珠海市交通基础设施建设协同与优化

■ 李立周 杨 芳 胡 珊

文章基于协同治理理论视角，提出发展珠海实体经济、完善交通发展规划、发展城市公共交通、推进湾区政府合作、塑造多元治理格局等优化珠海市政府交通基础设施建设的具体策略。

珠海市，地处珠江三角洲西南部，东与香港隔海相望，南与澳门相连，西接江门，北邻中山，拥有优越的地理位置和良好的生态环境。珠海市设有香洲、斗门、金湾三个行政区，区域陆地面积1732平方公里，海域面积6050平方公里。2017年，珠海市拥有常住人口176万，实现地区生产总值2565亿元，人均GDP接近15万元，经济社会发展水平位居广东省前列。近年来，珠海市政府将交通基础设施建设作为重要施政方向，推动交通内畅外联，建设区域交通枢纽城市，极大改善了珠海市的交通状况。2017年3月，国家提出“粤港澳大湾区”战略，粤港澳城市群迎来“湾区时代”。粤港澳大湾区是我国改革开放的前沿阵地和经济发展的重要动力，具备建成国际一流湾区和世界级城市群的基础条件。

珠海市“十三五”交通基础设施建设总图

一、珠海市交通基础设施建设存在的主要问题

（一）港口基础设施建设落后

港口是珠海市的核心战略资源，为珠海市经济社会发展起着重要的支撑作用。但是，无论是集装箱吞吐量，还是港口生产整体规模效益，珠海市和粤港澳大湾区的深圳港、广州港和香港港等世界级大港相比，差距十分悬殊。

（二）铁路基础设施建设仍然处于初级阶段

珠海市的铁路发展存在线路严重偏少、对接东岸城市线路缺乏、西岸城市城际衔接不畅等问题。第一，线路严重偏少。目前，珠海仅有广珠城际轨道一条客运铁路线，绝大部分都是通往广州南站的城际动车组，珠海居民前往省外基本上都需要从广州南站中转。第二，缺少对接珠江口东岸城市的铁路网络。珠江出海口严重影响了东西岸城市之间的社会交流和经济联系，虎门大桥承担着日益繁重的珠江口东西向交通流量，已经处于饱和状态，交通拥堵情况十分严重。第三，缺少衔接珠江口西岸其他城市的铁路线路。贯穿广州、佛山、中山、江门、珠海的广珠铁路目前仍然定位为货运线路。此外，连接珠海市区与横琴新区的轨道交通，连接珠海市区与珠海金湾机场的轨道交通，目前仍然在建设中。

（三）公路基础设施建设东西城区严重失衡

截至2017年12月31日，珠海市民用机动车保有量62．46万辆（同比增长14%），按照汽车消费发展典型曲线，目前的道路交通状况难以满足2020年以后的交通需求。第一，东西城区公路建设严重失衡。珠海市域发展东西不均衡，道路建设集中于中心城区和环澳门地区，西部地区的道路建设严重滞后，金湾区和斗门区仍然缺乏东西向高速路网。第二，农村路网建设，尤其是西部地区的农村路网建设滞后。目前，珠海市共有122个行政村和87个具有农村性质的社区区委会，其中大部分处于珠海西部的金湾区与斗门区，乡道道路建设与改造任务艰巨。第三，东部城区路网建设与改造工作需要加快推进。交通微循环不畅，居民日常出行受到影响。第四，与粤港澳大湾区其他城市对接不畅，出城高速、快速路网里程总体偏少。

（四）航空基础设施建设重客轻货现象明显

珠海市航空基础设施建设以下问题。第一，航空基础设施建设呈现出明显的“重客运、轻货运”的现象。目前，广东省拥有广州白云、深圳宝安、珠海金湾、揭阳潮汕4大国际机场，以及佛山沙堤、梅州梅县、湛江西厅、惠州平潭4个支线机场，珠海机场在民航客运领域的竞争中基本没有优势，客运业务后期增长必将缺乏动力。第二，缺乏直飞的国际航线。目前珠海市尚为开通直飞国际航线，出境航班往往需要从厦门、上海甚至北京中转，不具有时间和经济优势。第三，机场设施需要升级改造。在国内诸多枢纽机场“双跑道运营”的背景下，珠海机场目前仅有一条4E级跑道，考虑未来客货邮业务的快速增长，珠海需要兴建第二条跑道。此外，珠海机场已经正式运行23年，部分生产性设施和服务型设施陈旧。

