我国养老服务PPP的有效供给与实现路径

摘 要：改革开放以来我国人口结构快速变迁，日益凸显的人口老龄化问题以及不断推进的城镇化进程，使我国的养老服务业不仅面临巨大的缺口，同时也面临着前所未有的机遇与挑战，而PPP模式可作为一种新的服务供给模式，能够弥补养老产业发展中存在的巨大缺口。文章从我国养老服务PPP的发展现状出发，对养老服务PPP的有效供给进行了可行性分析，并对优化养老服务PPP的发展提出了对策。

关键词：PPP模式；养老服务PPP；有效供给；可行性

中图分类号：C913.6 文献标识码：A 文章编号：1008-4428（2018）05-149-02

PPP模式己经应用于我国很多基础设施建设领域，随着改革开放以来我国人口结构的快速变迁、不断加快的人口老龄化进程以及不断推进的城镇化进程，这些挑战与机遇推动了我国市场上养老PPP模式的加速发展。

一、 养老服务PPP有效供给的分析

（一）养老服务PPP模式符合政策导向

2015年，有关部门出台相关文件，鼓励民间资本通过PPP等多种模式，参与养老产业的发展，并就几项发展做了相关规定和政策优惠。在2016再次出台相关政策文件，提出要建造符合我国老年群体实际情况的以多层次、多样化服务需求为主的养老产业，这些都表明国家正在大力挖掘并努力引导社会资本投入养老服务产业。

此外，国家也不断出台相关指导意见以推广养老服务PPP项目。例如，逐步降低社会资本准入标准，引导社会资本广泛投资参与养老服务项目；支持采用PPP等多种模式开展养老机构的建设及养老服务的开展；对民间资本参与举办规模化、连锁化的养老服务机构，特别对目前我国紧缺的发展养护型、医护型养老服务机构等项目的开展给予较大优惠支持；政府部门在用地审批上，优先考虑养老服务业的需求，同时配套开展税费减免，将养老服务机构水电费等常用开支按居民使用价格进行收费，财政上也加大力度投入发展资金，重点解决非官方资本投资养老服务业在融资上的重大问题，同时也考虑建议设立针对PPP项目的专项扶持资金等。

（二）PPP模式与养老服务业的发展特点一致

养老服务属于准公共产品，准公共产品供应的最佳模式应该是由市场和政府组合起来共同参与，这是由准公共产品的性质决定的。如果只是依靠政府公共部门来提供这类，虽然可以解决非他性和非竞争性的问题，但也容易造成资源的浪费以及过度的消费，同时还增加了财政负担。同时由PPP方式的特点可知，规模过小或过于复杂的项目不适合采用PPP方式，而养老服务项目一般持续时间久，规模庞大，属于“朝阳”产业，因此PPP模式也符合养老服务业的发展特点。

（三）政府部门和私人部门实现双赢

首先，不断加剧的人口老龄化趋势以及不断推进的城镇化进程，使得我国在养老项目的财政投入上面临巨大的压力，但是我国经济在新常态下，由于部分行业产能过剩，民间资本大量闲置，这也是近年来炒房热的一个重要原因。所以在养老服务产业上广泛吸引民间资本参与的PPP模式可以充分缓解政府财政压力，可以加快养老服务项目的开展。其次，由于养老机构本身具有投资资金较大、收益相对缓慢，而相对应的投资风险较高、投资回报率低等特点，一般的私人投资者还是會谨慎考虑，甚至是望而却步，这些都导致了养老服务不能有效供给。采用养老服务PPP的模式，政府实行兜底的政策，这样就大大降低了投资所带来的风险，提高了非政府资本涉足养老服务产业的积极性，也使养老服务的有效供给得到提高。

再者，由于私人部门的逐利性，使得私人部门拥有更加科学专业的管理技术以及科学完整的决策和评价体系，所以私人部门更具有竞争优势。在民间资本进入项目之前，私人部门可以依据自身技术上的优势，充分评估项目开展的可行性以及可能面临的风险及收益，更能够实现科学决策。同样在项目的管理运营过程中，可以依靠先进的管理经验，以及快速的纠错能力，实现利益最大化。

二、 养老服务PPP发展的路径

（一）建立健全养老服务PPP扶持及监管体系

在项目开展之前，政府可以充分利用税收和土地等方面的优惠政策，吸引社会资本的兴趣。例如，在政府掌管的土地使用划拨上，可以对养老服务项目的行政用地优先考虑出让使用，甚至也可以降低土地使用费用。在项目的监督管理上，要成立组建专业的PPP管理部门，加强对于风险的管控，建立符合各方利益的风险分担机制。项目设计时，可以考虑让政府部门承担系统性风险，例如最低需求风险，可以让私人部门承担过程性风险包括项目的投资、建设、运营中的风险，对于不可抗力性的风险，则由双方共同承担。另外，政府也应该细化一系列详细的监管指标，让监管上升到法律层面，让监管过程真正做到有法可依。

