土地整理项目联合建设管理模式初探

金辽 吴华建 谢兴源 许燕彪 孙植

摘要：高标准土地整理是通过对烟田水利、田间道路等综合治理，进一步改善烟田基本生产条件，达到地平整、路通畅、田连片的效果，从而提高机械化程度和土地总体利用率，降低农民劳动强度，推进农业产业化进程，实现农业增产、农民增收和烟叶生产稳定发展的目的。现有的土地整理建设工作缺乏成熟管理模式、缺少管理经验、缺少专业技术人员，南平市烟草公司针对形势变化，主动对接市国土资源局整理中心，借助其力量于2012年在建阳徐市试点烟草国土两部门联合建设土地整理建设项目，在过程中以国土局土地整理和烟草局烟基建设管理模式为依据，改变了常规烟基“三个以我为主”的建设模式，确定了“123”管理模式，有效地提高了联合建设项目设计水平，提高了联合建设土地整理项目的管理效率以及项目建设质量，有利于提高资金利用率，同时对今后的联合建设项目具有指导性作用。

关键词：土地整理：“123”管理模式：联合建设

l 基本情况

闽北山区地形地貌复杂，山岭耸峙，低丘起伏，河谷与盆地错综其间，土地类型也千差万别。对这些土地进行大规模平整，达到农业生产全程机械化操作的要求，无疑是个令人头痛的难题。2008年，省政府牵头烟草和国土两部门联合对烟田开展综合治理，但由于部门间在规划立项、设计标准、工程监管、资金来源、管理模式、验收程序、资金拨付等各方面的要求不一致而无法合作。“世上无难事，只要肯登攀”，2012年初，为适应现代烟草农业建设新趋势，国家局提出烟田基础设施建设项目投资方向从以烟水路工程建设为主向综合配套转变，从常规项目建设向水源工程、土地整理和全程机械化高层次推进转变的要求。正是基于这一时代需求，南平市烟草公司主动对接市国土资源局整理中心，统一思想，整合资金，通力协作，用高投入打造高标准，于2012年底在建阳市徐市镇着手实施烟草国土联合建设高标准农田（烟田）土地整理试点项目。至今，全市烟草与国土部门已在建阳、邵武、光泽、浦城、政和五个县（市）共投资6537万元开展土地整理建设项目，涉及6个乡镇10个行政村的土地11743亩，其中烟草部门投入3484万元。

2 实施依据

在项目实施过程中，以国土局土地整理和烟草局烟基建设管理模式为依据，不断创新完善烟草国土联合建设土地整理项目“一主导、两统一、三联合”的“123”土地整理建设管理模式，即以地方政府为主导，项目业主由所在乡镇人民政府承担，全面负责项目的实施和管理，统一规划立项、统一测量设计，联合投资、联合监管、联合验收，有效提高了联合建设项目的管理效率及建设质量，有利于对今后联合建设项目的管理进行指导。

一是依托政府主体。充分发挥地方政府和相关部门的作用，广泛开展宣传工作，在村民自愿的前提下扎实做好土地流转工作，确保涉及土地整理的每一块土地合同有签订，农户有承诺。严格按照土地整理项目建设的总体要求，精心组织实施，乡镇专门成立土地整理项目建设领导小组，落实相关领导和人员，各负其责，为土地整理项目的开展提供了有力的组织保障。

二是统一规划立项。土地整理项目遵循依法推动，因地制宜，量力而行，先易后难，先流转后整理原则，把土地整理与沟渠、机耕路等烟叶生产基础设施建设项目相結合，统一规划，综合配套。在立项程序上由村级提出项目需求，向乡镇政府申报，乡镇政府向县级国土和烟草部门提出申请，县级国土和烟草部门实地考察，优先考虑水资源有保障，建设区域相对集中连片300亩以上，整体坡度不超过15°，经整理后适于机械化作业的基本烟田保护区且地方人民政府高度重视，当地农村集体经济组织和群众积极性高的项目所在地。双方联合行文向市级国土和烟草部门申请，市级国土和烟草部门根据申请，组织相关人员进行现场勘查核实。根据勘查情况，确定立项项目。经批复立项的项目，汇总至本市后报备省国土资源厅和省烟草专卖局。

三是统一测量设计。由项目业主委托有资质的测量单位、设计单位对整个土地整理区域进行统一测量和统一设计。土地整理分项设计的设计标准参照《福建省土地开发整理工程建设标准》及编制要求：烟田基础设施建设参照烟草部门的要求进行编制。项目规划设计成果必须符合国土部门和烟草部门的要求。

四是联合投资，共同评审。土地整理项目的投资标准应控制在平均每亩6000元以内，由土地整理复垦开发专项资金和烟基建设专项资金各出资50%。项目设计初稿要征求当地村民意见。在定稿前要将修改到位的设计稿在当地进行论证，确保村民提出的合理意见及时修改到位。项目初设两次审查。第一次聘请相关专家进行现场评审并提出相关评审意见。经设计单位修改到位后，由市国土资源局和烟草专卖局组织专家开展二次评审，评审后符合要求的项目，由市级联合下达项目规划设计与投资预算批复。

五是共同监管，联合验收，烟田整理竣工项目实行“业主自验、县级初验、市级复验”制。项目建设完成后，乡镇按要求进行白验：白验合格后申请县级圈土资源局、烟草专卖局组织项目施工单位及相关人员按照竣工图纸、建设标准、面积地点“三对照”的办法，对土地整理项目联合初验。初验合格后，申请南平市国土资源局、财政局、烟草专卖局组织有关专业技术人员进行联合验收。申请验收报告及相关资料报送南平市圈土资源局和南平市烟草专卖局备案。烟田整理项目竣工验收后，应当明确管护主体，管护主体应建立健全各项运行管护制度，保证项目正常运转，长期发挥效益。

