后“营改增”时代完善地方税体系的几点思考

蔡天健

（首都师范大学管理学院，北京 100089）

“营改增”正式开始实施已有近两个年头，已经逐步将最初的试点范围扩大到建筑业、房地产业、金融业、生活服务业等行业，目前我国已经走进了以“大共享税”为特点的后“营改增”时代。“营改增”的全面实施，一方面实现了税种改变，使得税收制度更为合理，另一方面也将影响着中国的税制以及财税体系改革，同时直接影响了原有的地方税体系运行格局。加快财税体制改革成为破解需要解决的问题，构建新的地方税体系已经被推上了日程。

一、“营改增”现状回顾

营业税历史悠久，征收简单是它最明显的好处，但与此同时也存在着重复征税的问题。改革开放以后，增值税制度逐渐被引入到我国，用增值税替代营业税，就可以实现环环抵扣、消除重复征税的目标，从长远出发是有利于企业减税的。目前我国经济已经进入了新常态，“营改增”一来可以促进第三企业的发展，二来可以实现经济结构调整的目标。因此说，“营改增”具有结构性减负的功能。

回顾此次改革可以发现，改革的思路是从部分地区、部分行业按批次开展，稳步推进的（见下表）。

表1 “营改增”试点推进步骤

二、“营改增”后地方税体系存在的主要问题

（一）主体税种缺失问题

1.“营改增”之后地方税缺乏营业税支撑。通常而言，从狭义上说地方税体系概念是指由收入和征管都归属于地方政府的一系列地方税税种所构成的体系。我国的税制从税收收入的归属划分为中央税、地方税、中央和地方共享税这三种。营业税属地方税之一，收入完全归地方财政，但是增值税属中央和地方共享税之一，共享比例中央占75%，地方占25%。“营改增”之前，为地方主体税种的营业税占地方税收收入的比重超过30%（2011—2015年平均占比为31.16%），“营改增”把本属于地方的营业税改为共享的增值税，而且中央拿了大部分，使得原本就不充裕的地方财政变得更为紧张，其他地方税种虽然数量多但收入规模普遍较小，不足以替代营业税成为地方主体税种。导致地方税体系丧失主体税种，收入规模大幅降低也是可预见的。

2.零散小税种无法支撑地方税体系。传统的“地方八税”（土地增值税、资源税、城建税、契税、城镇土地使用税、房产税、耕地占用税和印花税）税源潜力尚未被充分发掘，加之房地产税立法从开征到形成一定收入规模、资源税及环保税改革及开征等地方税制建设需要相当长的一段时间。以房地产税为例，它是一项系统工程，涉及千家万户的存量财富，对如此巨大的一笔财富征税，其课税的对象、范围、税基和税率等要素顶层设计的科学和公平必须要十分慎重。因此，短期内实行“营改增”，会造成地方主体税种“缺位”。

（二）税收征管难度增大

1.“营改增”政策执行难度大。一是“营改增”注释范围复杂，执行难度高。与营业税相比，“营改增”后应税范围注释中无论在概念上还是项目上都更多、更细，操作难度无疑增加了不少。二是适用税率级次多，税负不公容易发生。不考虑零税率的情况，目前增值税适用税率有17%、13%、11%、6%四档，不同行业、项目的税率差会导致征纳双方的不便。三是差额征税政策存续，抵扣链条完整性不足。在“营改增”后，部分行业仍然保留差额扣除政策，导致抵扣链条存在一定程度的缺失。

2.国地税管理存在适应期。1994年税制改革之后奠定了我国现有分税制的基础，“营改增”之后，一是税收收入在所有权和管辖权两方面都发生了变化。由于部分新增企业的企业所得税变为国税征管，地税部门传统的“以票控税”手段将不再奏效。二是新增“营改增”试点纳税人会存在一个业务与心理上的适应期，主要表现在面对国税部门和地税部门在管理上关于纳税人划分、计算方法、纳税申报、科目设置、发票使用等方面的差异。

（三）地方税体系存在严重缺陷

主体税种是地方税体系的核心，自1994年进行税制改革以来，所得税和营业税为主体的流转税体系在我国得以逐步建立。但是随着2002年以来的所得税分享体制改革和2012年以来的“营改增”，共享税成为地方税的主体税种。目前地方税体系中仅剩下一些小税种，地方税体系功能明显弱化了。

1.税权划分不明晰。分税制不仅应该明确收入划分，也应该把部分税收立法权、开停征权、政策管理适当下放给地方。否则容易造成权责不同意的现象，导致各级地方政府税收征管工作遭遇阻力。

2.税种不明确。目前地方税体系中缺乏完全意义上、较大规模的地方税种，税收收入规模较大并且调节力度强的只有企业所得税和个人所得税个税种，加上这两个税种其实并不是完全的地方税，中央是需要参与分成的，这就使得地方政府难以因地制宜配置财政资源。

