为什么叫停部分地铁

■ 王 昊

坚持补短板、调结构、控节奏、保安全，提升城市公共交通供给质量和效率、缓解城市交通拥堵、引导优化城市空间结构布局、改善城市环境，城市轨道交通迈向从建设优先到服务优先的新阶段。

2018年7月13日，为进一步避免城市轨道建设的财政债务风险，《国务院办公厅关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》（国办发〔2018〕52号）发布，提高了城市轨道建设的审批门槛。事实上，这个事件对于相关业内人士而言，并不算突然：早在去年8月初，中央就叫停了正在建设的包头市地铁近期建设线路，这表明当时中央已经非常清楚地意识到了我国某些城市盲目投入地铁建设的问题。可以说，今年正式发布的文件，是对风险防控更加正式的政策要求。

以往：建设优先

在城市规划及建设方面，这也为我们提供了一个反思以往轨道建设问题的契机。这些问题可以概括为以下几个方面：

（一）以完成里程与拉动投资为导向的轨道建设

2008年，我国内地共有10个城市建有轨道交通线路，里程约769．29公里（不含香港）；十年后（截至2017年12月），我国34个城市投运轨道线路共计4715．5公里（不含有轨电车），仅2017年一年，就新增里程802．69公里，超过十年前全国轨道里程的总和。十年建设热潮，使我国特大城市轨道的里程规模全面超越了世界同等级的大城市，如伦敦、巴黎和东京；但同时也产生了两个副作用：一是，在我国城市竞争发展的格局下，助长了攀比建设里程的习惯：关注相关新闻不难发现，北京与上海之间曾经常年讨论谁的轨道建成里程最长，其他省会城市之间也时有相关对比。二是，认为轨道是“最先进”“最现代化”的公共交通工具，似乎没有轨道就难言公共交通的现代化，因此甚至很多三、四线城市也抱着“但求所有”的心态，千方百计发展轨道交通。

同时，轨道建设的热潮，也离不开多年来我国以投资拉动经济增长的宏观背景。2013年5月，国家发改委将城市轨道交通审批权下放给省级政府后，2013年5月到8月间，10城市获批轨道交通项目，轨道项目批复进入了高峰期。当时的普遍说法是：按照2013年的轨道交通规划，从2013年到2020年，我国将在轨道交通方面的投资4万亿元人民币。根据当时某些城市的估算，每投入1亿元地铁建设资金可以拉动GDP增长约2．6亿元；在实际建设中，每一公里轨道建设投资（地下线）在6亿元左右，每一条线路的尺度通常会达到20公里。可见，很多城市的轨道交通已经不仅仅是发展公共交通的手段，其巨大的投资拉动效应，也被当做促进经济增长的引擎之一。

（二）对TOD理念的房地产开发式解读

2013年，我国城市政府的债务已经偏高，部分省份的地方债已经超出其财政收入，4万亿元的轨道建设资金从何而来，从一开始就面临不确定性。因此，通过PPP（Public Private Partnership）模式，引入民间资本参与轨道建设，成为之后轨道建设的一个创新方向。但是，不同于收费的高速公路，由于城市轨道交通建设投资巨大，运营成本过高，通过票款难以支撑建设与运营。为了让轨道成为一个商业上可行的PPP项目，只有将轨道站点周边用地的开发收益也纳入到项目的整体收益，才能实现。从那时起，在规划界一直不温不火的TOD理念，突然在轨道建设领域成为了高频词汇。

TOD（Transit Oriented Development），即“公共交通支撑及引领城市发展”。这个学术概念来源于美国，其主要内容包括：将城市发展与公共交通系统紧密结合，围绕城市外围新增的公交廊道有计划发展新城；在公交站点附近形成就业与居住密集分布的发展核，形成功能混合，支撑城市24小时活力的发展片区；并围绕站点发展小街区、密路网的空间格局和慢行环境、减少机动车的使用以实现可持续发展等。

事实上，亚洲城市由于拥有较高的发展密度，早在其快速城市化的60年代或70年代，已成功地践行了这一发展原则。东京、香港与新加坡等，结合各自不同的用地产权制度和城市政策，发展出不同的经营模式，其中比较有代表性的港铁模式，即：将轨道建设和站点周边物业开发统一由港铁公司运作，用轨道周边物业开发的租金支撑轨道建设，补贴轨道运营。

