城乡义务教育师资配置问题与对策

胡荣宝

摘 要：城乡义务教育师资资源配置不均衡，城镇师资水平高于农村师资，已经成为制约城乡义务教育均衡发展的重要因素。师资是重要的教育资源，推进师资均衡是城乡义务教育均衡发展的重要内容。推进城乡义务教育师资均衡，要强化政府的主体责任，发挥政府在促进师资均衡的主导作用；建立健全农村义务教育师资补充和待遇改善机制；改革农村师资供给，定向培养农村师资；加强教师培训，提高农村师资的专业化水平。

关键词：义务教育；城乡师资；均衡配置

中图分类号：G522.3 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2018）06-0138-04

促进城乡义务教育均衡发展，重点是教育资源的均衡配置。而教育资源中，师资是最重要的资源，因而师资的均衡配置乃是城乡义务教育均衡发展的内容。自进入新世纪我国大力推进均衡发展以来，政府注重教育投入向农村地区倾斜，农村学校办学条件和基础设施得到了极大的改善。有关农村教育发展的计划和工程，特别是农村学校的标准化建设，促进了农村学校办学面貌的改变。从城乡义务教育均衡发展的国家评估看，物质层面的教育资源已经实现基本均衡。然而，农村义务教育的质量并没有随着物质层面教育资源的均衡而有显著的提高。其中一个重要的原因，即师资，作为最重要的教育资源，还没有实现明显的均衡配置。城乡之间的师资资源存在相当大的差距。城乡师资队伍质量与水平存在较为突出的不均衡，城市学校集中了最优秀的教师，农村学校的师资总体上看，无论是在敬业精神还是在专业能力方面，都在不同的程度上逊于城镇学校的师资。一个最为显著的表征就是，城镇学校班级规模呈现大班化趋势，而农村学校，特别是农村的完全小学的班级规模则呈现小规模化，一些农村学校甚至因为生源的流失而不得撤并关停。如何缩小城乡差距，推进师资力量的均衡配置，促进农村的义务教育的快速发展，提高教育教学质量，已经成为制约新时代推进教育公平的新矛盾，因此有必要予以足够的关注。

一、发挥政府在城乡师资均衡配置中的主体责任作用

党的十八届五中全会报告提出，“健全城乡发展一体化体制机制，推进城乡要素平等交换、合理配置和基本公共服务均等化”[1]。十九大报告进一步明确指出，“推动城乡义务教育一体化发展，高度重视发展农村义务教育。”健全城乡发展一体化体制机制，为整体提升义务教育办学条件和师资质量均衡配置提出了目标和要求，同时也提出了实现目标和要求的责任主体。确定无疑的是，中央文件中所提到的健全机制、推动发展，都设置了政府作为责任主体的前提条件。这意味着，推进“城乡义务教育一体化改革发展”，各级教育行政管理部门尤其县级政府乃是推动城乡义务教育师资配置均衡制度化的重要主体。因此，实现城乡师资的均衡化发展，就必须充分发挥各级政府尤其是县级政府的主导作用。

首先，各级政府是促进城乡义务教育师资力量均衡配置的主体，也是实现城乡师资均衡发展的根本保证。中央的文件明确了农村教育发展的目标和要求，并据此制定了有关发展的政策文件。而要落实这些政策文件，采取具体的行动来实现发展目标，就需要各级政府的切实行动。“义务教育的社会公共产品特性也决定了政府应成为城乡义务教育师资配置的第一责任主体。”[2]政府责任可分为两个方面：一是省级人民政府要担负起自身的统筹与监督责任，不仅仅要有均衡配置师资的执行和落实政策，做到根据地方社会经济发展及教育发展的情况，细化中央有关政策，同时加强对县一级政府的監督；二是县级人民政府要制定出切实可行的计划，并落到实处，真正发挥自身在城乡义务教育师资均衡配置方面的主要作用。当城乡义务教育一体化改革成为各级人民政府政绩考核的重要内容时，这就为城乡师资力量均衡配置的制度化提供了强有力的保障。

其次，地方政府要做好制度性措施的设计与实施工作。在城乡义务教育师资均衡配置上，教育主管部门应逐渐完善各项制度化措施。

一是开展城乡师资交流，制定城乡定期或者不定期岗位轮换制定。“城乡教师交流可以提升城乡教育的专业水平，促进优质资源的交流与共享。加强教师流动的制度化建设，是教师资源城乡共享。”[3]当前，在农村义务教育中师资力量缺乏很严重，而且城乡之间师资分布也很不合理，农村教师所学专业常常不对口，农村教师队伍也不稳定。因此，利用城市学校丰富的教育资源和师资力量，组织城镇公办学校教师流动性地去农村学校授课。而另一方面，农村义务教育的落后也迫切需要提高师资力量的水平，加强派遣农村学校教师去城市学校学习的机会。城乡学校之间的教师人才流动大大加强了城乡师资一体化，让城市优质教育资源可以充分发挥辐射、影响、带动农村义务教育师资水平提高的作用。