（五）城市公共交通系统仍有较大改进空间

珠海市在城市轨道交通建设、公共汽车站场建设、立体过街设施建设等诸多方面，仍有较大的改进空间。第一，轨道交通建设滞后或者是没有达到应有的效果。珠海市有轨电车1号线规划建设，在线路规划、技术方案、建设进度、运行效果等诸多方面，仍有不足。第二，公共汽车运输系统仍需完善。上下班高峰期，公交运力明显不足，车内拥挤，车速缓慢；珠海西部地区的公交线路设置仍然不能满足居民出行需要；公交场站建设仍需持续进行，部分场站设施陈旧。第三，立体过街设施不足。“十二五”期间，珠海市交通部门新建33座立体过街设施，保障慢行安全。但是，目前珠海立体过街设施仍有较大缺口，中心城区以及郊区均有多处需要设置人行天桥或地下过街通道。珠海市自行车道、绿道等城市慢行系统建设任重道远。

二、湾区时代珠海市交通基础设施建设的优化策略

（一）大力发展珠海实体经济

在粤港澳大湾区建设、横琴自贸区建设、珠三角国家自主创新示范区建设的宏观背景下，珠海市应乘势壮大珠海实体经济，厚植珠海交通发展的经济基础。首先，大力引进中高端人才，构建珠三角人才高地。虽然珠海市拥有在广东省排名第二的在校大学生总量，但两院院士、百千万人才工程国家级人选、有突出贡献的中青年专家、高职称人员等优秀人才仍然十分稀缺。其次，大力引进优秀企业，形成珠海产业集群新品牌。珠海的招商引资和产业集聚步伐甚至落后于很多内陆城市，政府应该在现有产业结构的基础上，持续推进特色产业集聚。再次，大力发展交通运输事业。没有发达的交通，便不会有人员的便捷流动和货物的便捷运输，便不会有发达的区域经济。交通运输和经济发展，互相促进，互相制约。最后，加强和珠江口西岸地区的经济联系。珠海、中山、江门、阳江等珠江口西岸城市，地理邻近、经济互补、文化趋同，应该加强经济合作，打造珠江西岸经济走廊。

（二）持续完善交通发展规划

2016年9月30日，珠海市交通运输局发布了《珠海市综合交通运输体系发展“十三五”规划》，围绕珠海市加快构建珠江口西岸交通枢纽城市的目标，对未来五年珠海市的交通发展事业进行了统筹安排。但是，在珠海市交通运输子系统的规划设计方面，仍有很多不完善的地方；在吸收社会意见、公民参与决策等方面，也有诸多缺失。第一，水路基础设施建设规划。根据《珠海市港口发展“十三五”规划》，珠海市将在“十三五”期间，建成以高栏港区为主，洪湾、万山、九州港区为辅，斗门、香洲、唐家港区为补充的“一港七区”格局。但是，货运集中在高栏港、客运集中在九洲港的现状短时期难以改变，而“第四代港口”建设、九洲港客运环境优化等在规划中没有体现。第二，铁路基础设施建设规划。目前，除了广珠铁路和广珠城际开通以外，广佛江珠城际和珠机城际在规划当中，但对于珠海来说，推动深珠城际轨道列入规划日程，将更有意义。第三，公路基础设施规划。“五纵”“九横”高速、快速公路网建设将极大改善珠海市目前交通状况，但仍然存在珠海西部地区高速、快速路偏少的问题。第四，航空基础设施建设规划。如前所述，珠海机场建设存在较为明显的“重客轻货”现象，构建广东省货运枢纽机场的目标缺乏具体举措。

