风景名胜区资源保护与管理 —以太湖风景名胜西山景区为例

■ 储荣华 吴德法 成孝静

位于太湖南部中心山水精华之地的西山景区，是太湖风景名胜的突出代表。文章在充分调查的基础上，分析研究西山景区的资源保护与管理，并为发展提供对策建议。

由于环太湖区域城市化进程的不断扩展，太湖风景名胜区中一些近郊型景区逐渐被城市吞噬成为城中型，而原来的一部分远郊型景区正在逐渐演变为近郊型。西山景区地处距苏州城区45公里开外的太湖水域，主要为岛屿组成，其远郊型景区的区位得以稳定，受到来自城市的干扰相对较少，部分景区资源和古村落得以保存。但由于景区与镇区重合等客观原因，其内在城镇化发展的与景区资源保护成为主要矛盾，由此也带来不少问题。

一、西山景区保护与管理的现实问题

（一）头衔众多，条块分割严重

西山除了是国家级风景名胜区外，还是苏州太湖国家旅游度假区的一部分，也是江苏省历史文化名镇、国家现代农业示范园区，另外还有国家森林公园、国家地质公园和国家级休闲岛等众多“头衔”。这一方面说明了西山景区资源的丰富和珍贵引起了各方面的重视和青睐，另一方面也出现了“一岛多治”的局面，带来了条块分割、多头管理的问题。

1992年经国务院批准建立苏州太湖国家旅游度假区，太湖风景名胜区内的光福和西山两个景区都被划入其中。但风景名胜资源往往是珍贵却又脆弱的，旅游度假区的开发模式容易导致景区建设城市化，从而使景区资源逐渐被侵蚀。1997年江苏西山国家森林公园经原国家林业局批准为国家级森林公，2004年太湖西山国家地质公园由原国土部批准设立，另外作为历史文化名镇，西山镇又由文物局对其中的部分文保单位进行管理。农业示范园区、旅游度假区、森林公园以及风景名胜区互不隶属，对于资源保护和规划建设的标准要求也互不相同，易造成管理上的矛盾和冲突。

旅游度假区、森林公园、地质公园和西山景区的范围关系示意图

（二）规划滞后，保护缺乏引导

随着资源和环境危机的日渐突出，城市用地建设与风景名胜区保护的诸多矛盾日益加剧，老版规划越来越不能适应景区保护和建设的要求。虽然新版规划2003年就已经启动修编，但从修编开始到初稿完成花了7年时间，从报国务院审查到最终批复又用了6年时间，按照《国家级风景名胜区规划编制审批办法》规定，“在新规划批准前，原规划继续有效”，所以从1986年6月至2016年7月期间长达30年时间内，太湖风景名胜区内所有规划建设活动原则上都只能以“86版”《太湖风景名胜区规划》为依据。这也是西山景区在2010年之后的几次“国家级风景名胜区遥感动态监测督查”中出现较多问题的客观原因之一。

（三）利益驱使，违法违规多发

由于风景名胜区的“公地”属性，在市场经济的大潮下，随着风景名胜区资源的衍生价值不断提高，对各种利益群体的吸引力也不断加大，同时在规划缺位和执法不力的负面加持下，较低的违法成本却能换来较高的经济利益，所以风景名胜区内的违法违规现象频发且屡禁不止。

从住房城乡建设部“2014年度国家级风景名胜区执法检查”和“2016年度国家级风景名胜区遥感动态监测督查”的情况来看，2014年太湖风景名胜区苏州片区内被住建部通报整改的两个项目均发生在西山景区范围内。2016年住房和城乡建设部组织的国家级风景名胜区遥感动态监测中，共发现太湖风景名胜区有103处变化图斑，其中22个变化图斑在西山景区，是单个景区内发现疑似新增建设项目数量最多的一个景区。

（四）投入不足，管理人才短缺

在太湖风景名胜区成立初期，江苏省政府每年下拨50万太湖风景区景点补助专项经费，利用这部分经费太湖风景名胜区逐步抢救和修复了一批濒临湮没的景点、景物和古建筑，至1999年，共计修复历史传统景点40个，为太湖风景名胜事业可持续发展奠定了良好的基础。

