政策工具视域下中国国防政策的二维框架研究

杨 勇， 董树功， 孙晓婷

(1.天津职业技术师范大学经济与管理学院， 天津 300222； 2.天津大学管理与经济学部， 天津 300072； 3. 天津科技大学经济管理学院， 天津 300457)

近年来，我国提出依法治国的战略决策。在军事管理方面全面实施依法治军，通过国防法规的颁布，使国家的军事国防政策充分发挥作用。具有中国特色的军事法律体系已经建立起来，我国在军事立法体制的发展上取得了一定的进展。

政策工具的运用可以使政策目标得以实现，是政策目标转化为结果的一种工具和手段。因此，本文基于政策工具的视角对国防法规政策进行梳理，运用政策工具理论构建了政策工具二维分析框架，应用该分析框架对收集的文本具体条款进行编码和频数统计。通过得出的分析结果研究我国国防体系的核心内容，明确国防政策的特点及规律，进而剖析出我国国防政策在政策工具选择、组织和构建的过程中，存在的不足、缺失或过溢现象，提出合理建议，以期对中国国防政策的内涵有更加深刻的认知。

一、 相关研究

关于政策工具理论，国内外学者对其内涵及类型的研究较为深入。欧文·E·休斯[1]将政策定义为可以用来作为调节政府行为的途径，是政府的一种行为方式。学者莱斯特·萨拉姆[2]认为，“政府治理工具，即公共行动工具是一种通过组织集体行动来解决公共问题的方法”。陈振明等[3-4]提出政策工具是一种为实现一定的政治目标或者解决某一社会问题所采用的具体措施与手段。朱喜群对政策工具的特性进行探讨，不同的政策工具之间既具有一定的共性又同时具有自身的个性。李健等(2017)[5]认为，政策工具的选择具有明显的空间性地区差异。

不同学者由于政策分析的视角或者语境的区别，研究相关政策时，构建的二维分析框架也不尽相同，Phaal等[6]立足于政府介入程度的高低，提出政策工具分为强制性政策工具、混合型政策工具以及自愿性政策工具；张再生、李鑫涛等人[7]基于政策工具视角，对我国民主协商政策进行了分析；周京艳，张惠娜等(2016)[8]基于供给、环境、需求3个维度构建分析框架，对我国现有大数据政策的合理性进行量化分析，并提出政策完善的路径；陈晓春、苏美权(2017)[9]在研究矿业政策时，将政策工具归为规制型、经济激励型以及社会型3类；Hoppmann等[10]提出政策工具包括战略层、综合层及基本层；汪圣、刘旭青(2018)[11]研究表明，政府部门对不同类型政策工具的依赖程度呈现出“差序格局”的状态，完善公共文化服务的政策,需要对不同类型政策工具进行优化、调整。

公共政策包括经济、社会、法律等多个方面，有学者认为，公共政策工具的内涵可从3个层面去理解：工具，为治理社会问题提供一种方法；技术，是某一类具体的社会制度；手段，是一种技术得以实现的具体做法[12]。还有一些学者如Richard等[13]基于法学、政治学、经济学、公共行政学等不同的学科背景对政策工具的选择途径进行了研究。由此可以看出，政策工具研究的核心是“政策意图如何向管理行为转化，政策理想怎样变为政策现实”。我国学者顾建光等[14]指出，法律领域具有工具性的研究，法律可以视为社会控制的一种手段。目前，关于国防政策的研究，主要集中于研究国防法规中的军人权益、国防经济、国防教育、国防动员、国防安全等方面。李芳梅[15]基于法律制度视角，认为提升国防动员的质量和效益，必须逐步健全国防动员补偿法律制度；朱显国[16]构建国防专利相关法律的顶层设计，有助于保障军人权益；王金营等[17]提出促进军民融合，增强国防经济安全，必须加快《国防经济安全法》、《国民经济动员法》等法律法规实施，健全法规制度监督、约束体系；陈仕平等[18]通过研究我国国防科技安全相关政策，认为完善国防动员法律体系是规制国防常态管理的有利保障。

国防政策作为国家制定的针对国防斗争和国防建设在一定时期发挥作用的行为准则，与国防法规一脉相承，国防政策补充了国防法规的不足，国防法律法规集中体现国防政策的核心主旨，为国防政策提供有力的后盾，都发挥着指导我国国防活动的作用。因此，本文在国防政策工具选择时基于法律的视角进行，通过国防法规的研究对国防政策进行探讨。

二、 国防政策文本收集整理

为更好地推动和加强我国国防活动的发展，依据《宪法》规定，我国颁布了一系列国防法规(也称军事法规)。我国国防法规层次丰富、类型多样，目前已经基本形成了较为完善的中国特色社会主义军事法律体系，法律体系包涵的法规层次和类型不尽相同，但它们之间既有相互联系，又存在相互制约，共同构成法律体系并发挥作用。根据法律制定主体的职能部门不同按以下4个层次进行分类。