（二）处理好政府与市场的关系

为了吸引民间资本的广泛参与，如今在市场主导与各方面的共同引导下，开展的PPP改革工作有序进行，也取得了不错的成效，但是仍然没有吸引足够多的民间资本参与养老服务产业。由于政府在养老服务产业中长期处于垄断低位，主要的融资模式是政府补贴，在这种情况下就难以界定主体身份，难以处理好政府引导与市场主导的关系，导致社会资本参与不够。而我国江苏省在这方面处理得比较好，在涉及PPP的项目上，江苏省政府始终秉持契约精神，将市场和政府的责任做到严格区分，明确参与各方地位，通过公开招标的方式选择社会资本方，对国企和私企做到一视同仁，在各个环节中力求公正透明，做到了把一切都放在严格的监管之下，处理得公平公正，集合所有优势资源去实施项目。

借鉴江苏省的经验做法，我们可以从以下几个方面来推进养老服务PPP的广泛融资。第一，在融资方式上，改变以往以政府补贴的方式，调动各个方面的积极性，充分发挥政府引导作用，让融资方式变得更加高效便捷，同时尽量保证社会资本能够获得基本的投资回报，因为只有满足社会资本参与方的利益诉求，才能真正进而提升社会资本参与的积极性，毕竟资本都有逐利性。第二，建立风险最优分配制度。根据风险最优分配原则，让最有能力承担风险的那一方承担相应更多的风险。第三，要建立合理的投资回报机制。有利可图是资本广泛参与的动因，民间资本参与PPP项目的原因也是逐利，但是养老服务PPP项目的性质决定了企业资本回笼较慢，参与风险高，收益期限相对较长，所以要保障民间资本的利益，就必须采取一些必要的措施，比如政府可以通过财政手段对参与的投资方进行必要的补助，银行对参与项目的贷款进行相应贴息。

（三）创新养老服务PPP融资模式

经过PPP模式的快速发展，现如今PPP模式的融资方式己经多种多样，我们可以借鉴PPP模式多样化融资的特点，经过比较筛选，并结合养老服务的特点，形成符合养老服务PPP特点的融资模式。

银团贷款。银团贷款是PPP融资方式中最普遍的融资模式，其最为明显的优势是可以采取多种多样的形式进行贷款，而且较其他融资方式来说风险易于防控，可以最大程度的保护投资者的利益。另外，从期限结构上来看，PPP项目和养老服务产业的周期都相对较长，在规模方面也可以符合二者各自的特点，因此，可以考虑借鉴这种方式来对养老服务业进行规模较大的融资活动。相信在不久的将来，伴随着人口结构问题的更加凸显，为保证养老服务项目的广泛开展，银行也会响应国家号召，推出相关金融产品，促进养老服务产业融资模式更加安全多样。

互联网众筹。随着网络的快速发展，现如今互联网融资模式也备受瞩目。互联网融资具有以下优点：首先，相比于传统的融资方式，互联网融资成本更低，但融资的效率更高。另外，由于互联网的广泛性和易操作性，使得互联网融资模式更能吸引社会资本参与，同时借助互联网，对于防止资金滥用起到很好的监督作用，可以保证融资工作更加安全便捷。

（四）借助“互联网+”

借助“互联网+”思维的东风，我们可以大胆创新将“互联网+”思维运用于养老服务PPP项目中，推进中国智慧养老进程的发展。受传统观念的影响，大多数老人思想更加保守，更加倾向于居家养老，但就现在家庭情况来说，很难大范围推广这种养老模式，综合各种因素社区养老模式就顺理成章地成为各方备受关注的养老模式。所以我们可以考虑以社区养老模式作为主要模式，将“互联网+”思维与养老服务PPP相融合，创新出符合我国国情的智慧养老模式。我们可以借鉴市场上较为成熟的外卖APP服务模式，在满足所有老人基本养老需求的基础上，根据自身需要情况定制专门的服务项目，同时广泛利用资源，开展线上线下相结合的社区养老服务活动，让老年群体更加愉快养老，也使社区养老模式更加简洁高效。

参考文献：

[1]桂雄.PPP应用于我国养老服务业的政策分析[J].中国财政，2016，（07）：38-40.

[2]馮之倩，姜军.养老项目采用PPP模式的制约因素分析及对策研究[J].中国建设信息化，2018，（20）：75-76.

作者简介：

肖康康，男，河南平顶山人，河南财经政法大学财政税务学院财政学专业经济学硕士，研究方向：财政学。