农村金融改革的关键问题、深层原因与战略重点

祝国平 郭连强

摘要：农村金融改革40年来取得了巨大的成绩，并在农村经济发展和社会转型中作出了相应贡献，然而困扰农村金融的诸多根本性问题仍未得到彻底的解决，制约了农村金融体系在农业现代化和新型城镇化背景下应用功能的发挥，进而也会影响到乡村振兴战略的实施。农村金融市场机制不健全的根本矛盾仍未完全化解、农村金融需求结构变迁引致供需结构出现新的失衡、农村金融市场容量扩张与金融基础支撑体系薄弱的矛盾仍然突出是我国农村金融改革面临的三个关键问题。农村金融当前所面临的问题既来源于农村金融改革过程中的种种偏差，也是农村经济社会发展阶段的产物，深化改革仍然是解决农村金融问题的必由之路，而市场化的深入推进是农村金融改革的根本方式。未来的农村金融发展应更加紧密地围绕着推进市场化，从改革目标、改革主体、改革路径等多个角度形成改革对市场机制完善的推动力，前瞻性地建立适应农村经济社会发展未来需要的金融市场服务体系。

关键词：农村金融改革；农业现代化；政府与市场的关系；新型城镇化

基金项目：吉林省社会科学智库基金项目“农业供给侧改革的金融支持”（项目编号：2017JLSZKZB012）；吉林省社会科学基金基地项目“利率市场化对吉林省农村金融市场结构和绩效的影响研究”（项目编号：2017JD53）

中图分类号：F830 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2018）06-0046-09

一、当前农村金融改革面临的关键问题

我国农村金融改革走过了近40年的历程，并取得了巨大成绩，但依然面临着许多问题，有些问题是农村金融自身存在的，有些问题是改革过程中形成的，体现在方方面面。其中，农村金融市场机制不健全的根本矛盾仍未完全化解、农村金融需求结构变迁引致供需结构出现新的失衡、农村金融市场容量扩张与金融基础支撑体系薄弱的矛盾仍然突出是最根本最关键的问题。

1. 农村金融市场机制不健全的根本矛盾仍未完全化解

农村金融抑制问题由来已久，并具有全球普遍性，其根源在于农村金融市场的固有缺陷，即信息问题导致的高风险和成本问题导致的低收益之间的不匹配，无法完全满足金融市场“风险—收益”平衡的出清条件。从风险角度看，农业生产所面临的自然风险和市场风险都很高。自然风险可以通过农业保险进行补偿，但当前的政策性农业保险仅能在一定程度上补偿成本，加之运营模式存在缺陷，也面临着同农村信贷同样的困境，农业保险机构缺乏积极性，无法有效管理农业自然风险。价格风险可以通过农产品衍生工具进行对冲，但分散的农户缺乏利用期货市场的意识与能力，也缺少间接进入期货市场的途径与中介。信贷交易结构中信息不对称更是造成信贷高风险的重要原因，小农生产高度分散，与正规金融机构的交易缺乏对称的信息机制，这种信息不对称在农村社会结构开放化、多元化的背景下进一步凸显，容易形成逆向选择与道德风险①。农户的信用意识与现代信用體系并不完全相容，同时考虑到诸多历史遗留问题，农村金融机构试图建立新的信用业务体系时面临信用困境。在此条件下，金融部门不易把握分散农户的信用状况、资产负债状况以及贷款意图，致使其提高贷款门槛或价格，形成供给抑制。

农村金融的高风险与低收益组合与金融市场的基本原则相违背，商业金融机构在市场力量的推动下，理性地形成离农倾向，更愿意把资金配置到风险收益匹配度高的城市工商业领域。这是农村金融市场化改革尚未解决农村金融抑制的根本逻辑。化解之道无非从两条途径提高风险和收益的匹配度，第一条途径是通过改革形成一个风险收益匹配度高的市场结构，化解风险收益背离的矛盾；第二条则是充分发挥非正规金融的作用，特别是合作金融的作用，将信息和成本问题内化并消除。这也是最近一段时期农村金融改革的基本思路，路线选择没有问题，但知易行难，实践中新问题不断出现，两条途径都面临着许多新的挑战。

从第一条途径来看，解决市场风险收益背离需要双管齐下，一是要解决信息问题以降低风险，二是要解决成本问题以提高收益。农村金融市场缺乏有效的风险分担机制，自然风险缺乏保险、价格风险缺乏衍生品、信用风险缺乏征信、缺乏抵押物或抵押物的效力不足，而更加深层次的问题是农户作为生产生活单位复合体的分散化特征所造成的信息不对称问题。解决的根本之途径是农业的现代化，即逐步消除小规模、分散化的农业生产方式，发展适度规模经营，发展新型农业经营主体，使之按照企业化的方式开展农业生产。这一方面可以提高集约化程度，增强农业抗风险能力，同时也有利于使用保险、期货套保等金融手段降低经营风险，降低金融机构所面临的风险。另一方面也有利于摊薄单位资金的信息成本，建立比较稳定的信贷关系，降低道德风险发生的概率。同时，通过家庭农场、合作社等新型主体的发展，单个农户逐渐被纳入有组织经营体系之中，组织内部的监督会形成对农户信贷行为的约束，降低其机会主义倾向，有利于控制单个农户的信用风险。