1. 法律

这一类别的制定主体为全国人民代表大会。典型的代表法律包括《中华人民共和国国防法》、《兵役法》、《国防动员法》等。

2. 法规

由国家立法部门制定并颁布，实现对军事活动的管理。如我国现行的《兵役工作条例》、《中国人民解放军军事训练条例》等。

3. 规章

规章的制定主体一般为中央军委，一些规章也由各军区、不同军种各自进行制定。如《内务条令》、《队列条令》等。

4. 地方性法规

地方政策性法规的制定是各地方军事部门为更好地贯彻国防法的总体要求，由省、市、自治区、人大制定并颁布实施。包括《征兵工作若干规定》、《国防教育条例》等。

国防政策的文件种类数量庞大，从国防法规来看，就涉及经济、科技教育等多个方面，各种政策之间互相补充配合共同发挥作用。本文在文本的搜集和整理上选择与国防活动关系最为紧密的国防法律作为研究对象，国防法规、规章和地方部门的政策法规不在本研究的范围之内。以中华人民共和国国防部网站所列举的军事法律为样本，选取研究的文本是与国防活动相关性最大的16份法律法规进行分析，具体文本见表1所示。

表1 我国国防法规文本

三、 国防法规政策分析框架构建

政策工具分析是公共政策研究的重要部分，Rothwell和Zegveld[19]的研究认为，基本政策工具可以分为供给、环境和需求3种类型。综合现有研究，赵黎明等[20-21]借鉴 Rothwell 和 Zegveld 的政策工具分类，构建美国老年体育政策的二维分析框架；陈晓春、司晓悦、赵海滨、白彬等[22-24]均在其相应研究中，立足于Rothell 和 Zegveld 的政策工具理论，构建政策工具的分析框架进行研究。

1.X维度：基本政策工具维度

为构建出较为合理的政策工具二维分析框架，本文将参照Rothwell和Zegveld[19]的3个维度进行国防政策分析框架的X维度的构建，具体分析框架见图1。

(1)环境型政策工具，我国国防活动是由国家立法机关颁布的相关国防政策进行管理的，环境型工具可以从3个维度进行划分，分为目标、管制和策略。

(2)供给型政策工具，供给型政策工具是国防活动顺利开展的重要保障，主要从资金、人力等方面为国防活动的展开提供支持，为开展国防活动起到重要的支撑作用。供给型政策工具进一步细化为资金的供给、基建投入、人才培养、优抚与安置。优抚与安置针对的人群主要是烈士和对国家建设做出重要贡献的军人及其家属。

(3)需求型政策工具，这一工具类型管理的是国防活动中与经济相关的部分。法规政策主要涉及国防经济活动中的国防采购、贸易管制等，这些法规政策的颁布加速了我国国防活动的发展，成为国防活动的拉动力。需求型政策工具可以分为国防采购、维护国家安全以及协调与国际上其他国家的军事关系。

2. Y维度：国防活动维度

结合现有的国防法律法规并依据政策工具理论，构建了政策工具二维分析框架。分析框架的X维度以政策工具视角，解析国防政策条款，但并没有涉及国防活动本身，更无法揭示其本质规律。分析框架Y维度的建立对国防活动进行综合考量，ISIC 4.0国际标准产业分类体系中，对公共管理与国防活动的分类里，将监督、管理海、陆、空等防御力量以及相关国防事务归为国防活动的主要内容[25-26]。因此，国防活动包括不同的层面，可分为经济层面、科技层面、教育层面、安全防卫层面、管理层面、权益层面、价值层面等。此维度中涉及的权益层面，指在国防活动中拥有的权利与履行的义务，有国防建议权、检举危害国防行为的权利，以及由于国防活动造成的经济损失可得到弥补的权利。

3. 国防政策二维分析框架

分析框架构建了二维坐标轴，X轴为不同的政策工具类型，Y轴为划分的8个维度的国防活动。将16个不同的国防政策分别按X轴的工具类型进行归纳，构建国防政策二维分析框架如图2所示。

四、 基于政策工具的国防政策文本编码

收集相关文本进行整理，文本包括国家对国防活动引导控制的不同层面，共计766项条款。对这些文本内容按照政策编号进行编码，对搜集的军事法规文本，基于已构建的二维分析框架进行整理，将国防政策文本的具体内容，以分析单元编码的形式呈现出来。

五、 频数统计与维度分析

表2为政策文本内容编码。

按照构建的二维分析框架，借鉴杨勇[26]在研究区域经济协同发展的热点领域时，采用的关键词共现知识图谱计量分析法中的频次思想，本文分别对法律条款进行分类并统计其频数，统计出的分布情况，如表3所示。

1. X维度分析

根据二维分析框架可以看出，我国国防政策的X维度政策工具分配比例如表4所示。环境型政策工具占比最高达89.43%，供给型政策工具占比8.09%，需求型政策工具使用最少，仅占2.48%。

