农村土壤污染防治：谁来行动？

■文 / 冀美颖 苗永涛 张秋

一、中国农村土壤污染现状

2017年6月5日，原环境保护部发布《2016年中国环境状况公报》， 在报告中，农村环境问题尤其值得关注。农村的土壤污染主要来源于农业之外的工业废弃物的过度排放和农业生产活动中农药、化肥的不科学使用以及生活垃圾等。2012年据原环境保护部等权威部门的监测统计，全国农村土壤污染超标率达到21.5%，2014年4月发布的《全国土壤污染状况调查公报》表明部分地区土壤污染较重，耕地土壤环境质量堪忧，工矿业废弃地土壤环境问题突出，工矿业、农业等人为活动以及土壤环境背景值高是造成土壤污染或超标的主要原因，中国土壤总的超标率为16.1%，耕地点位超标率达19.4%。在农村的农田、菜地等农产品生产区域污染情况相对较为严重，而垃圾场周边及和企业接壤地区的土壤污染则更为严重。另外，根据原国土资源部的相关统计，全国耕地污染形势严峻，并且呈现出日趋加剧的态势，在工业相对发达的东南地区，工业生产和农业生产造成土地的重金属污染已经超过耕地面积的一半以上，而且致使10%的耕地已丧失生产能力或不能进行农业生产。随着中国工业化和农业生产的进一步发展，中国的土壤污染状况存在持续和加剧的发展态势，而这种趋势南京农业大学教授潘根兴认为可能还要持续30年。相关数据显示中国农业生产化肥的使用量达到国际防止污染标准上限的2倍，农药的使用是世界平均水平的2.5倍。而中国目前的农业生产方式中施用的农药和化肥70%作为污染物直接造成了环境的污染，其中农药更是只有0.1%在病虫害防治中发挥作用，高达99.9%的农药直接成为土地重金属、各种有机污染的污染源。2016年5月31日国务院颁布的《土壤污染防治行动计划》，将土壤污染治理工作推上了快车道，也体现了当前土壤危机的严重性。

二、国家：农村土壤污染防治的主导力量

2018年中央一号文件，对中国乡村振兴战略进行了全面部署，要求到2020年实现农村生态环境明显好转，农业生态服务能力进一步提高。为此，必须加强农村生态治理，提高农村生态系统、农业生产系统、农村人居环境系统的质量，提升其健康水平，这是保障农村居民身体健康的前提，更是乡村振兴战略的重要内容。国家有责任、有义务维护人民的利益，环境权益是现代社会公民权利的重要组成部分，国家在农村土壤污染防治方面的职责主要有以下几个方面：

1.运用法律手段，保护农村一方净土。运用法律手段进行污染防治是世界各国最重要的环境保护手段，很多国家都有专门的土壤保护法律。例如，美国治理土壤污染的法律有《联邦危险物质法》《超级基金法》（综合环境反应、赔偿和责任法案），德国的《联邦土壤保护法》，日本在土壤保护方面的专门法有《农用地土壤污染防治法》《土壤污染对策法》等。中国目前还没有专门的土壤污染防治法律，但是其他环境要素的污染最终影响都将归于土地，土壤是农业生产的最基本要素，关系到人类的健康和社会的可持续发展，急需专门土壤保护方面的法律规范遏制当前土壤环境恶化的趋势。

2.在宏观层面做好制度设计，规范各主体的职责范围及各项制度的衔接与配合。相关的制度体系主要包括：农村土地资源污染状况调查和分类制度，土壤状况调查制度是土壤保护的基础，尤其是耕地土壤环境，依据国家农业功能区划，对土壤污染状况进行科学的评估和安全性划分；环境影响评价制度，环境影响评价制度旨在“防患于未然”，对于城市大型的工程项目国家严格执行环境影响评价制度，对于城市生态环境的保护发挥着重要作用，然而，在广大农村地区，环境影响评价制度的实施大打折扣，大量的中小乡镇企业监管难度大，部分地方政府在GDP之上的政绩观的影响下，使环境影响评价制度流于形式，因此，环境影响评价制度要在农村土壤防治中发挥作用，必须树立新的发展理念，突破环境影响评价制度的实施方式，细化操作流程，适应农村环境治理的新要求；农业清洁生产制度，农业的清洁生产要求采用先进的种植、养殖技术，减少化肥、农药的使用量，用生物防治的方法，避免化肥、农药的过量使用对土壤造成的污染。农业清洁生产制度的实施，需要相关政策扶持和经济激励手段配合；土壤保护预警制度，土壤是一种不可再生资源，如果受到严重污染，超过了其自净能力，需要长期的恢复，补救难度很大。土壤保护预警制度是在土地状况调查和分类的基础上，实行动态的跟踪，划分风险等级，实行不同的预警机制。

