化肥有机肥补贴政策演变过程及配套技术初探

■文 / 郑利杰 张笑千 王波

化肥过量施用带来的农业面源污染问题，越来越受到关注。发达国家是农业现代化、集约化较早的国家,化肥等各类农用化学品的持续高投入引发的农业面源污染问题也出现较早。自20世纪80年代末开始,欧美等发达国家就开始重视化肥施用及其引起的农业面源污染的研究和治理,在化肥减量使用的法律法规政策与技术方面积累了大量的经验。

中国自20世纪70年代以来，化肥得到了大规模应用。《中国统计年鉴2017》显示，1978—2005年，化肥施用量呈指数上升趋势，年均增长率达到了33%，自2005年开始，中国开始逐步采取一系列与化肥投入面源污染控制相关的政策，化肥施用增长率呈现断崖式下跌，2006—2015年，年均增长率维持在3%以下，到2016年，已出现负增长。但整体来看，1978—2016年，中国化肥施用量从884万吨增长到5984万吨，化肥使用强度从93千克/公顷增长到359千克/公顷，远远超出发达国家设置的225千克/公顷的安全上限。化肥的过量施用和较低的利用率使其成为中国环境污染尤其是水体污染的重要来源之一。2010年《第一次全国污染源普查公报》表明，种植业化肥施用是中国农业面源污染的主要来源，其对水质造成的影响较农药污染更加严重，引起各方的关注。世界银行的报道也指出，中国有将近50%的地下水被农业非点源污染，受此类污染影响的耕地面积已近2000万公顷。

针对中国化肥面源污染问题,梳理总结国内外化肥减量施用法律法规政策和技术，提出促进中国化肥减量施用的相关建议，有效降低并解决化肥施用的面源污染问题,实现农业与生态环境的可持续发展具有一定的理论和现实意义。

一、国外化肥减量政策与技术现状

（一）政策调控

欧盟主要采用命令控制型和经济激励型两种法律法规与政策，推进化肥减量施用。（1）命令控制型。1991年，欧洲共同体颁布了《硝酸盐法令》，该法令首次提出了水质中硝酸盐超标与化肥过量使用有直接关系，化肥的使用量不能超过170千克/公顷。次年，欧盟共同农业政策(CAP)正式确立，这是欧盟农业发展的里程碑事件，该政策鼓励农民采用环保、创新的耕作方式，来减少化肥等农用化学品的使用，控制农业面源污染。1993年，“欧洲环境标准结构”正式发布，要求各成员国对于化肥的成分、毒性、使用方法以及可能对水源、生态环境、公众健康造成损害的可能性和具体方式予以确定，并建立化肥使用登记制度。1999年，《2000年议程》正式生效，首次提出对采用有机生产、符合环保标准的农业耕作方式的农户加大补贴支持力度。（2）经济激励型。主要包括增加化肥生产及流通过程中的税收、对采取生态生产和有机生产的农户给予经济补贴和技术支持等。1998年，荷兰利用税收政策来控制化肥施用量，但后续因支持者甚少而废止；比利时也对施用多余且残留在土壤环境中的有机肥和无机肥征收农业面源污染环境税。在欧盟范围内命令控制比经济激励政策更有效。命令控制型法律法规与政策的强硬要求，使农户从一开始就严格按照法律法规与政策的要求进行化肥使用量和方式的控制,能够较好地完成政策目标。

美国的化肥立法始于19世纪后期。美国在控制化肥减量过程中，主要采用最佳管理实践（Best Management Practices，BMPs）政策。1972年美国国家环境保护局针对美国农业面源污染的增加提出了该项政策，美国对自愿采纳BMPs政策的农户给予财政补偿、技术支持和相关金融支持，通过经济激励或创建市场来改变农民的成本利益结构，促使农民自觉采用环境友好的替代技术。通过该政策体系的实施，到2014年，相较1990年美国农业面源污染减少了66%，有效降低了化肥农业面源污染问题。目前，该政策已被其他多国采用。