（三）优先发展城市公共交通

发展城市公共交通，可以从根本上缓解城市交通拥堵、减少环境污染、方便居民出行。优先发展珠海市公共交通，应该努力做好以下工作。第一，尽早推进珠海市有轨电车项目的全线竣工和珠海市城市轨道（地铁）项目的规划建设。有轨电车1号线的运行对于缓解珠海市交通压力的作用不大，应尽快推进连接香洲核心城区与珠海拱北地区的有轨电车2号线建设。同时，地铁建设计划也应及早提上日程，以应对未来5～10年珠海市人口增长所带来的交通压力。第二，有效推进城区道路建设，推进城乡交通一体化，打通断头路，改善城区交通微循环。政府应推进县级公路改造等工程建设，推进城乡交通一体化；推进造贝路、蓝盾路等路段断头路打通工作，改善城区交通微循环；推进横琴新区道路建设；推进九洲大道、迎宾北路、湖心路等道路公交专用道建设。第三，重点发展公共汽车交通系统，采购环保公共汽车，持续建设公交站场。政府应支持珠海公交集团持续新增新能源汽车；改造香洲、上冲、金鼎、海虹路等公交枢纽；增加珠海西区内部以及西部城区与香洲核心区之间的公交线路，方便西部居民日常出行。第四，将城市慢行系统打造成珠海品牌。政府应持续推进自行车道和绿道建设，结合珠海滨海景观，打造珠海绿道精品线路，构建独具特色的城市慢行系统。

（四）扎实推进湾区交通合作

在粤港澳大湾区建设的宏观背景下，珠海市的交通基础设施建设，许多项目已经突破传统行政边界，可带来明显的外部效应溢出性。区域政府合作的核心内容，就是区际政府通过行政力量消除区域行政壁垒，促进区域内部各种经济要素的流动，实现资源的有效配置，塑造区域经济共同体。珠海市与湾区其他城市的交通基础设施建设合作，应做到如下几点：第一，与澳门政府的合作，珠海市应继续推进横琴口岸和拱北口岸建设，推动珠澳城际轨道建设。第二，与香港政府的合作，港珠澳大桥的建成通车，以及港珠澳大桥的配套工程建设，形成珠港澳30分钟时空圈。第三，与珠江口东岸城市的合作，珠海市政府应积极推动深珠城际尽早立项，谋划深中大桥（通道）的配套工程。第四，加强与中山、江门、阳江等珠西城市的交通基础设施建设合作。交通基础设施能够促进不同生产要素的区际流通，降低市场分割程度，有利于消除经济发展的壁垒，开展充分的市场竞争，实现规模经济。粤港澳大湾区城市群，需要形成畅通的共生界面，塑造对称性的互惠共生关系。首先，湾区城市群各政府应建立制度化的沟通机制，定期召开市长联席会议。其次，国家层面设立争议处理和协商机制，扭转政府决策中的本位主义现象。最后，湾区政府应努力为经贸交流创造条件，促进经济要素的流动，实现湾区经济共同繁荣。

（五）积极塑造多元治理格局

在珠海市乃至珠三角地区这样一个庞大的社会共同体内部，所有的利益相关者，包括政府、国有企业、私营企业、公益组织、社会团体、基层社区、社会公众，都有协同治理的义务，也都应享有参与治理的权力和平台。第一，政府应承担起交通运输基础设施建设的主体责任，强势推进各项工程项目的开展。交通基础设施建设，涉及规划问题、资金问题、征地拆迁问题、运行维护问题以及经济利益问题，需要政府的主导。第二，珠海港集团、珠海机场集团、珠海公共交通运输集团等国有控股企业应当协助政府开展相应工程项目建设，提升自身核心竞争力，也提升珠海市的基础设施建设水平。第三，私营企业、公益组织、社会团体应积极为珠海交通事业发展共享资源、贡献力量。私营企业和非政府组织有着自身的资金优势、人才优势和技术优势，可以通过多种形式参与交通基础设施规划、建设、运营和维护。第四，城乡社区通过多种渠道积极筹措资金，改善社区交通条件。基层社区可以通过使用集体经济收入、接受捐赠、居民集资等方式，升级所在社区的道路交通设施。第五，社会公众应遵守交通规则，尽量选择绿色出行。随着私人汽车数量激增，珠海市城区交通拥堵将愈发严重，珠海市民应遵守交通规则，志愿参与维护交通秩序，尽量绿色出行。