城镇化：从速度向深度转变

■ 主持人 蓝 枫

当前，在经济发展新常态下，城镇化发展正在从速度向深度转化。如何站在新的战略高度，走好深度城镇化道路，值得关注。本期会客厅邀请中国城市和小城镇改革发展中心主任徐林、中国人民大学公共管理学院学术委员会主任叶裕民，就相关问题进行探讨。

徐 林

完善制度建设

主持人：城镇化从速度城镇化向深度城镇化转变，如何通过完善制度建设推进深度城镇化？

徐 林：目前，我国的城镇化发展已经进入了新的时代，需要坚持以人为核心，需要深入推进相关制度改革，消除阻碍城镇化发展的体制壁垒。

我认为，首先，加快推进户籍制度改革，基于居住证推进公共服务均等化。城乡分割、地区分割的户籍制度是计划体制时期遗留的限制人口自由流动的制度，不符合现代治理体系的要求。户籍制度改革势在必行。按照新发展理念的要求，各类城市政府都应该进一步放宽落户条件、降低落户门槛，加快制定公开透明的落户标准，让那些有稳定就业和落户意愿的常住人口及其随迁家属能够在常住地落户，并享受与本地户籍居民同等的公共服务。对未落户的城镇常住人口，应该全面落实居住证制度，加快健全以居住证为载体的基本公共服务提供机制，并逐步延伸至所有公共服务，为最终取消户籍制度创造条件。目前一些城市发起的“抢人才”举措，虽然与过去相比降低了落户门槛，但或许带有各自独有的动机，并不是真正意义上放宽落户条件的一般性做法，依然带有歧视性和选择性，不是普惠于所有就业常住人口的做法，还需要进一步放宽和改进。

第二，深化城乡土地改革。一是为了保护耕地，持续实行建设用地指标中央计划制度，每年由国家计划确定各地可以新增的建设用地指标。这一制度的最大问题是计划指标的区域分配并不能很好体现不同地区经济增长快慢导致的城镇化建设用地差异性要求，也没有建立相应的跨区域额度交易来构建区域间弹性平衡的市场机制，导致一些发展快的地区建设用地过于紧张，地价上涨过快。有的地区索性大量拆除农村地区的农房，让农民上楼，将腾出来的农房建设用地转变为城市建设用地，形成了对传统村落的不合理破坏。二是现有的征地制度为了保障城市建设特别是基础设施建设，低价从农民手里征地，对失地农民的补偿不够到位，在征地过程中农民利益受损的现象比较普遍，导致的社会矛盾和群体性事件也时有发生。三是土地计划管理制度重计划分配，轻开发密度或集约化用地管理，导致建设用地利用效率不仅没有提高，还持续下降。四是进城定居农民在获得城市稳定住所后，其农村宅基地退出机制不完善。我认为，应该建立建设用地指标跨区域调剂交易制度、增减挂钩腾出的农村建设用地指标全国范围内跨区域交易制度，拓宽进城拥有稳定居所农村转移人口的宅基地自愿有偿退出通道。在城郊地区允许农村建设用地入市交易或用于建设用于公租房，适度降低政府对建设用地一级市场的垄断；对征地导致的失地农民，除了提供一次性补偿外，提供与当地城市居民水平一致的养老保障，真正消除失地农民的后顾之忧。

第三，加快住房制度改革。我认为，一是尽量规避房地产市场风险，加快房地产市场去库存，通过成本价收购收购商品房并转为保障房房源，有效运用税收、信贷等金融工具调控房价。二是政府应该加快推进保障房建设的运行机制，充分发挥市场主导作用，规范相关法律与扶持政策。三是在一线城市提供更多的可以稳定长租的公租房供应，对中低收入群体提供更多货币化租金补贴，允许城郊地区集体建设用地进入公租房市场。

第四，改革城市规划管理体制。一是处理好城市规划的弹性和刚性的关系。比较合理的做法是将受市场影响较大的城市规划目标设定为预期性目标并保持足够的弹性和可修订性，而那些涉及到空间和生态管控的目标，如三生空间的划定、红线目标控制、尤其是生态空间、公园空间、步道空间、节能建筑等，保持较强的刚性约束。二是构建更加合理的城市规划体系。城市规划作为空间规划，既要根据坐标尺度要求建立精度不同的分层规划体系，还要建立经济社会、基础设施、公共服务、生态环境、历史文化、开发保护、空间利用等统筹的“多规合一”，使得各类规划要素的上下左右形成一个整体，在具体落实时又能形成各有侧重的责任分工，这需要新技术手段的支撑，更需要政府职能的重组整合来保障。三是优化规划编制和审批制度。城市规划涉及到众多主体的利益协调和平衡，需要形成广泛共识，应该在程序上确保足够的公众参与，让不同利益主体有充分表达的机会，让规划编制程序成为构建目标、优化格局、协调利益、培育共识的过程。减少政府行政干预城市规划，造成城市规划的随意性，改变城市规划的软约束状况。四是构建统一的城市规划信息平台，将城市规划编制、修订、实施纳入统一的信息平台监管，基于信息平台优化政府工作流程和重大城市建设项目落地审核流程，并记录城市规划和实施的完整历史。