信贷成本高企的问题也同样来源于小而分散的经营体制，降成本的根本途径也无外乎围绕集约化经营着手。首先，推动农村经营方式转型还是要围绕破除小而分散的经营方式，有效地将农民纳入市场体系，通过规模经济和范围经济两种力量推动农村信贷成本的降低。其中，一条途径是加强农户的合作组织，通过紧密型生产合作，如合作社等形式，发挥规模经济效应，摊薄信贷成本；另一条途径是强化农户同市场的联系，通过松散型生产合作，如供应链合作、公司+农户等形式，发挥范围经济效应，摊薄信贷成本。其次，加强农村金融基础设施建设，如社会信用体系的建设、农村资产市场建设，降低金融机构信用体系建设和抵押效力方面的交易成本。再次，利用新技术、新方法提高农村金融机构的经营效率，如互联网金融技术、微贷技术、融资租赁等，降低农村金融机构的业务成本。不过，从目前农村金融的发展阶段特征来看，无论是农户小规模生产的破除，还是农村金融基础设施，抑或农村金融新技术的使用都需要一个循序渐进的过程，不可能在短期内得到完全解决。

从解决风险收益匹配问题的第二条途径来看，通过发展非正规金融，特别是合作金融，将信息和成本问题内化并消除并非新想法。合作金融的魅力在于信息对称且成本低廉，但需要内在的合作动力和相对封闭的参与范围这两个前提条件。农户参与合作一定要有内在的需求，希望通过参与合作来解决小生产与大市场对接时的问题。近年来，农民专业合作已经呈现出快速发展的势头，但实际农民合作的效果并非如表面所展现的那样喜人，合作机制的一些深层次问题仍然制约着农户合作的质量，限制农民合作的深入开展。封闭性是合作金融的另一个条件，但随着农村社会开放程度的提高和流动性的增强，这一条件也正日益受到挑战。就目前来看，农户的合作机制和封闭性条件仍然有待改善，以生产合作、供销合作为基础的农户合作金融仍然基础薄弱。在此背景下，农户的合作金融很容易异化，成为非法集资的通道，集聚金融风险，对农村经济的支持作用也没有达到理想的状态。同时，缺乏有效联系正规金融机构的体制与通道，合作金融无法与现代金融体系相融合。合作金融具有单一性，仅局限在短期小额信贷，无法实现支付、风险管理、期限管理等功能，与现代农业农村经济的需要不相符，规模有限，期限短，应急性强，始终无法成为主流的金融供给形式。

2. 农村金融需求结构变迁引致供需结构出现新的失衡

改革以来的农村生产方式是家庭为主体的承包责任制，农户是基本的生产单位，农业生产是主要的金融需求领域，信贷是最主要的金融方式。农村金融的核心任务始终被定位为如何有效满足农户的生产性信贷需求，视农户“融资难、融资贵”为供求矛盾的主要体现。然而，随着近年来农业现代化、新型城镇化、新型工业化不断推进，农村的经济结构和社会结构都发生着深层次的变化，大量人口离开农村，融入城市经济体系和社区生活。农业资本化和技术进步使得适度规模经营更具市场竞争力，加之劳动力转移造成的土地流转集中，农户的经营主体地位正逐步被新型农业经营主体替代。另一方面，农業转移人口进城后在社会保障、创业就业、安家落户等方面产生了新的需求，县域经济的吸纳能力和社会承载力取决于县域经济的活跃程度和中小企业的发展状况，最终决定于新型城镇化的进程与质量。同时，由于我国地区间发展程度的巨大差异，农业现代化、集约化与农业人口城镇化进程并非同步，中西部落后地区的乡村仍然存在大量无法或不愿转移的农业人口。这些群体主要是由失去转移能力的老弱病残所组成的弱势群体，其基本的生产性金融需求和消费性金融需求仍然以农户方式存在，需要普惠金融的支持。上述一系列变化正在打破传统上狭窄的农村金融需求结构，形成了四个层次的新型农村金融需求。

第一个层次是以新型农业生产主体为主要群体的生产性金融需求。新型农业经营主体的生产经营行为更加集约化，对生产性资金的需求规模更大、时限更长、需求结构更为稳定。企业化的经营特征也使得原来不易在农户金融市场中推行的财务报表型、资产保障型、信用评价型信贷模式有了更加适合的条件。以家庭农场、种粮大户、专业合作社为代表的新型主体可以有更加规范的资产负债记录，可以有更加稳定的抵押物，可以有更为规范的信用评价体系，这些都是传统农户信贷所无法比拟的。此外，更为重要的是，新型主体由于更加长期稳定的规模经营行为，其对金融的依赖度更高，在信贷结构中的机会主义行为倾向会更低，可以从主观上改良农村的金融生态。另一方面，由于规模经营的风险集中度高，新型农业经营主体对风险管理工具的需求大幅增加，金融需求的复合型更强。新型主体在利用保险控制农业经营的自然风险、期货交易控制价格风险、订单农业加供应链金融控制市场风险方面显然比传统农户具有更高的需求程度。加之其规模化经营的特点，单位交易成本大大降低，进入这些市场的以求风险平衡的需求更为迫切。

第二个层次是消费性金融需求的快速崛起。传统农户金融需求中，消费性需求占据很大比例，特别是建房、婚丧、采购耐用消费品等大宗消费。由于缺少稳定的预期收入现金流作为支撑，加之金融机构缺少消费金融的业务能力，消费性金融需求其往往被排斥在正规金融体系之外，要么隐身为生产性金融需求，要么求助于民间借贷。随着农村居民收入水平的提升，生活方式已经有与城镇居民同质化的趋势，消费需求也迅速膨胀。考虑到城镇转移人口的购房、教育、医疗等方面的需求扩展，农村地区的消费金融需求正呈现出快速膨胀的势头。