二是完善“以县为主”管理体制，做好县域内城乡义务教育师资配置。“以县为主”的教育管理体制加大了县级政府和教育部门自主权，有利于实现城乡义务教育均衡发展。在人力、财力、物力等诸多方面，相对于省地级政府，县级政府由于地域小、好管理的优势，有一定的相对独立性，这就便于地区教育统筹规划城乡师资配置的均衡发展。同时，相对于省级以上政府而言，在教育管理自主权增加的情况下，县级政府对乡村教育存在的问题反映更为迅速，能够更快地采取贴切可行的改进措施。因此，以县为主的教育管理体制将对城乡教育资源的均衡配置发展起着非常大的带动作用。

三是强化教育行政部门在城乡义务教育师资均衡配置工作方面的督促检查。各级人民政府必须加强督导检查，把城乡义务教育师资配置的专项检查成为制度化。这样才能把城乡师资力量均衡配置工作落到实处，使农村义务教育真正受惠。例如，建立城乡义务教育建设水平的监督制度，做到常态化的监督，不断改进提高监督水平，推动各地逐步缩小区域、城乡、校际的师资教育差距。这里的常态化监督可以采取定期监督和不定期监督相结合的方式。一方面，通过定期检查农村义务教育的财政投入力度、农村学校教育专项资金的使用以及职称评审向农村的倾斜度等具体举措落实情况，确保城乡教育资源均衡化发展制度的建立健全；另一方面，通过不定期监督检查，防止均衡城乡教育资源配置的具体措施流于形式，使乡村教育资源得到切实的增加，持续推动城乡教育资源配置均衡化。

二、建立健全农村义务教育师资补充和待遇改善机制

农村教师待遇长期偏低是导致农村地区师资力量紧缺以及大量优秀青年教师流失的主要原因。农村教师的待遇问题已经深刻制约了农村义务教育甚至影响到整个中国教育的发展。农村教育相对城市来说严重滞后的问题的解决已经刻不容缓，要解决这个问题，加大对农村义务教育投入，增强农村教师职业的吸引力是关键措施。因此，建立健全农村师资补充和待遇改善机制不仅事关农村教育本身，更事关我国城乡义务教育均衡发展目标的实现。针对此，可通过几个方面来建立健全农村义务教育中师资补充和待遇改善机制

第一，加大农村义务教育的财政投入，着力提高农村义务教育教师的工资待遇，并通过实施农教补贴、住房保障等一系列经济待遇倾斜政策，为农村教师整体待遇提供保障机制，如果使农村地区教师的待遇能普遍高于当地城镇教师的平均水平，并且可以长期得到保障，就可能有效地稳定现有农村的师资队伍。

第二，设立农村义务教育专项资金作为特殊岗位津贴，用以提高国家艰苦边远地区教师的待遇。教师在越艰苦、越偏远的地区，其特殊岗位津贴应该越高。并且这种特殊岗位津贴，实行在岗位的时候补助，不在岗位的时候就必须取消的补助原则。这样，就能吸引到更多的教师到边远的农村、山区、牧区去任教。

第三，教师职务评审以及评优评奖政策向农村教师倾斜。长期以来，由于对农村义务教育教学质量的重视不到位，缺少对教师队伍建设及其质量的投入，导致不能在根本上、有效的解决乡村老师的待遇、社会保障等重要问题。教师职务评审以及评优评奖适当向农村地区倾斜的政策导向，可以增强农村学校的中、高级教师岗位结构比例。这使得晋升职务、参评优秀教师与农村义务教育工作结合更加紧密，有力地调动了广大农村教师的工作积极性，也可以吸引更多优秀的青年人投入到广阔的农村义务教育事业中去。

三、改革农村义务教育师资供给，定向培养农村师资

当前，不仅农村地区、中西部地区、贫困地区一直缺少教师任教。更为重要的是，现有农村的义务基础教育师资力量也难以承担农村教育进一步发展的重任。农村义务教育师资队伍整体素质低下和分布不均衡，迫切需要加强农村师资力量的培养。因此，定向培养农村师资力量和多元化的支教相结合将能有力地充实农村地区教师的队伍结构和提高农村地区的教育水平。