1994年，日本政府设置了化肥等环保型农业的推进机构。1996年，日本农林水产省正式发布《推进环境保全型农业实施规划书》，明确要协调农业生产过程中农药、化肥与土壤、水源的平衡关系，最大限度地减少农户外部行为对农业生产环境影响。1999年，日本政府直接针对化肥减量立法，正式颁布了《农业基本法》《持续农业法》《家畜排泄物法》和《肥料管理法（修订）》四部环境农业法。随后，日本提出了“生态农民”计划，把提高土壤肥力和减少化学肥料和农药应用的农户登记注册为“生态农民”。2007年开始，对符合标准的“生态农民”，实行硬件补贴、无息贷款支持和税收减免等优惠政策。从2011年开始，“生态农民”可以享受到政府的直接补贴。目前，日本的优惠政策使农业生产环境有了较大的改善,实现了化肥减量使用的政策目标,推进了环保型农业的发展。

（二）节肥技术支持

日本缓效性肥料研究居世界领先地位。早在20世纪60年代初日本就开始研制缓效性肥料，80年代开始研制以包膜尿素为代表的新型缓效性肥料，并很快投入使用，其氮素利用率可达80%以上，用在水稻上的肥效期可以从1个月至3年任意调节。这些肥料被应用于机插侧深施肥、育苗箱全量施肥等技术。90年代，育苗箱全量施肥法开始在日本试验与示范。该技术进一步提高了肥料利用率，减轻了劳动力的投入。21世纪初，日本开发利用卫星定位的农业机械喷撒化肥技术，节省了30%以上的肥料。当前推广的主要几项技术措施包括机插侧深施肥、育苗箱全量施肥、肥效调节型肥料的应用等。1988年，美国开始有机肥研究，并成立了“低投入持续农业”研究计划，化肥总施用量减少6.55亿吨。目前，美国有机肥大规模推广，有机肥原材料主要包括污泥、干粪、畜牧内脏等，另外，生物肥料也有较好的发展前景，目前已经开发出了一种新产品。美国的种植方式以大型农场为主，机械化程度比较高，机械化施肥主要包括撒施、下落式施肥、旋转盘施肥与液体施肥等技术。

二、中国化肥减量政策与技术现状

（一）政策调控

为减少化肥过量施用带来的农业面源污染，中国从制定法律法规、取消优惠政策及推进化肥替代三方面提出政策调控措施。

1.制定法律法规等相关文件

中国在《环境保护法》（1989）、《水污染防治法》（2008）、《农业法》（2002）、《农产品质量安全法》（2006）和《国家“十一五”重点流域水污染防治战略规划》（2007）等中提及应当“合理使用化肥”，但仅停留在倡导性建议层面，并未提出化肥减量目标以及具体操作细则，故而实施性不强。2008—2010年、2013—2017年的9个中央1号文件都明确提到农业化肥污染治理问题。2017年，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于创新体制机制推进农业绿色发展的意见》的通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实，实现化肥使用量零增长的目标。2014年中国农业工作会议更明确提出了农业面源污染治理“一控、两减、三基本”（农业用水总量控制；化肥、农药施用量减少；地膜、秸秆、畜禽粪便基本资源化利用）目标。农业部制定了《到 2020 年化肥使用量零增长行动方案》。