第三个层次的需求来自财富管理需求的扩张。近年来，农村地区居民的收入增长速度很快，在传统的量入为出和勤俭节约观念的影响下，农村地区的财富积累速度也不断加快。农村富余资金需要有更多的渠道，以更丰富的方式实现保值增值，催生了农村地区财富管理需求的扩张。农村居民不仅需要储蓄存款，也需要通过基金、理财产品、保险等已有渠道，甚至通过股权投资、房地产投资、自然资源投资、有价证券投资等多种创新方式进行财富管理。目前，农村地区的财富管理渠道仍然十分单一，不但不利于农村居民财富的保值增值，更为非法集资等非正常金融活动埋下了隐患。

第四个层面的迫切需求来自基本金融服务需求的扩展。随着农村经济发展和人口流动性的增强，转账汇款、代收代付、交易结算、投资理财等新型金融服务的需求日益扩大，方便快捷地享受金融服务已经成为农村居民基本的金融需求。近年来，金融服务的网络化与互联网金融的兴起极大地便利了基本金融服务提供，并已呈现出全面替代传统柜面业务的趋势。但在农村地区，网络的普及和应用远不及城镇，考虑到农村人口对互联网金融的接受程度低的现实情况，基础性金融服务需求暂时还无法用技术手段完全解决，造成农村地区金融服务的供需缺口。

综上，目前我国农村金融已经不再是简单的传统的农户金融，农村金融需求也不再单纯以农业生产性需求为主，而是在新型城镇化、农业农村现代化背景下更加综合的金融需求。然而，从目前农村金融改革的定位来看，需求结构的变迁并未得到很好的响应。一直以来以农户为核心、以解决农户金融抑制为主要目标的改革并未很好地完成历史任务，也无法适应未来农村金融市场的变迁。

3. 农村金融市场容量扩张与金融基础支撑体系薄弱的矛盾仍然突出

农村金融市场基础设施严重滞后、支撑体制机制不健全限制了农村金融市场功能。政府在发挥市场失灵时补位作用的过程中，过于重视直接干预，始终围绕“建机构、给补贴、改监管”的思路，对于市场基础设施、市场环境建设的投入相对不足，因而没有摆脱改革绩效不高的窠臼。当前的金融基础条件对农村金融市场的限制主要包括以下几个方面：

一是农村信用体系建设滞后。在从传统关系型私人信用到现代契约型公共信用的转型过程中，农村信用体系建设与市场化的要求相比还很滞后。目前，我国已经基本建立起了以银行征信为主体的信用体系，但在农村地区的覆盖面和作用程度十分有限。究其原因，首先是农户的经济行为分散而独立，信用信息的收集成本高；其次是农户处于市场链条末端，几乎游离于市场体系之外，与市场的交互有限，可用信用信息少；再次是农户现代信用意识不强，信用约束力低。由于传统小农社会日趋解体，农村与城市经济社会关联日益紧密，农村社会的流动性越来越强，在现行户籍制度、土地所有权制度无法改变的情况下，农户信用信息的多元化、多样性程度很高，农村社会管理无法套用城市完全组织化管理的方式，加大了农村信用体系建立的难度。在此条件下，农村金融部门无法共享作为公共产品的社会信用体系，只能将应由社会承担的成本内化为企业的管理成本，要么降低了信用评价的意愿，要么自成体系地各自开展信用评价体系建设，增加交易成本。

二是农村资产市场建设严重滞后。农户可用于支撑金融交易的资产有限，且多为土地承包经营权、宅基地使用权、四荒使用权等权益性资产。由于产权关系、抵押效力和处置难度等问题，农村金融部门普遍不愿接受其为抵押品。在农村土地“三权分置”改革的背景下，经营权成为更加具有资产属性和抵押效力的权力，为解决金融市场抵押物不足问题提供了途径。但在具体实践中，由于土地问题历史复杂、利益纠葛不清，土地确权颁证过程进展不够及时；即便确权完毕，形成土地经营权资产市场也存在诸多限制，各地进展参差不齐，其间困难重重。除耕地外，由于存在城乡之间建设用地市场的隔离，农村建设用地无法取得城市国有土地等同的交易属性，造成同地不同价，农村集体建设用地只能通過政府征收国有化及招拍挂程序入市，农村经济主体无法分享土地增值的金融效应。权益性资产外的其他具有明确产权关系的农村实物资产，如农业机具等生产资料也缺少集中且高效的交易市场，导致缺乏有效的估值体系，限制了其变现能力，大都无法成为金融机构认可的抵押物。综上，建立集中的农村资产交易市场对农村金融而言需求十分迫切，这对于盘活各类资产，建立资产评估、交易过户、抵押权登记、资产处置等业务体系，促进资产流动性和融资能力的提升十分重要。