六是规范项目资金管理。由县级国土资源部门指定高标准农田（烟田）土地整理项目资金专户。项目资金由南平市财政局、烟草专卖局按照投资预算批复分别按50%资金比例，直接拨付至县级土地整理项目资金专户。项目资金分二期拨付：首期补助资金在项目工程开工后，按投资预算批复金额的80%拨付；项目尾款等项目竣工验收后，委托有资质的评审机构办理项目竣下决算审核和资金审计后再予以拨付。土地整理项目实行竣工审计制。项目竣工后，由市国土资源局委托有资质的会计事务所对项目预算执行情况、资金使用情况及财务决算进行审计，审计报告作为支付项目建设资金额度的依据。

3 工作措施

在南平市土地整理模式中主要采用了以下六个工作措施：

一是领导重视推进度。在项目推进过程中，县级相关部门领导、乡镇班子领导、技术人员带队督查项目，每周不定期检查，每月一汇报：市领导带队，每半个月一督查，每月一汇报，并协调解决问题。土地整理项目建设领导小组每周召开例会，通报工程进度质量、存在问题以及安排下阶段工作计划，做到及时发现问题、解决问题，确保各项工作有序进行，实现土地整理工作又好又快地实施。

二是善用政策赶进度。为推进土地整理建设项目，市国土局和烟草局在项目实施前，组织专家和管理人员深入学习相关政策办法，根据实际情况，讨论研究制定南平市项目和资金管理办法。以浦城县为例，按“整流域”规划设计，集中连片开发治理，平整土地4058亩，投资2435万元。建设前，各项T作准备充分。开工后，主体工程150天内完成建没。

三是做实前期保进度。土地整理项目涉及千家万户，为维护群众利益，国土烟草和当地政府等部门工作人员在土地测量、项目设计、土地流转、权属分配、土壤改良等环节做细做实。在项目实施前，组织项目乡、村的十部进村人户宣传政策，公示项目建设信息。规划设计阶段，强化设计深度，重抓评审质量，组织专门人员配合设计单位深入项目区，收集乡镇、村干部和群众的意见和建议。项目评审阶段，邀请村民代表全程参与，确保烟田整理工作符合当地群众意愿。

四是质量管理抓进度。对现场监理、施工班组等人员开展有针对性内容的培训，以设计文本为依据，以样板工程为手段，强化过程监管。土地平整以适宜机械作业为原则，根据地形特征确定田块大小，宜平则平、宜梯则梯，不追求大场面。采取定期或不定期的巡查，提出“地要实、面要平、线要直、土要熟、田无石”的要求，突出“筑出埂、调平整、坡改缓、降坡度”四种整理方式，确保经过土地整理的基本农田（烟田）的耕作层、平整度、灌排水条件及生态保护措施符合国家相关标准。

五是突出重点促进度。项目实施过程中，紧紧围绕耕作层保护这个重点，因地制宜进行田块布置，制定具体措施，确保先将熟化程度较高的土壤进行剥离，待土地平整完成后，回填到农田中，避免打乱耕作层与生土层，保持耕作层厚度，以利于机械深耕深松。土层较溥的农田，通过客土回填，使农田土体达到可以耕种的厚度。强化土壤改良与培肥措施，采用施用农家肥、秸秆还田、绿肥種植翻压还田等措施达到高产土壤肥力水平。同时做好清理老田埂、取耕作层，清除孤石、平整层整平、耕作层回填、完善配套设施等工作。

六是比学赶超抢进度。采取“请进来，走出去”的方式向专家请教，同时到先进的地方学习具体做法。建阳、政和、浦城、光泽、邵武等地就土地整理工作开展多次相互交流，分享土地流转、平整土地、耕作层保护、规范管理等方面的工作思路及经验。南平市烟草国土部门也专门组织多次土地整理工作推进会，介绍各地先进的做法及成效。通过学习、吸收、总结，提高了工作水平，理清了工作思路，确保了项目的顺利实施。

4 应用推广

通过土地整理，耕作方式由人挖牛犁变为机耕机种，机械化耕作率平均可达88%，耕作效率明显提高、耕种成本明显降低，灌溉生产方式由最初人挑牛驮、抽水拉水变为就近就便用水和自流灌溉，灌溉保证率平均由原来的50.6%提高到94%，灌溉能力达到连续40天无雨保灌溉，全市项目建设区受益农户8034户。据估算，每亩土地可节约劳力3.3个约350元，节约运输成本64元。当地村民这样感慨道：“土地整理是件大实事，大好事，路通了，交通更加便利：水渠修好了，排水引水有了保障：出块整平了，机械可以轻松下田”。

土地整理可引领产业变革，当地农民通过改变产业结构、采用科技措施，合理休耕轮作、种植烤烟等经济作物，提高复种指数，提高了亩均单产和收益。此外，“释放”的农村剩余劳动力可以从事二三产业和发展劳务经济，增加了农民收入。小块低产山垅田经整理后变为大规模高产良田，以机械化、规模化、标准化、集约化为标志的现代烟草农业示范区的引领效果逐渐呈现，田野里满地郁郁葱葱、茁壮成长的“黄金叶”必能点亮山区烟农增收致富的梦想。

目前，该模式得到省政府、省人大、省国土厅领导以及兄弟省份政府领导的高度评价，列为各地政府年度拉练检查重要项目，多地要求建设联合项目，部分地方甚至出现不联合就不做土地整理的情况。四年来，“123”联合建设土地整理建设模式已基本成熟，并推广至南平市其他联合建设土地整理项目。