第一，通过一系列农村落后边缘地区学校定向培养义务教育师资的计划，实施师范生免费培养政策。免费培养能吸引许多成绩不错、家境一般的学生报考师范类大学。然后这些高素质师范生将定向派遣到农村学校，成为农村师资力量的教育骨干，并以榜样的力量带动现有农村教师成长，从而逐步缩小城乡义务教育质量的差距。并且，这种农村师资定向培养还应该与农村地区的教育需求进行有效的结合。做到广大的农村地区、中西部地区、贫困地区需要什么样的教师，我们就定向培养什么样的师资力量。

第二，采用多元化的支教来部分充实广大的农村地区、贫困地区师资、中西部地区。采用多元化的支教将能弥补单一的大学生支教所产生的一些问题和矛盾。例如，实施“特岗教师计划”，按照政府提供的岗位和支持，鼓励年轻大学生、研究生们自愿到这些地方稳定任教三年。另外，还可以积极鼓励和引导社会各阶层的力量支持或资助志愿支教的活动。多元化的支教相互融合为补充农村教育的师资带来更多社会力量的支持。

四、加强农村师资培训工作，切实提高农村教师专业化水平

为切实提高农村教师素质和教育教学水平，促进农村师资力量能够自主提高，需要针对性地加大对农村地区教师教育教学水平的培训。那么怎样加强农村教师教育教学水平的培训，提高农村义务教育的教学观念，提高教学的专业技术和教学管理水平，就具有十分重要的实践意义。

首先，需要加大对农村义务教育师资力量培训的投入。目前，现有农村师资的教学素养和水平还远远不能满足农村义务教育和农村社会经济发展的需要。如果农村师资力量培训费用不足，就会限制教师培训的质量和规模。因此，必须设立农村师资培训的专项经费，并且要坚持农村师资培训的经费必须专款专用的原则，从而确保现有在岗农村教师的培训效益。

其次，加强农村师资教育职前职后培训。农村义务教育资源提高的关键之一在于师资的专业素养。有组织有计划的职前培训，主要是对新教师采取适应性培训，使新任教师熟悉教学课程，提高教学的业务能力。而持续性的职后培训就是为提升农村教师队伍的整体素质和专业化水平，尤其是对适应社会发展需要的新技术、新课程、新理念展开重点培训。通过职后培训能够帮助在职农村教师探究教育教学方法，总结教育教学经验，从而进一步提升教育教学能力、教研能力。

再次，还要大力提倡和鼓励在职农村教师参加进一步的研修。“学历与教师的学识水平、教育教学能力之间呈现正相关。”[4]高校有丰富的教育资源，进入高校参加高学历的研修，这样不仅可以丰富他们的业务知识，而且能够开拓更广阔的视野。因此，在教师自愿研修的基础上，农村地区的学校要加强本校教师学历研修的宣传和动员力度，同时还要发挥督导作用和服务作用，为教师学历研修创造机会和条件。

虽然随着我国义务教育事业的蓬勃发展，整体师资水平有了大幅度提高，但是城乡之间师资素养依然有着明显的差距。与城镇学校相比，乡村学校在教师数量和质量方面明显不足。要促进教育公平公正的发展，解决城乡教育资源配置的不均衡问题是不得不解决的问题之一。文中对城乡义务教育中师资配置的一些建议就是为了探讨城乡教育师资配置发展不均衡的问题。例如，问责各级人民政府可以推动城乡师资配置均衡的制度化，建立健全农村师资补充和待遇改善机制能够吸引更多的优秀人才从事农村义务教育事业，师资定向培养与多元化的支教相配合可以让很多社会资源补充农村师资的不足，强化现有在岗农村师资的培训能够促进提高农村义务教育整体水平。总之，分析探索城乡义务教育师资配置方面，既是为了促进了教育公平和教育的均衡发展，也是为了探讨城乡师资优化配置找到更好的契机和政策方法。

参考文献：

〔1〕《建议》编写组.党建读物出版社[M].北京：學习出版社，2015.

〔2〕符森，何森林，邓泽.城乡义务教育师资均衡配置的机遇与挑战——以城乡教育统筹为视角[J].教育与教学研究，2013，（05）：5.

〔3〕张旺.城乡教育一体化：教育公平的时代述求[J].教育研究.2012，（08）：13.

〔4〕熊小佳.试论教师学历与教师资格[J].教育探索，2001，（11）：57-58.

（责任编辑 赛汉其其格）