三是农村金融基础设施建设严重滞后。农村地区地广人稀，金融业务多数局限于存取款、转账汇款、传统信贷等初级业务，业务品种单一、单笔业务规模小，缺乏规模效益。加之物理网点的物业、设备、人员成本日益上升，减少农村地区网点对金融机构而言是理性的市场行为。目前，除了农信、邮储外，其他金融机构在乡镇以下鲜有网点。新型农村金融机构中，村镇银行理应设在村屯，但实际上往往成为正规机构域外设立分支机构的通道，有明显向县城以上布点倾向，难以解决农村金融基础设施覆盖问题。资金互助社与贷款公司数量很少，充其量是点缀，基本不起作用。为解决金融服务覆盖面的问题，近年来各地也探索过多种途径和模式，如鼓励金融机构设置便民取款点、布设ATM机等，但机构的成本收益问题仍未解决，且功能单一有限，实际作用仍然不大。近几年互联网金融的发展为农村金融服务提供了新的通道，它突破了金融交易在空间和时间上的限制，可以做到全天候、不限地域的金融服务，也可以做到几乎覆盖所有金融产品。互联网金融的兴起为解决农村地区金融基础设施滞后问题提供了前瞻性思路，但考虑到农村居民的文化程度和对互联网金融的接受能力，恐怕仍需要一个过程。在解决农村金融基础设施方面，政府投入是必要也是可行的，通过政府在金融基础设施方面的投入，降低金融企业的业务成本，使其愿意为农村居民提供基本金融服务。

除了上述三个方面以外，农村金融基础支撑体系不健全还体现在农村风险管理体系不足、农村金融市场封闭性强等方面。农业巨灾保险、农业再保险体系等风险管理市场发展滞后，农业自然风险无法有效管理，供应链管理与期货市场工具在农村价格风险管理方面应用不足。农村金融基础支撑体系是农村金融市场的基础，也是市场手段得以有效应用的前提保证，只要市场环境可以让金融机构达到风险—收益平衡条件，使其业务活动能够在盈亏平衡线以上开展，金融市场自然会实现很好的供需匹配。当前金融机构之所以对农村业务并不感兴趣，多数只是为完成政策任务，与农村金融市场基础支撑体系不健全所造成的成本内化、收益受限直接相关，只有切实推动农村金融基础支撑体系的建设，才能在长期内改善农村金融市场环境，使更多的机构达到其盈亏平衡点，增加农村金融的供给。

二、农村金融改革关键问题形成的深层原因

改革是解决农村金融问题的根本出路，当前的农村金融发展困境意味着之前的改革存在一定程度的偏差，并未与农村金融发展的实践要求完全吻合。为此，剖析农村金融改革关键问题形成的深层原因，并在此基础上提出下一步改革的战略重点，才能进一步推动农村金融体系改革的深化，以最终促进农村经济的全面转型与发展。

1. 农村金融改革目标的模糊、局限及僵化

农村金融改革是渐进式改革，其效果受制于初始目标的局限性和过程的路径依赖，农村金融改革中新老问题的叠加已经在一定程度上反映出渐进式改革在目标体系设定上的问题。

一是农村金融改革目标的模糊性。经济改革的目标应是系统性、多层次的综合目标体系，其中既包括定性的状态目标，也应包括定量的行为目标，更需要明确的改革实施主体设定，以及改革绩效评价和激励约束机制。回顾历史和当下，宏观层次的农村金融改革目标往往是笼统的，只圈定了大方向，定性式的描述，缺少明确细化的实施细则。诚然，从顶层设计的角度，定性式的改革目标是更有效率的，是符合我国国情的，也为地方因地制宜地设定具体目标和实施细则留出了空间。但考虑到政策传导过程中的偏离与失真，加之地方目标函数与中央目标函数之间的差异，实际的实施细则与宏观决策层面的目标设定难免有偏离。三农问题对各级地方政府而言，政治任务的性质要大于政绩功能。加之金融的市场化程度高，农村金融的风险收益不匹配，在金融资源稀缺的条件下，用市场化力量来解决农村金融问题的难度仍然不小②。因而，从各级地方政府的角度看，农村金融改革同样属于“成本高、收益低”的事情，仅有指导性定性改革目标显然是不足以激励或约束地方各级政府的行为，容易造成以完成政治任务为目标的“口号+运动”式改革，实质性的改革目标推进容易受到阻滞。

二是改革目标的局限性。长期以来，农村金融改革仍然没有摆脱计划经济的思维惯性，始终将建立一个完善而健全的农村金融体系作为目标，其前提假设是只要体系是完备的，金融需求就会自然而然地得以满足。将改革目标局限于建立一个体系的直接结果是农村金融改革也始终局限于“建机构、给补贴、改监管”，尤其是在机构调整方面，几乎都是每个时期农村金融改革的主要任务。而实际上，所谓完备的体系应是市场自发形成的一整套内在机制，政府的作用应局限于为市场提供基础性条件，以保证市场机制的发挥。市场化导向的改革中，建立能够确保市场机制的各种条件是根本，而建立一个完善的体系应尊重市场自发演化的过程，因势利导地建立市场发挥作用的环境。从实际结果看，机构体系调整并未解决金融机构脱农倾向的问题，各类以农村金融为名的机构，实际上更愿意将资金配置到城市，而这正是由于农村金融基础条件存在短板的体现。