叶裕民

提振运行活力

主持人：当前，我国推进推进深度城镇化过程中存在哪些问题？

叶裕民：我认为，推进深度城镇化过程中存在几个问题。第一，环境污染问题。从发达国家的城市化历程来看，不少国家在城市化后期均出现了较为严重的环境问题，造成这种现象的原因复杂，后期治理代价较高。环境问题也是我国在城市化进程中面对的重要问题，若不加以注意和及时治理，将会产生不良后果，给人们的生活质量和身心健康带来负面影响。

第二，城市交通拥堵问题。随着城镇化进程的推进，我国城市交通拥堵问题日趋严重，交通拥堵从大城市逐渐向中西部城市蔓延，从超大城市向中等城市甚至小城镇拓展，交通拥堵不仅降低了城镇运行效率，同时也会影响居民生活质量和城镇生态环境。

第三，老城镇特色文化减退问题。当前，我国的不少历史文化名城正在不断失去其应有的特色风貌，取而代之的则是平庸化的城市空间格局和“千城一面”的大众化规划建设。这将影响到今后各地城镇特色历史文化的传承，不利于我国文化软实力的增强。

第四，小城镇人居环境问题。根据第六次全国人口普查数据，我国小城镇居民的人口比重同比十年前下降了10%，约有1亿人转移到大城市生活。由城镇转移到城市生活的原因是多元的，主要包括子女教育质量、工作机会、医疗保险水平等。国际经验表明，发达国家的居民更倾向于居住在小城镇，而随着我国小城镇环境的恶化，大城市人口也在迅速膨胀，直接影响到人口地域分布。

第五，房地产去库存问题。存量房的不断增长，将会对经济发展以及城市宜居宜业、创新创业等方面都造成不利影响。

主持人：您对推进深度城镇化有什么对策建议？

叶裕民：我认为，第一，推进农村土地改革。要推进“深度城镇化”，确保城市实现“紧凑式”建设与发展，就应该最大程度地节约和保护耕地。一是应正确应对农村建设用地改革带来的负面影响，积极推动健康城镇化，主动学习借鉴浙、沪等地的相关经验，实施农村建设用地入市“总量管控”的策略，有效避免农村土地城镇化“遍地开花”。二是要严格划定城市“绿线”，并将其作为城镇发展的永久性边界，对土地进行严格管理。三是要强化农房的整治和管理，依法惩治违法建筑、防止滥用耕地，有效预防城镇低密度、零散化发展。

第二，着力推进绿色交通建设，树立正确的交通观。缓解城镇交通拥堵等问题，是推进“深度城镇化”的有力保障。应进一步明确城镇交通的主要需求，在停车费、限牌等方面进一步规范管理，并探索征收拥堵费等新措施。在居民出行方面，可以积极扩大城镇步行街区的覆盖面，倡导全民步行或自行车出行，以绿色出行缓解城镇交通拥堵状况。此外，还应进一步强化公共交通的建设力度和建设速度，适度放宽城市轨道交通建设的限制条件，加快推进城市内和城际轨道交通的建设，并加强公共交通之间的有效衔接。

第三，修复和保护老城镇特色文化，加快培育建设小城镇。历史文脉一直是城镇生命力的根基，凝聚了一个城镇的文化底蕴，修复和保护老城镇特色文化，是实现“深度城镇化”的重要途径之一。一方面，应严格界定老城镇历史街区和文物点的范围，加大对范围内建筑的修复与保护，并强化监督管理制度改革。另一方面，应进一步在全国范围内选择一批试点小城镇，提升小城镇的人居环境。小城镇是我国大中城镇的重要补充力量，也是农村改革的先行地区，应提升小城镇教育、医疗、住房、社会保障等基本公共服务水平，加快推进小城镇体制改革，努力打造“深度城镇化”的重要支撑平台。

第四，积极推动智慧城镇建设，营造“双创”新环境。经过十多年来的不断探索实践，我国已初步形成了一批以格网式管理为基础的智慧城市，并探索了新型智慧城镇的建设模式。这种模式充分运用“互联网+”思维，采用“互联网+绿色建筑”“互联网+绿色社区”“互联网+基础市政设施”等形式。推进“深度城镇化”，应进一步推动智慧城镇建设，建设公共化信息平台，充分运用大数据、云计算等高科技，提升城镇运行效率和管理效能，从而有效治理以往积累的“城市病”，增强城镇的可持续发展力。同时，通过智慧城镇的建设，进一步创新城镇管理模式，提高城镇运行活力，为我国实施“大众创业、万众创新”营造良好的环境。