3.要对现有法律制度创新，提高保护力度，以遏制当前农村土壤环境恶化。环境公益诉讼是指在环境公共利益遭受或即将遭受损害时，适格主体为制止侵害行为并追究加害人法律责任的诉讼。在西方，环境公益诉讼已经伴随环境思想的发展、环境法的产生和环境运动的兴起而发展完善。而中国由于制度的缺失，环境公益诉讼还面临诸多现实困难。在环境违法的过程中受害人往往是不特定的多数人，而且受害的过程多是通过土地、水源等自然物作为中间媒介间接造成的，在《民事诉讼法》对起诉资格的规定中只有直接利害关系者才能成为诉讼适格主体。法院在现有的环境公益诉讼中也因为“主体不适格”难以受理。突破制约环境公益诉讼的最根本因素，即确立适格主体范围，并且根据司法实践采用其他辅助措施逐步完善。同时要扩大环境公益诉讼标的范围。与诉讼主体的适格范围相适应，诉讼标的的范围应该涵盖损害国家、社会和不特定多数人环境利益的行为，以及有潜在损害可能性的行为。被诉对象应包括国家机关、社会团体、法人和其他组织以及个人。

4.加大土壤保护科技的研发投入，畅通土壤保护科技的传播。农村的土壤生态保护是具有很强正外部性的公共产品。科学技术在环境保护中发挥重要作用，大量前期资金投入必须靠国家财政资金的大力支持，同时，科技成果的传播是有效防治土地污染的重要环节。和发达国家相比，中国农业科技整体转化率低，农户的分散经营和农民的普遍文化素质不高，对土壤污染的严重后果认识不足。因此，除了完善中国的环境污染防治技术传播行政体制外，中国农村整体生态环境的改善，还有赖于农民组织化程度的提高和职业农民的培育。

三、企业：担负其农村土壤污染防治的社会责任

企业环境保护社会责任的发展源于美国等发达国家的公众对自然环境的关注。西方发达国家日益重视企业履行包括保护环境在内的社会责任问题。随着全球化发展，传统企业向新的“社会责任企业”转变的企业革命也不断兴起。企业是经济活动的主体，2003年，世界经济论坛中关于“企业公民”的标准包括了四个方面,其中第三个就是对环境的责任,包括维护环境质量、使用清洁能源、共同应对气候变化和保护生物多样性等。在中国，随着城市环境治理步伐的加快，大量的重污染企业成为农村地区招商引资的香饽饽，由于缺乏环境保护的责任意识，加上中国目前的环境保护法规和法律监管机制不健全，企业的违法成本低廉，在经济利益的驱动下，对农村土地造成严重污染。中国正处在由传统农业向现代农业转型的关键时期，在现代农业建设过程中，大量的涉农企业和工业企业必须树立起保护自然资源的发展理念，才能实现科学发展观“以人为本”的最终理想。

四、农民：参与和监管的基础力量

农民是农村土壤污染中最直接和最大的受害者，因此，农村土壤污染防治离不开广大的农民积极参与和监督。对于农民来讲，滥用农药、化肥是当前耕地污染的重要来源之一。由于农民普遍受教育程度低，缺乏科学的施肥技术，他们对化肥、农药的使用，只是凭经验、靠感觉，只需要得到高产，而不管使用方法会对土壤产生什么样的危害。例如，河南南部地区大面积种植花生，为了防止地下害虫咬食花生种子，农民在下种之前用一种剧毒农药浸泡种子，这种农药具有长期的残留性，会在土壤中长期聚集，并且伴随着植物的生产留存在花生中，最终成为影响食物安全的重大隐患。因此，农民在土壤污染的防治中的参与，首要的是对土壤污染防治技术知识的了解和运用，这就需要相关政府机构做好土壤调查信息的公开，土壤污染防治技术的宣传，并进行专题培训。其次，在土壤污染防治监管方面，更需要发挥民众的力量。当前，中国的环境行政管理体制按照行政管理体系划分，是国家级、省级、地市级到县级四级体制，乡镇一级没有环境保护建制，同时，县级环保机构人员编制不足，执法人员数量有限，难以将环境监管力量延伸到广大农村地区，这是当前中国农村地区污染防治处于失控状态的重要因素。陕西省延安市安寨县开展的“农村环保工作群众联系点”的做法，在利用民众力量做好环境监管方面值得借鉴。其具体做法是让基层行政村的负责人作为基层环境监督员，同时设立专门的环境违法举报电话，并且把基层环境监督员和举报电话制作成公示牌悬挂在农村人员相对聚集的地方。2009年在广大村民的直接参与下，该县查处了环境违法案件64起，到2010年环境违法行为显著得到遏制，群众的参与也使环境监察执法像天网一样，通过这样的群众路线很大程度上提高了环境监管力度和查处效果。

总之，农村土壤污染防治工作是综合的活动体系，为了保护好广大农村地区的良好生态环境，需要多方主体密切合作共治。治理农村土壤污染，国家的责任在于统筹规划、制度设计和公共财政支持；企业的职责在于切实承担其防止和治理土壤污染的责任；农民的力量在于积极参与和监督，三位一体，才能共同构筑农村土壤保护的“安全网”，才有可能实现“让人民喝上干净的水，呼吸上清新的空气，吃上放心的食物”的政策目标。