三是改革目标的僵化性。城乡二元对立的视角下，农业是弱质的、农村是弱化的、农民是弱势的，农村金融理所当然的职能就是如何辅助这些弱势群体或产业，进而保障粮食安全和农村地区的社会稳定③。这显然是以城市经济为本体、对农村金融的功能化要求。基于这种视角的改革目标容易固化，与农村经济发展和社会转型在动态变化之间出现不匹配。长期以来，农户的金融抑制问题始终被认为是农村金融的主要矛盾，如何解决农户“贷款难、贷款贵”的问题一直都是改革的重点。尽管从宏观层面对改革的设计已经在系统性和前瞻性方面有比较系统的描述，但在具体的实践领域，无论是机构创设还是金融产品的创新大都与农户的生产型金融抑制有关。农村金融改革目标经常被僵化地锁定为农户金融需求、生产型需求、信贷的需求，而忽略了农村经济社会结构变化对金融提出的新需求。当前的农村金融需求已经不再局限于传统的农户生产领域，而是与农业现代化和新型城镇化进程相伴而生的复合型金融需求，僵化的农村金融改革目标容易将农村金融简单理解为贷款给农民，将金融视为扶贫扶弱的手段，忽视农村金融需求发展的历史进程，也低估了农村金融在现代化進程中的重要作用。

2. 农村金融改革主体的单一化、角色偏差及动能不足

在由多元主体参与的改革中，主体之间的博弈形成的均衡影响着改革的效果。农村金融改革之初，多元主体的参与为探索适合的改革方向与路径提供了良好的环境，但随着改革进程的深入，农村金融领域的改革主体逐渐单一化，由于边际效应递减，改革动力也呈现不足的迹象。

一是改革主体逐渐单一。与农村经济改革的自下而上不同，农村金融改革一直都是由政府主导的改革。从最早的恢复农行，到三位一体体系的建立，到农村信用社改革，再到新型农村金融机构调整，农村金融改革始终是在政府的推动下，以机构设立和供给结构调整为重心，改革最初还有继承自人民公社时期的农村信用合作社作为农民参与金融改革的形式，但随着正规化和商业化改造，农村信用社逐渐成为官办正规商业金融机构。原本作为农村金融改革重要主体的商业金融机构也在市场力量的推动下远离农村市场，改制后的农村信用社也基本上将脱农视作业务与机构发展的必然，不愿意投身农村金融改革。脱胎于农村集体资产的合作基金会在经历了短暂的辉煌与混乱后，也最终被取缔，成建制、成规模的内生性合作金融基本消弭。至此，农村金融改革主体逐步单一化，政府成为推动农村金融改革的几乎唯一力量④。改革主体的单一性容易引起两种不良倾向：一是由于缺少主体间的博弈，改革的路径会偏离均衡路径，影响改革的绩效。政府的改革措施要么因为金融机构低参与度而绩效低下，要么无法得到市场需求的有效响应效果甚微；二是由于缺乏其他改革主体的制约，农村金融改革往往陷入由政府自己设定目标、制定政策、实施改革、绩效评价的自我循环，容易异化为地方政府向上级显示政绩的面子工程，实际的改革效果未必尽如人意。

二是改革主体角色行为的偏差。由于缺乏有效制度竞争的环境，与市场之间的界限不清，地方政府在推动改革过程中的角色定位也往往出现偏差，强势介入市场的情况常有发生，越位和缺位往往并存。越位时，地方政府直接进入农村金融市场干预，甚至大包大揽，开展金融产品创设、金融结构设计等业务层面的操作，影响资金的投向。这就抑制了其他主体的改革积极性，或者用行政手段扭曲市场主体的行为，造成低效的干预。缺位时，本应由政府提供的金融基础支撑体系常常因为成本高、见效慢而被拖延甚至忽略。对于制约农村金融市场发展的诸多根本问题，如土地确权登记、农村资产市场建设、农村信用体系建设、农村普惠金融体系建设等农村金融基础支撑体系建设投入积极性不高。对农村民间金融的引导和监管缺乏积极性，倾向于一刀切，对新型主体的金融需求、消费性金融需求等农村金融新兴需求缺乏政策层面的引导和支持。政府角色的越位与缺位并存既是市场化改革推进缓慢的结果，也是制约进一步市场化进程的原因。

三是改革主体深化改革的动力下降。日趋单一化的主体结构还会产生由于委托代理关系与信息不对称所致的改革动力下降问题。委托代理关系源自中央政府与地方政府之间在农村金融改革中的分工。中央层面主要制定大政方针，设计改革的总体思路，圈定改革的范围和重点，而具体的改革由地方政府负责实施。由于缺乏明确的改革目标体系，各地的试验性探索成为改革的主要方式，在缺乏对改革绩效科学评价的条件下，地方政府容易产生功利主义倾向，注重形象工程，对解决实际问题缺乏信心和耐心。委托代理关系产生了信息不对称，并在两个方面降低了改革的动力：一是中央层面与地方政府之间的信息不对称，中央层面无法全面深入地了解各地农村金融改革的实际情况，只能依靠各地所提供的信息，而地方政府有能力在信息提供过程中进行筛选。对于符合中央层面偏好的信息会被夸大，而不利信息则有可能被隐匿，进而形成逆向选择问题，形成对切实深化改革的激励不足；二是地方政府与农村金融的需求主体之间存在信息不对称。在僵化的改革目标驱动下，地方政府缺少对实际金融需求的深入了解，很多改革措施建立在简化的假定基础上，政策的出台缺乏对实际金融需求的充分满足。而在业务层面最了解市场的金融机构，则因为缺乏有效的支撑缺少参与市场的动力。在信息不对称的环境下，改革主体缺乏推进改革深入的动力，更倾向于解决浅层次问题，尽量避免触及利益或成本高昂的改革措施，限制了改革的深入开展。