可以说，TOD理念首先是提倡轨道等公共交通与周边地区一体化发展的规划理念，在实践中会有不同的土地管理和轨道运营机制，如“港铁模式”等。但是在我国前几年的实践中，轨道公司迫于财务压力，更多地将港铁模式等同于TOD模式进行宣传，TOD被当做了特殊的融资手段和术语，设与运营成本过高等弊端，在很多城市，并不应该成为公共交通的首选模式。事实上，国外城市交通发展实践已经证明，轨道并不是公共交通发展的必然模式，如巴西库里蒂巴的BRT（Bus Rapid Transit，快速公交）系统，就以轨道建设十分之一的成本，建立了高效大容量的公交网络。但在“轨道热”的引领下，很多城市无视自身的经济社会发展水平和发展阶段，都从“公交为主体，轨道交通为骨干”的一般概念出发，照搬特大城市的公交发展模式，放弃了深入研究，根据自身特色确定公交发展策略的科学方法，将有限的城市公共资源投入到高昂的轨道建设之中，事实上妨碍了公交服务水平的提升。出现了本末倒置，甚至误导城市发展的情况。无论城市经济社会发展水平如何，很多城市都在轨道周边大量发展房地产小区，被重新演绎过的TOD概念如同新城新区一样，成为制造房地产泡沫的推手。与此同时，TOD理念强调的人性化环境品质、控制小汽车发展等方面的精细化设计，却并没有得到重视与实施。

（三）对城市公共交通服务功能的误导

对于人口密集的特大城市而言，轨道由于具有独立的路权和大容量，确实是最高效的公共交通方式，可以成为城市公共交通发展的主要骨架。但轨道也具有线路灵活性差、建

（四）对轨道站点周边环境细节设计的忽视

由于过度追求以里程为标志的建设进度，加之条块分割的管理体制，我国在轨道与城市功能的统合方面存在各种问题：为了方便建设施工，某些城市轨道选线脱离城市发展中心，难以起到集中服务，引导城市发展的作用；很多地铁线路沿快速路或交通性主干道布置，站点与立交桥重叠，站点周边最有发展优势的500米半径服务都被立交桥占据，不仅轨道的服务效益无法发挥，站点也成为被机动车环绕的孤岛，换乘与集散的步行距离过长，环境得不到保障。轨道站点与周边城市地块在建设过程中缺乏统合机制，轨道站点只在城市道路红线内设置有限的几个出入口，同时风亭等设施也都挤占人行道空间设置，进一步降低了轨道交通的舒适性和方便性。今年1月，宇恒可持续交通研究中心发布的《中国城市轨道TOD发展指数大排名》之所以受到了广泛的关注，也正是因为对这些问题的分析，引发了轨道使用者的共鸣。

如今：服务优先

在反思上述问题的基础上，可以说，52号文的发布，给我们设置了新的起点，希望今后城市的轨道建设与周边地区的发展能够回归理性与科学，从建设优先走向服务优先。

（一）科学确定城市的公交服务结构体系和轨道的建设形式，提高轨道的服务效率

城市轨道作为公共交通方式的一种，最终目的是服务于城市的可持续发展与居民的绿色出行。不同的城市规模与城市形态结构，对应的绿色交通发展模式有很大不同。对于世界级的特大城市如东京、首尔、北京、上海等，轨道可以作为公共交通的主骨架，在中心城区形成覆盖范围广的轨道网络，轨道在公共交通中的分担比例可以达到50%以上。但对于大多数大城市，甚至是经济实力有限的特大城市而言，轨道只能作为特殊廊道的集聚型服务方式，在这种情况下，由于轨道不能单独成网，只有在公交系统的全面配合下，轨道才能产生良好的客流效应，公共交通系统的综合效应才能发挥正常发挥。而对于中小城市，人均出行时间与距离极为有限，轨道难以发挥优势，即使是最大的公交走廊，BRT的运量也能满足需求。这些城市更应该充分借鉴丹麦等北欧国家的发展经验，以自行车交通作为绿色交通的重要内容。总之，城市绿色交通发展战略的制定和公共交通发展模式的选择，需要认真研究城市发展规律，将交通需求与服务效率作为基本准则。这是我国轨道规划和建设走上理性发展道路的起点。