从国家层面来看，截至2017年，国家级风景名胜区数量比1982年增加了5．5倍，保护管理任务以及所需的人财物更是成倍增加，但中央财政资金安排仅从最初的每年1000万元增加至每年2300万元，远不能满足风景名胜区发展的需要和资源保护的需求。2013年后，中央财政更是取消了该项补助资金。政府资金投入不足，风景名胜区的保护经费捉襟见肘，成为景区资源保护不力的一个重要因素。江苏省政府从2000年便停止了景点补助专项经费，原本就不宽裕的保护投入再次被缩减，保护资金需求的增加与现实资金供给的差距越来越大，这是西山景区过度依赖门票经济的成因之一。

管理人员方面，西山景区早期成立了风景管理所，是一个事业编制的单位，专门从事景区保护管理相关工作，其编制人员自1998年已不再更新，随着景区内大部分景点逐步交由苏州金庭旅游集团有限公司管理，风景管理所的职能正在日渐弱化。风景名胜区保护管理的专业性较强，需要多专业的协同，而西山镇由于人员编制职数限制，镇政府内负责景区管理的人员有限，且多为兼职。

（五）产权不清，古村保护乏力

西山景区的古村落资源非常丰富，范围内有154个自然村庄。村落内的街巷和建筑因地就势，建筑风格古朴统一，使村落整体与自然环境充分协调，形成“山、水、宅”的融合格局，其中保留有众多的明清古建筑，具有较高的风景资源价值。《太湖风景名胜区总体规划》将西山景区定位为一个“以湖岛风光和山乡古村为特色的山水古镇型景区”，可见古村资源在西山景区中的重要地位，然而这些古村落的保护情况却不容乐观。

首先，交通工具和生活方式的改变造成了景观资源破坏。西山原属太湖内岛，交通条件相对闭塞，这一方面窒碍了经济的发展，另一方面也使岛内传统村落的风俗习惯和传统文化景观得以保留。但随着环岛公路建设和太湖大桥通车，内岛与外界的运输条件改善，旅游业发展和现代农业兴起，原住民的生产生活方式随之发生改变。传统文化景观保护观念却相对落后，加之当地重视程度不够，古村景观资源和环境遭到了一定程度的破坏。

其次，建筑工艺和生活水平的提升导致了传统建筑样式衰败。随着现代建筑工艺的提升，西山住宅逐渐进入瓦房改楼房阶段，砖混结构逐渐代替了原来的砖木结构，院落布局也不再是原来的三合院布局，建筑尺度不一，建筑风格多样而不协调，传统建筑形式走向衰败，古村整体空间格局和界面都发生了改变。如何妥善处理历史遗存与原住民生活和发展所需要的新功能，是古村落保护与更新面临的一个重要问题。

最后，产权不清和政府财力的不足阻碍了传统建筑修复。随着村内大量人口逐步迁往生活条件更好的中心镇区务工或经商，村中呈现“老、妇、幼”留守的“空心化”局面。住户也多为租住杂居，房屋产权关系复杂；很多老宅年久失修，甚至被用来摆放杂物，整体风貌破败不堪。加之地方政府财力有限，很难一次性投入大量资金用来修复古建筑。虽然苏州出台地方文件鼓励个人和国内组织购买、租用古建筑，但因村内古宅大多属于族群共有而非某一个人所有，产权关系异常复杂，在一定程度上阻碍了民间资本介入修复保护的路径。

（六）体制不顺，多头管理混乱

30多年来，苏州、无锡两市的景区管理部门一直在发生变化，分区管理的职责和权限有待进一步完善，目前的管理体制状况较为复杂，各景区由属地的相关管理机构具体管理，同时散布在各个景区的国家森林公园、国家旅游度假区和现代农业示范园区等则分属各自条线管理。

多机构多部门之间缺乏横向交流和协调，“各自为政”式的管理使景区管理衔接头绪复杂，不利于形成“统一管理”的合力，缺乏有力的排他型管理机构，也更容易导致“公地悲剧”的发生。

（七）法律缺位，联合联动匮乏

国务院于2006年颁布了《风景名胜区条例》，江苏省也随之于2007年颁布了《江苏省太湖风景名胜区条例》。但这些“条例”相较于全国人大颁布的法律，其权威性不足，风景区管理缺乏根本性的法律依据。

就法律体系而言，风景名胜法律法规内容存在着许多不协调。首先，《城乡规划法》和《风景名胜区条例》关于区域规划编制的组织单位级别规定不同，易造成规划目标、内容的不一致。其次，《风景名胜区条例》的法律位阶较低的现状，导致风景名胜管理部门对一些景区相邻的区外不法行为无力强制执法，只能申请住建部门组织相关单位和专家协调论证。另外，风景名胜区和自然保护区对于相互交叠的区域，两者的管理职权在各自的规章中没有界定。这些问题的存在，使风景名胜区内的相关地方政府往往会从地方利益出发，在规划、建设和管理的各个环节钻空子，西山景区也不例外。