3. 农村金融改革路径的市场化偏差、合作化失序与结构化误区

农村经济自下而上的改革与农村金融自上而下改革的路径存在背离，其结果是内生弹性的多样化金融需求与外生刚性的单一金融供给之间的不协调，既表现为总量的有效供给不足，更体现为结构性的供求矛盾。总体来看，缺乏自下而上的自发改革配合下，强制性改革有可能在缺乏内在逻辑支撑的条件下产生改革路径上的偏差。

首先，将市场化等同于商业化。我国的金融体系改革经历了从单一化到专业化再到商业化的脉络，农村金融体系也沿袭了这一路径，从三位一体的专业化体系，逐步过渡到商业化体系。当前，三位一体的供给体系在名义上仍存在，但泛商业化的趋势已经形成并不可逆转。涉农政策性金融机构与合作金融机构都是企业，前者服务于政策性金融需求，对农村金融市场影响不大；后者以农村信用社系统为主，名义上是合作组织，实际上已然成为商业金融机构。尤其是近年来突飞猛进的商业化、股份制改制中，农村信用合作社直接被农村商业银行取代，原来作为缓冲或折中选项的农合行基本上直接被越过。农商行是股份制企业，已经没有合作制的衣钵，除了传统市场覆盖面之外，业务也与其他金融机构无异⑤。农信社商业化改造的选择是路径依赖的结果，主要是为了解决农信社生存与绩效问题。但应认识到，农信社的生存与绩效并非是合作金融本身的问题，而是多年来历史遗留问题累积的结果，恰恰是因为没有很好地实施真正意义上的合作金融才造成了其巨大的历史包袱和管理困境，以农信社绩效差而否定合作金融的地位和作用显然是不合适的。农村信用社的商业化改造消灭了三位一体体系中的合作金融的主体，这是改革路径的偏差。农信社商业化后留下的功能缺位，由新型农村金融机构来弥补。作为其主体的村镇银行也并非合作金融，而是商业金融机构，在不少地区，村镇银行成为金融机构在牌照管制的条件下获取业务资格的通道，其业务与商业金融机构趋同，也有着很强的脱农倾向。农村资金互助社虽然属于合作金融机构，但在监管上按商业机构模式管理，存在监管困难，因而数量很少、不成气候。综上，商业化是近年来农村金融改革的主基调，其背后的逻辑是只有商业化运营才能实现市场化的资源配置效果。诚然，商业化与市场体制之间具有密切关联，但两者之间并未完全等同，商业化既不是市场化的充分条件，也并非必要条件。

其次，将合作金融等同于民间融资。合作金融是按合作制原则组建起来的一种金融组织形式，遵循合作制的基本原则。由于体制的特殊性，按照国际合作联盟标准，我国正规的合作金融从来就没有真正存在过。官办的农村信用社本身就缺少合作的基因，股份制改造后完全脱离合作制；农村合作基金会接近真正的合作金融，但因发展乱象而被取缔。近年来，生产、消费领域的农村合作组织得到了一定程度的发展，基于农民专业合作社的信用合作及资金互助逐步被官方首肯。没有任何证据证明合作金融不适合我国农村金融市场，相反农民专业合作社的信用合作与资金互助业务还表现出了强劲的生命力。合作金融具有天然的信息与成本优势，是分散的农户经济体系中有效的金融形式，理应成为农村金融领域与正规金融具有同样重要性的金融机构。但由于其发展过程并未受到足够的重视，缺乏引导和监管，在部分地区还因为金融风险而受到抑制，因而整体发展不顺利，区域间发展不均衡。合作金融不等同于民间融资，民间融资属于自然人或法人之间的民事行为，只要不违反法律，可以放任不管。而合作金融虽然不属于正规的商业金融行为，但也属于有组织的金融活动，因而需要引导、监管和扶持，放任不管不利于形成适宜合作金融发展的市场环境，还有可能扰乱市场，甚至造成风险；而完全取缔则抹杀了合作金融的积极意义，更不符合市场实际。然而在实践当中，我们对合作金融的态度恰恰经常是放任与取缔的交替，不出风险时基本上放任不管，出现风险就予以取缔，不留余地。在此条件下，合作金融缺乏健康生长的土壤，在农村金融体系中的作用也很难有效地发挥。以农民为主体的合作性金融组织与制度的缺失可以说是制约我国农村金融改革的瓶颈问题，这同样是改革路径上的偏差。

第三，将功能化等同于结构化。我国农村金融改革以建立完备的结构化体系为目标，以调整机构为主要改革措施。但组织机构的建立并不等同于功能的完备，功能是根植于市场机制的，是由市场交易的原则所驱动而形成的对供求关系的满足，并非简单由外生力量赋予即可实现。结构化体系中，金融供给主体的行为可能与体系赋予的角色有偏离，造成名义上健全的服务体系实际上缺乏功能。典型事例来自村镇银行，结构化体系中，其角色是满足村镇以下区域的金融需求，而实际上村镇银行主要业务开展在县以上的比例十分可观，甚至在城市中心设立网点。另一方面，结构化体系形成相对固化的市场框架，抑制了农村金融创新活动。创新的驱动力来自需求变迁，更来自于利益的驱动，农村金融需求近年来的变化主要体现在其综合性上。农业生产主体需要的是综合性金融服务，信贷、结算、保险、套保、租赁、消费金融、投资理财，在城市里這些机构是分立存在的，但由于集聚效应，并不影响城镇居民的综合金融需求满足。农村地区因缺乏规模经济与范围经济，机构利益机制无法形成有效激励，金融机构投身农村市场的意愿低，这就导致仅有简单的储蓄机构，信贷业务开展的都少，其他业务更是很少，农村居民多元化、多样性的金融需求无法通过现有体系得以满足。因此，仅仅通过搭建结构化的体系来解决多样化的金融需求是不能得到有效结果的。