3.税种存在一定程度的老化现象。有不少地方税制定已有几十个年头，跟新的国情存在一定程度上的脱节。此外，许多地方税种仍实行内外两套税制（如车船使用牌照税、城市房地产税等），不利于创造一个公平税负、平等竞争的投资环境和税收环境，也不利于我国税制与国际税制接轨。

三、完善地方税体系的几点建议

虽然“营改增”存在上述种种问题，但是“营改增”整体上进展顺利，取得了积极的效果。一是降低了企业的税负。虽然有部分一般纳税人反映税负增加了，但这只是暂时的个别现象。总体而言，增值税抵扣链条得到了完善，重复征税现象得到避免，针对小规模纳税人，降税效果比较明显。二是产业升级得到了促进。以往制造业企业中的研发、设计、营销等经营业务在“营改增”的背景下会享受税收抵扣。三是促进就业。未来创造就业的主要行业将来自于第三产业，“营改增”对将从制度上快速推进第三产业的发展。据此，完善地方税体系可以从如下几个方面思考。

（一）选择并确立新的地方税系主体税种

1.加快房地产税改革。近年来，我国房地产业的蓬勃发展给征收房地产税提供了广阔的税源。在我国，由于经济下行压力大、纳税意识薄弱、房产税法律不健全等原因，房产税短期内成为地方主体税种难度大，甚至不可能，但是必须加快房地产税改革。这不仅是发展经济的客观要求，更是调节收入分配，促进可持续发展的需要，也是开辟地方财源，完善地方税体系的需要。

2.继续完善环境保护费改税。2018年1月1日，我国出台了《环境保护税法》，这是我国第一部推进生态文明建设的单行税法。在我国目前生态环境严峻的态势下，实施环境保护税既能够更好地保护环境，也能从一定程度上缓解地方政府的财政压力。

3.改革资源税。改革资源税目的是要确保资源的保护和有效利用，做法主要是扩大征收范围。一方面需要把资源税的征收方式由从量税改为从价税，形成节约资源、有效利用资源的良好社会风气；另一方面扩大征收范围，从目前的石油、天然气扩大到煤炭、有色金属，甚至是水资源等绿色资源，这样也可以缩小东西差距，把西部地区的资源优势转化为经济优势。

（二）改革共享税分享比例

短期内，上面提到的扩大地方税源的方法可能效果有限，比较直接的过渡方案就是推进增值税改革，提高地方在中央和地方共享税上的分成比例。这样可以在“营改增”的同时，减少地方的税收损失。比如，可以考虑将新的增值税中央与地方分成比例调整为3∶2，从而保证地方的税收收入，确保地方政府职能的有效发挥。改革现有共享税尤其是增值税的分享比例，中央补偿部分税收给地方，首先，有利于完善整个地方税体系，使得整个地方税体系更加平衡；其次，有利于补充地方税源，使得地方政府有足够的钱做足够多的事，减少寻租行为。改革共享税分享比例，虽然涉及到利益的分配问题，但应该是完善地方税体系、补充地方税源的途径中技术难度最小的方案。

（三）加强税收立法

主要是指赋予省级政府适当的税收立法权。我国幅员辽阔，各省市地区的情况都不甚相同，很难有一套“通用”而且有效的税收标准存在。因此，中央政府可以考虑合理划分一部分税收立法权给地方，保证地方政府因地制宜地归集收入，构建地方税体系的基础。各省级地方政府根据自身经济社会发展的实际情况和现有的税源情况，在合理范围内科学制定适合本地发展的税收法律法规，可以充分调动地方经济发展的积极性。

（四）深化税收征管改革

尽管“营改增”只是税制改革，但是由于我国采取的分税制，税制改革必然涉及征管的改革，调动国家和地方税务机构的积极性才是夯实“营改增”效果的基本之道。

1.充实国家税务机构的力量。“营改增”之后，国税局工作量大幅提高，征管力量明显不足。与此同时，地税局工作量明显下降，为了保持工作的连续有效开展，可以将地税部门的人员适当充实到国税部门。

2.转变地方税务机构的职能。将工作重点转向地方税体系建设和地方小税种的管理。按照“精简、效能、统一”原则，建立与社会主义市场经济要求相一致，具有现代公共行政管理基本特征的新型税务机关。合理划分基层税收征管、稽查队伍，降低税收征管成本。建立高效税务机关，首要的就是精简机构，进行干部人事制度改革，使人才脱颖而出。

3.加强税务工作人员依法征税的理念建设，减少因税务工作失误造成的税收流失。杜绝官僚作风，依法执政，依法征税。税务机关应当从与民争利的发展型税务机关转型为公众服务的服务型税务机关。