在轨道建设形式的选择上，长期以来，我国城市形成了建设地下线的偏好，地下线路在城市轨道网络中的占比普遍超过60%。但事实上，与每公里投资超过6亿元的地下线路相比，地面或高架线路的造价不到三分之一，因此在国外城市的轨道系统中，地面及高架线路占比都会显著多于地下线。未来的城市轨道发展中，应在轨道环保技术、站城一体化方面进行切实的创新，通过技术创新和精细化设计，减少地上线路对周边环境的影响与分割，争取以更经济高效的建设形式发展城市轨道交通。

（二）提高轨道周边地区的环境品质，切实践行TOD规划理念

轨道作为大型的廊道型基础设施，对城市的发展起着牵一发动全身的关键性作用，必须加强城市规划与轨道建设的统合，建立各实施主体之间的无缝对接，才能切实践行TOD规划理念。轨道服务于城市、服务于居民的功能，只有通过站点与周边环境的一体化衔接，才能得到真正的落实。在这一方面，住房城乡建设部2015年出台的《城市轨道沿线地区规划设计导则》已经给出了诸多的具体要求。如：“以轨道交通廊道和枢纽为骨架及节点，布局城市各级公共服务中心；以轨道为核心组织城市生活；在轨道影响区塑造以人为本、步行、自行车优先的交通环境，保障支路网及人行通道的密度与连通性；整合轨道出入口和周边建筑及公共空间用地，塑造人车分行、全天候、无障碍的交通枢纽换乘环境；促进轨道站点核心区地下、地上空间的一体化利用”等等。

（三）建立长效评估机制、增加轨道建设相关管理的透明度，避免公共交通发展的跟风盲动和“一刀切”

随着我国城市从增量发展转向存量发展阶段，城市轨道发展的重心也将从工程建设及拉动投资转向服务城市，创造空间价值。轨道的规划与运营机制也应进一步走向精细化。目前简单的立项审批制度，以及轨道交通建设与城市规划管理的条线分割，缺乏对于轨道长期运行绩效的评估以及轨道支撑与引导城市发展综合效果的管理，在未来也面临着进一步的创新与优化。自下而上的行政命令可以在短期内扭转错误的发展趋势，但只通过行政命令，并不能解决轨道长远发展的问题，只有建立长效的管理机制和自下而上的监督机制，才能避免公交发展的跟风盲动和“一刀切”。

一方面，要建立基于轨道服务综合绩效的评价体系，淡化简单的建设里程统计与比较。轨道直接服务城市居住与就业人口的比例、在这些人口中实际选择公共交通人口的比例、轨道站点周边的功能发展、空间的人性化设计、出入口设置及与周边地块的连接程度，都应该成为轨道发展的评价指标。

另一方面，在城市层面要建立责权利统一、能够统合轨道建设与周边地区发展的执行机构；同时，优化自下而上的监督机制，避免低效、腐败和黑箱操作。在这方面，港铁的管理经验值得借鉴：港铁模式既赋予了轨道公司建设、运营与开发一体化的权利，调动了其结合轨道站点实现高效精细化开发的积极性；还建立了透明化的社会监督制度：作为政府占有大部分股份的市场化运营公司，港铁所有的经营情况，包括每一年的投入产出构成和各项开支，均可在其官方网站上查到。公司管理的透明化进一步提升了港铁公司的信誉，使其在与政府和相关发展单位的合作与谈判中更加方便和高效。

综上，我国城市发展正处于从高速外延式扩张，向城市更新与提升质量为主的发展阶段。同时，我国的经济社会发展也面临着转型发展的压力与需求，大多数城市政府目前的财政状况，在去杠杆的宏观政策背景下，不宜支撑轨道的大规模快速扩张。我国城市轨道建设也应从这个节点开始，认真思考更加科学的决策机制和更加精细化的建设和发展模式，使轨道的发展从建设优先，切实走向服务优先。