三、深化农村金融改革的几个战略重点

总结以上对农村金融改革的再认识，农村金融当前所面临的问题既来源于农村金融改革过程中的种种偏差，也是农村经济社会发展阶段的产物。深化改革仍然是解决农村金融问题的必由之路，而市场化的深入推进是农村金融改革的根本方式。

1. 制定好更加科学的改革目标体系

农村金融改革的目标设定具有统领全局的作用，科学合理地制定目标是保证改革效果的前提。由于改革目标的模糊、局限和固化，农村金融改革容易在宏观层面和操作层面的利益诉求不一致之下流于形式，也容易在政府主导的半市场化进程中陷入机构调整的窠臼，同时还可能忽略金融需求变化的复杂性而使改革定位偏离。为此，新一轮农村金融改革中，制定切合改革实际的目标体系至关重要。首先，应明确农村金融改革目标的体系性。从顶层设计的角度，在给出定性状态目标的基础上，确定具体的行为目标，并建立与农村整体发展相适应的绩效考核和激励约束机制，通过建立激励相容的目标体系，协调各级政府部门、金融机构、农业生产主体、社会服务机构等主体的利益，建立确保改革最终目标实现的分级目标体系。其次，明确农村金融改革目标的全局性。充分考虑到农村金融体系在农村经济改革与社会转型中的地位和作用，明确农村金融体系在“五位一体”和“四化统筹”中的作用，建立适合新时期农村经济社会发展阶段的改革目标体系。把农村金融改革与农村经济发展、结构升级和农村社会转型结合起来，将其作为农村整体改革的一部分，以确保改革目标与农村经济系统和城镇化过程相适应。再次，应明确农村金融改革目标的多元性，摒弃城乡二元对立的思维方式，以最大限度地满足农村地区各类居民及农村转移人口的各种金融需求，实现农村经济发展和居民福祉增进的目标。

2. 厘清农村金融改革中政府与市场的关系

农村金融改革理应是农村多元主体共同参与的过程，而非由政府单一主导并推动，唯此才能保证改革在多方博弈的均衡条件下充分地试错，探索切实可行的解决问题、建立完备体系的路径⑥。为此，在新一轮的农村金融改革中，应在政府角色定位清晰的条件下，充分吸纳多元主体共同参与，为改革过程注入新的动力。首先，划清政府与市场的功能边界，明确政府在农村金融基础支撑体系中的作用，改变政府在改革中的行为模式，减少直接干预，强化提供公共产品、营造市场环境、提供系统支撑等功能，为农村金融改革提供土壤和空间。其次，发挥金融组织作用，明确主体地位。改革的市场化导向决定了市场供需双方才是真正的改革主体，金融组织理应成为推动改革进程的最重要主体。目前正规金融机构对改革积极性不大缘于政府角色定位偏差，一方面要形成风险与收益相匹配的市场结构，通过市场拉力来引导机构投身改革；另一方面需要采取适当的行政手段，抑制金融机构的脱农行为，通过政策推力来促进机构改革。再次，突出农村居民在金融改革中的主体地位，给内生性合作金融合理的生存空间。在实施农民专业合作组织的信用合作与资金互助鼓励政策过程中，既不能放任不管，也不能搞一刀切。在控制系统性风险基础上，充分发挥内生性优势，有效对接正规金融。最后，尊重并允许其他企业在农村金融领域的主体地位，为其创新类金融业务提供政策空间。在农业现代化与新型城镇化的大背景下，新型农业生产关系与新型城乡关系正在形成，金融领域中供应链金融与互联网金融快速发展，为农村金融改革提供了新主体、新动力。以农资、农机、农业技术、农业综合开发、粮食深加工、农产品电商等企业为主体，以供应链信贷、融资租赁、创业投资、互联网金融等为形式的金融创新已经为农村金融改革提供了新选择。