表2 政策文本内容编码

表3 国防政策二维分布情况

表4 基本政策工具维度下各环节统计分析比较

据统计，在环境型政策工具的使用中，使用最为频繁的是策略性措施，占比61.31%；法规管制占比22.92%；目标规划使用最少，为15.77%。供给型政策工具的使用情况中，使用比例最高的是优抚与安置，达到62.90%；基础设施建设与国防资金投入比例相当，分别为12.90%和19.35%；人才培养则占比很低，仅为4.84%。需求型政策工具分类中，国防义务、对外军事关系和国防采购的占比分别为68.42%、21.05%和10.53%。

2. Y维度分析

以政策工具维度为基础建立二维分析模型，将国防活动维度加入其中，得出政策工具在Y维度上的统计结果。结果表明军事管理方面使用政策工具最多，占比48.30%，安全防卫占比22.19%，其他几个方面的占比相对较少。另外，国防权益、国防教育、国防动员、强国价值、国防科技分别占比12.27%、6.66%、5.22%、3.52%和1.44%。占比最少的是国防经济，仅占0.39%。依据定量结果可以看出，政策主要集中在军事管理和安全防卫方面。X维度的分析政策工具涉及最多的问题同样是军事管理方面，国防经济活动涉及较少。由此可以说明，目前我国国防政策的重心在军事管理和安全防卫方面，这样的政策设计主要是为了国家统一和安全。

3. X、Y维度分析

通过对X、Y进行二维匹配分析，发现在各类国防活动中，仅国防科技、安全防卫、强国价值层面使用了需求型政策工具，分别占比5.26%、57.89%和36.84%，其他国防活动只涉及使用环境型与供给型两类政策工具。

环境型政策工具中，在国防经济与国防科技层面，缺乏目标规划与法规管制政策，二者使用最多的是策略性措施，分别占比0.15%和1.31%。此外，环境型政策主要运用于安全防卫、军事管理，分别占比22.04%和52.8%。而国防教育、强国价值、国防权益、国防动员分别占比6.42%、2.63%、9.05%和5.54%，相对而言，这4类国防活动的环境型政策占比较小。

供给型政策工具中，国防权益占比最多，占比约为51.61%，但主要使用的是优抚与安置，占比为48.39%，国防资金投入与基础设施建设方面仅占3.23%。安全防卫、军事管理和国防教育比例相当，分别占比12.9%、12.9%和11.29%。具体来看，军事管理与国防教育缺少人才培养政策，只有安全防卫采用了较为全面的供给型政策工具。另外，强国价值占比最少，仅占4.84%。国防经济、国防科技、国防动员采用的政策类型比较单一，国防经济与国防动员只涉及到资金投入政策，国防科技仅使用到人才培养，3者分别占比3.32%、1.61%和1.61%。由此可见，我国不同的国防活动对政策工具的使用状况总体上呈现“差序格局”，主要依赖于环境型政策工具的使用，需求型政策工具的使用最少。

六、 结 语

(1) 政策工具方面。政策工具的使用呈现出非均衡的状态，其中环境型政策工具使用过溢。《中国军事战略》白皮书指出，推进国防与现代化军队建设，是实现强军目标和维护国家安全的保证，环境型政策工具的使用，有助于为国防事业的发展提供良好的宏观环境支持。而现有国防政策中，环境型政策工具在政策工具使用中占比高达89.43%，其核心组成部分是政策性措施，共有420项，政策性措施的高占比，表明我国政府对于国防事业发展的高度重视。此外，本研究中法律政策文本的选择均为国家军事法律，体现了我国对强化国防立法工作，不断加快法制化建设，切实完善与国防活动相关的政策体系的重视。相比而言，目标规划的占比较低，说明不同阶段、不同层级的政策对于具体的政策目标规划存在差异性，但占比的高低差距，也反映出环境型政策工具存在使用过溢的问题。供给型政策工具在整体结构比例中处于中间位置，呈现出在人才培养方面政策工具使用还有欠缺，只有充足的人才储备才可以增强军事力量，人才培养是增强军事力量的途径。《中国年度国防政策》白皮书提出，抓好新型军事人才培养，实施人才战略工程，构建三位一体的新型军事人才培养体系是建设军事力量的重要举措之一。

(2) 国防活动方面。在军事管理活动和安全方面，政策工具使用充分，大部分国防政策集中在军事管理方面，而国防经济发展、科技创新、军事教育等方面政策较少。我国坚持国防建设与经济发展相协调的方针政策，但从分析结果来看，经济方面的政策支持并不充分。 国防政策中，不同的国防活动使用的政策工具组合存在较大的空白。整体来看，整个国防政策体系兼顾了环境型、供给型、需求型3大类型，为国防事业的发展提供了多方位的支持与指导作用。其他的国防活动，缺乏需求型政策工具的使用，表明国防政策对于国防动员、国防经济等国防活动的拉动作用有待提升。由此可见，国防活动中使用的政策工具组合存在较大的空白，结构比例仍需进一步调整、优化。