2.取消化肥相关优惠政策

中国对化肥企业实施的“优惠+限价+补贴”等化肥产业政策，以及对种粮农民推行的农资综合补贴等惠农政策，正在逐渐退出历史舞台。化肥生产用电优惠政策始于2003年，终于2015年。2015年4月，销售电价整体下调，化肥用电优惠取消、价格上调。国家发展改革委明确，2016年4月20日后，销售电价分类中不再有中小化肥优惠电价，从此化肥生产用电执行相同用电类别的工商业用电价格；化肥生产用气优惠政策始于2013年，终于2016年。国家发改委发布的《关于推进化肥用气价格市场化改革的通知》（发改价格[2016]2350号）规定，自2016年11月10日起，全面放开化肥用气价格，由供需双方协商确定，化肥用气优惠政策完全取消；化肥铁路运输补贴始于1998年，终于2018年。2017年12月，国家发展改革委发布的《关于深化铁路货运价格市场化改革等有关问题的通知》（发改价格[2017]2163号）规定，从2018年1月1日起，肥料铁路运价上浮范围由基准运价的10%上调至15%，农用化肥铁路运输将继续执行4号运价；化肥增值税补贴始于1994年，终于2015年。财政部等部门印发了《关于对化肥恢复征收增值税政策的通知》（财税[2015] 90号），规定自9月1日起，对纳税人销售和进口的化肥，统一按13%税率征收增值税，原有的增值税免税和先征后返政策相应停止执行。

3.推进化肥替代

中共中央、国务院高度重视有机肥推广使用。2009年中共中央、国务院印发的中央1号文件明确提出了“开展鼓励农民增施有机肥奖补试点”。2018年中央1号文件指出，加强农业面源污染防治，开展农业绿色发展行动，推进有机肥替代化肥。2013年国务院发布的《畜禽规模养殖污染防治条例》（以下简称《条例》）围绕有机肥的项目审批、生产用电、税收、运输以及购买和使用环节给予扶持政策，这为有机肥更广泛的应用奠定了制度基础。这一条例是中国农村和农业环保领域第一部国家级行政法规，也是中国首次在法律层面赋予有机肥不低于化肥的政策身份，具有十分深远的意义。2016年5月，国务院印发的《土壤污染防治行动计划》提出，鼓励农民增施有机肥、减施化肥，对畜禽规模养殖集中区鼓励农作物种植与畜禽粪便综合利用相结合。

中国各部委提出利好政策。2008年，财政部、国家税务总局发布了《关于有机肥产品免征增值税的通知》（财税[2008]56号），首次对有机肥生产流通全环节实行免征增值税的优惠政策。原农业部、财政部连续5年制定了《土壤有机质提升补贴项目实施指导意见》，对施用有机肥的用户按20-30元／亩的标准补贴。2011年，原农业部印发《关于进一步加强农业和农村节能减排工作的意见》，指出到2015年，测土配方施肥覆盖率达到60%，化肥利用率提高3个百分点。2013年，原农业部、工信部、国家质检总局三部委联合印发《关于加快配方肥推广应用的意见》(农发〔2013〕1号)，指出加大对配方肥推广应用的政策扶持。2016年，原环保部、财政部联合印发的《全国农村环境综合整治“十三五”规划》再次指出“引导农民增施有机肥，研究制定相关税收、土地和电价等优惠政策。”2017年，原农业部印发《开展果菜茶有机肥替代化肥行动方案》的通知，提出加快推进农业绿色发展，要以果菜茶生产为重点，实施有机肥替代化肥。2018年，农业农村部在全国选择150个县，继续开展有机肥替代化肥增施有机肥补贴支持行动。

地方先试先行。上海市自2004年起率先开展有机肥财政补贴，对生产和使用有机肥按照施用面积大小和购买数量进行一次性补贴。最初全市统一采购1.5万吨有机肥作为试点，此后推广数量逐年增加，至2016年已达到23万吨，补贴资金4600万元。江苏省自2006年起在试点地区开展有机肥补贴试验示范项目，依托有机肥补贴财政专项，对有机肥生产企业实行定向补贴。北京市自2007年开始进行有机肥补贴，2007年和2008年，市财政每年投入2000万元补贴资金，2009年出资1700万元，每吨有机肥补贴250元。山东省自2008年起，由省政府采取公开招标的方式采购12万吨有机肥，由市、县级政府出资购买运输车，将有机肥直接送到农户手中，省财政补贴标准为100-300元/吨。江苏省鼓励农民购买项目推广应用的商品有机肥，省级和地方财政补贴每吨200元，其中省财政补贴150元/吨、市县级财政补贴50元/吨，即农户购买有机肥时只需支付零售价扣除财政补贴后的部分。2009年，江苏省财政安排4400万元用于商品有机肥补贴，补贴规模达30万吨。吉林省也于2009年开展增施有机肥试点补贴工作，共落实补贴资金5000万元，落实补贴面积32万公顷，增施农家肥近894万立方米，商品有机肥3.3万吨。