3. 设定好农村金融改革的科学可行路径

从改革路径来看，农村金融改革大体上走出了一条商业化为主线、合作化逐步被替代和弱化、以结构化体系的建立为主导的改革脉络，形成了当下以商业机构为主导的农村金融格局，也成为农村金融多重问题的根源。在新一轮的农村金融改革中，商业化与结构化的路径应当重新被审视，合作金融的作用也应被充分认可，并纳入到新型农村金融体系中成为其重要组成部分。首先，重新评估商业化改革路径的成效。以解决历史遗留问题、提升机构绩效、防范系统性风险为底线，即便由于路径依赖，已经无法改变农村信用社商业化改革的大趋势，也应对商业化经营作出一定的限制，体现出作为农村金融机构主体的基础性作用。对于村镇银行与资金互助社等新型农村金融机构，务必对其经营活动作出严格的限制，避免村镇银行成为农村金融机构异地设置网点的途径，避免资金互助社的准银行化。其次，重新评估合作金融对农村金融改革的作用。充分认识到合作金融在农村市场中重要的基础性作用，将合作金融作为联结正规金融和分散的农业生产主体之间的作用机制和路径，利用合作金融的发展，结合其在信息、成本等方面的优势与正规金融之间的优势互补，形成合作金融与正规金融良性互动、两者相伴而生相互促进的模式。再次，重新评估机构化改革路径的弊端。客观分析以机构改革调整为路径的改革过程中的问题，尤其是正规金融机构与农村金融市场的疏离问题。应当认识到，在市场机制不能有效发挥作用的情况下，建立特设机构并不能自行解决问题，只有从功能化的角度设计改革的路径，才能保证改革过程能够有效地促进特定市场功能的实现，有效地满足农村金融市场的需求。功能化的体系必然是一个自发形成的、市场逻辑能得以实施的体系，其形成过程中自下而上的诱致性制度变迁过程，以及市场主体参与下的博弈过程是形成功能化体系的关键。除了改革路径的调整外，也应确定好宏观战略层面的改革时间表、路线图。在改革过程中处理好存量改革与增量改革的关系、市场基础与倒逼机制的关系，充分引导市场力量形成改革的合力，充分尊重市场自发力量的作用，基于内生合作金融充分的成长空间和必要的引导，发挥其他市场主体在农村金融领域的创造性，结合诱致性制度变迁与强制性制度变迁，实现自上而下和自下而上改革路径的协调融合⑦。

4. 根据前瞻性原则设计未来农村金融体系的框架

农村金融改革要通过对金融市场发展方向的预判，以及农村金融体系在未来农村经济社会转型发展中的角色定位变化趋势，设定农村金融发展的主要领域和主要内容。农村金融是农村经济的组成部分，因此其改革不能脱离农村经济改革，而应通过金融渠道促进农村经济发展水平的全面提升，围绕提升农业现代化水平和增强县域经济活力，搭建综合性的金融服务体系，实现农村经济与金融的良性互动、协同发展。为此，在新一轮的农村金融改革中，应重点解决传统农村金融市场结构中的信息、成本、风险和信用等问题，以促进农业生产方式转型、县域中小企业发展能力提升为市场目标，以“互联网+”的思维方式改造传统金融供应体系，进一步推进大数据金融技术、供应链金融技术在农村金融市场的应用，整合政府、银行、保险、担保等多元主体，以金融产品和服务形式创新推动全新供给模式的建立，提高金融产品与服务的可得性。从业务体系层面看，未来的农村金融体系可以主要考虑三大平台搭建的作用：一是以新型农业生产主体为目标客户，建立以土地规模化经营为核心的农业生产金融服务体系，通过土地集约化、规模化经营实现农业的规模化与产业化经营提供综合服务，为土地收益的信贷化创造条件；二是以涉农中小企业、中小型工业企业、个体工商户等为服务对象，建立以供应链为核心的县域中小企业金融服务体系，重点通过供应链金融和互联网金融的模式提高市场效率；三是以广大农村居民为服务对象，建立以便利化为核心的民生金融供给体系，圍绕农村居民生产生活中的现金存取、转账支付、缴费收款、投资理财等需求，通过市场体制机制创新和新型金融技术的应用，实现金融服务最后一公里的覆盖。

从技术层面上，互联网金融、供应链金融、大数据金融等金融新业态对农村金融的影响将是革命性的，以互联网大数据为代表的技术进步为改善农村金融基础条件、拓宽农村融资渠道提供了新途径。互联网金融突破了金融交易在空间和时间上的限制，可以做到全天候、不限地域的金融服务。农村金融服务基础条件薄弱的关键在于高额的农村金融交易成本，而互联网金融服务的普及将彻底改变农村金融交易的模式，为农村居民与企业便捷地获取金融服务提供了基础条件。对金融机构而言，互联网金融模式也是企业降低成本、提高金融服务效率的有效途径，有利于更多的金融资源向农村市场流动。其次，互联网金融为缓解信息不对称、减少农村信贷配给提供了新手段。互联网金融模式可以降低农村金融信息成本，拓宽了信息传播的渠道，互联网金融与电子商务相结合，拓展了农村的信息集，有利于推动基于商务交易记录的信贷交易。互联网金融为降低农村金融成本、提升农村金融机构绩效提供了新的动力，为改善农村信用环境、健全风险分担机制提供了新空间。

注释：

① J. E. Stiglitz， A. Weiss， Credit Rationing in Markets with Imperfect Information， American Economic Review， 1981， 71（3）， pp.393-410.

② 陈雨露：《中国农村金融发展的五个核心问题》，《中国金融》2010年第19期。

③ 周小川：《关于农村金融改革的几点思路》，《经济学动态》2004年第8期。

④ 曹雷：《新时期我国农村金融改革效果评估：基于总体的视角》，《农业经济问题》2016年第1期。

⑤ 谢平：《中国农村信用合作社体制改革的争论》，《金融研究》2001年第1期。

⑥ 丁志国、张洋、覃朝晖：《中国农村金融发展的路径选择与政策效果》，《农业经济问题》2016年第1期。

⑦ 张乐柱、曹俊勇：《农村金融改革：反思、偏差与路径校正》，《农村经济》2016年第1期。

作者简介：祝国平，吉林财经大学金融学院教授，吉林长春，130117；郭连强，吉林省社会科学院研究员，吉林长春，130033。

（责任编辑 陈孝兵）