执法方面，执法体制机制不健全，管理机构的执法权虽在《风景名胜区条例》得以明确，但对于违法建设的执法主体并不明确。太湖风景名胜区管委会办公室也没有专门的执法队伍，土地、规划、林业、公安等行政执法权限仍在地方政府相关职能部门，难以实行相对集中的联合联动行政执法。

（八）宣传不够，公众参与甚微

通过调查发现，公益宣传和公众参与是西山景区的一个痛点，虽然西山景区已经建有一个网站“苏州太湖西山岛旅游网”和相应的微博、微信公众号等网络平台，但主要集中在对西山“吃、住、游、购、娱”几个方面的宣传，而关于风景名胜区资源公益价值的科普和教育内容微乎其微。

公众参与方面也多流于形式，无论是规划编制、资源保护还是监管评估过程中都缺乏有效的机制保障和平台搭建。景区管理多为“自上而下”的决策管理，鲜有“自下而上”的群众反馈，仅在违法违章建设举报和旅游服务投诉等方面留有公众参与的途径。

监督机制和公众参与体系建立不完善，容易导致管理与监督上的空档，一定程度上致使管理决策不力和实施效率降低。

二、风景名胜区保护管理的发展建议

（一）理顺体制机制，推行多规合一

推行“多规合一”是落实统筹规划的有效途径之一，其并不是独立的某种规划，而是一种将几种相关的规划进行衔接和协调的统筹方法，力求基于统一的标准将“一张蓝图”画到底，从而更好地管理各类区域并提高相应管理水平。这一点在西山景区详规编制的过程中已经得到了充分体现，随着当下体制机制改革以及自然资源管理体系的建立，构建统一、规范、科学、高效的中国特色自然保护地体系，势必为理顺机制、实现统一管理铺平道路。

（二）完善法律体系，加强综合执法

法律体系方面，应在确保风景名胜区相关专门立法基础性法律地位的同时，高度重视配套法律法规以及规章的制定，通过其他相关法律对与风景名胜区有关事宜做出详细规定。完善各项规章制度，建立体系完整、层次清楚、权责清晰且便于操作的风景名胜区立法体系，使相关管理机构能够有法可依、有章可循，从而达到更好的保护景区资源的目的。

（三）拓宽资金渠道，注重招才引智

西山景区的保护、建设和发展要杜绝只注重眼前利益通过对土地和风景资源的过渡开发谋取短效的经济效益，逐渐扭转门票经济为主的单一增长模式，可通过风景名胜区资源的保护与建设，让良好的生态转化为区域经济发展的环境优势，带动全岛的经济社会发展。

在景区经营方面，可尝试允许相关企业通过特许经营模式为景区的建设运营提供公共服务。也可探索通过PPP（公私合营）模式让企业与政府合作建设景区内的基础设施并参与后续的运营维护。另外，景区资金短缺的情况下，也可考虑引入“BOT模式”，建设基础设施的同时兼顾规范企业的开发行为。

转变经营理念引入先进经营模式的同时，还应注重景区管理人才的招纳和培养，不仅要保证景区管理机构人员编制和人才质量，还要多对景区景点的一线工作人员进行培训教育。应将风景名胜区的资源价值理念贯彻到景区保护和发展的每一个环节。

（四）鼓励公众参与，加强科教宣传

景区管理机构可通过当前先进的网络手段搭建风景名胜区的公众参与平台，让大众通过资讯查询、违章举报、规划反馈和保护建议等方式参与到景区的建设、保护和管理中来，同时，政府也可通过这个平台对大众进行信息公开、舆论疏导、资金政策支持等相应途径的正向引导。

科教宣传是风景名胜区资源价值公益性体现的一个重要方面，在保护好、建设好、利用好景区资源谋求长远发展的同时，可充分挖掘西山景区在山水风景、吴越文化、果林农渔、地质遗迹以及森林资源等方面的科普教育价值，开展科考研究和科学教育活动，将环境保护、资源永续利用和可持续发展的理念深植到景区管理人员和广大人民群众的心中，为风景名胜事业埋下智慧的种子。