（二）节肥技术支持

多技术推进化肥减量施用。推广测土配方。从2005年开始，测土配方施肥技术推广连年列入国务院的一号文件中。到2010年，推广面积已达11亿亩，但实际施用面积仅为4亿亩，技术推广面积与实际施肥面积差距较大。拓宽肥料品种，推进有机养分替代。主要包括秸秆粉碎还田、快速腐熟还田、过腹还田等秸秆还田技术、畜禽粪便肥料化利用、种植绿肥、面源污水农田灌溉回用技术等。国家对有机肥、秸秆还田和畜禽粪便肥料利用都有一定财政支持，面源污水农田灌溉回用技术尚处于研究阶段。推进农机融合。主要包括化肥深施机械、追肥机械、种肥同播机械、水肥一体化技术等。水肥一体化技术首先发展于以色列等缺水国家，目前已在葡萄牙、西班牙等国进行较大规模推广。中国从1974年开始关注水肥一体化滴灌技术，目前在华北、西北等干旱和半干旱地区正逐步应用。探索新型高效肥料，包括缓释肥、溶性肥、生物肥、液体肥料、叶面肥、微肥、土壤调理剂。其中缓控释肥技术运用比较常见，但是该技术对水分的依赖性强，难以应用于干旱地区，技术推广范围受到限制，技术使用成本相对高昂，难被广大农民所接受，现主要应用于园艺、娱乐场合等，在农作物上的普遍推广应用亟待解决。

三、结论和建议

通过梳理国际相关政策和技术发现中国化肥农业面源污染控制政策和技术在逐步完善和得到加强，但目前仍存在一些问题，如法律法规不完善、部分政策不利于化肥减量控制、技术扶持政策不足等。为此，针对性地提出如下对策建议。

（一）完善化肥减量控制的法律依据。借鉴国外命令型政策，研究制定“农业环境保护条例”等相关条例，以法律法规的明确性、强制性和稳定性，为农业化肥减量目标的实现和现代农业发展保驾护航，使化肥减量有法可依。将现有专业大户、家庭农场、农民合作社等新型农业经营主体作为施策主体，进行严格约束，培养良好的施肥习惯，并辐射带动周围农户施肥活动。

（二）调整优化已有政策。中国过去对化肥企业的“优惠+补贴+限价”政策，在一定程度上是化肥过量施用的政策性根源。目前虽然已取消部分优惠政策，但化肥淡储补贴依然存在，建议加快研究取消化肥淡储补贴的可行性。同时，借鉴国际经济激励性政策，加强化肥减量技术政策支持，继续研发高效、经济、环保型肥料，推动肥料产业转型升级，对化肥减量技术的研发、生产、推广和应用全程进行补贴，建立化肥减量技术科研成果权益分享机制，形成完善的农业化肥减量政策体系。

（三）示范推广增效技术。推广“果沼畜”、商品有机肥、水肥一体化等技术，推进产品提质增效、化肥减量增效。继续推广测土配方施肥，巩固取土化验、田间试验、配方制定等基础工作，深化测土配方施肥普及方式，着力解决技术到位“最后一公里”的问题，重点通过农企合作加快配方肥的推广应用，向产业和服务方面延伸，解决施什么样的肥、怎么施肥、谁来施肥的问题。

（四）进一步推广农机融合。借鉴日本卫星定位农业机械喷撒化肥技术，因地制宜推广现代化机械施肥。