论法治评估在党的廉政建设中的实践作用

高德胜，赵娅倩

(吉林大学 马克思主义学院，吉林 长春 130000)

当前，在中国特色社会主义进入新时代，依法治国取得重大进展的历史性时刻，党的廉政建设的重要性愈加凸显。党的廉政建设和反腐败斗争为统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局提供坚强保障。在我国，“坚持党的领导、人民当家做主、依法治国的有机统一是社会主义政治发展的必然要求。”[1]依法治国离不开党的领导，党治理国家必须依靠科学的法治体系。所以必须加强党的廉政建设以保证党的纯洁性和先进性，必须完善法治评估指标体系以保证法治建设的科学性，从而在科学的法治体系下保证从严治党、廉洁党风。加强党的廉政建设，要以法治思维为引导，以法治评估为度量衡，以法律法规为手段，开展反腐倡廉工作，明确职责，贯彻两个“主体责任”，讲责任、敢担当，为我国各项事业发展营造风清气正的氛围。对当前法治评估的本源性问题的追问直接关系到廉政建设的系统性和科学性，从发现廉政建设问题到解决问题，从法治评估机制应用到实现党风廉洁的目的，是法治评估在党的廉政建设实践中的助力作用的具体体现。

一、法治评估的前提性追问

所谓法治评估，顾名思义，就是对国家法治建设水平的评估，是以评估的方式对法治建设水平的衡量。“法治评估”一词源于西方，由于近年来我国法治建设成绩斐然，法治评估也适时应用于我国法治建设体系。就目前中国法治评估制度的现状与发展做出追问，发现短板，以期完善法治评估制度体系，提高我国法治评估活动的科学性和权威性。

(一)法治评估缘由

全面依法治国作为当代国家治理的深刻革命，与决胜全面小康齐头并进。从1997年十五大报告明确提出“建立社会主义法治国家”的目标，十六、十七、十八大以来，不断推进法治中国建设进程，着力进行法治领域的改革，阶段性成果巨大。今年十九大报告提出“到2035年，法治国家、法治政府、法治社会基本建成。”[1]可见，法治中国建设在不同阶段都有其阶段性目标和任务，而各个不同阶段任务是否完成，并不能通过主观臆测，是需要科学的法治评估指标体系进行全方位分析和衡量的。随着中国特色社会主义迈入新时代，全面依法治国建设也进入崭新阶段。在当代，法治重要性不仅体现在其作为一种治理工具，更体现为当代社会的精神引领。在法治建设不断发展进程中，机遇与挑战并存，如今法治固有缺陷已然显现，为了进行法治改革，优化法治体系，法治评估作为工具功能的方式重要性日益凸显。法治非单向度概念，而是多向度、系统性工程，体现在立法、执法、司法、守法各个环节，权利制约、规则保障、社会治安维护等都是法治指向的目标。通过法治指标评估法治状况，则是复杂多层次的，既体现在各个法治环节，又体现在各个法治体系层次。所以，法治评估最大的问题在于如何把不同发展状况的国家或地区、复杂多层次的法治环节按照统一标准进行评估。在世界环境下，就不同社会制度的国家，不同发展程度的区域开展个性化、差异性评估；就区域化而言，如当前中国，不同民族、不同地区的经济文化背景下，地方性法规差异较大，法治评估指标体系就必须针对具体对象的特殊性具体实施，这无疑加大了法治评估的难度，给法治体系建设的完善带来了巨大挑战。而面对中国各区域法治运行状况的差异性、法治顶层设计与制度执行之间的落差情况，必须运用法治评估指标体系进行评估，从而发现问题、解决问题、完善法治体系。这也正是法治评估对推进法治中国建设、落实依法行政、推动中国法治进程的现实意义体现。

(二)法治评估机制

目前，国内公开的法律评估指标体系分三个层面：中央层面、地方层面、社会层面。在中央方面，最新的是2015年中共中央、国务院发布的《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》；在地方上，全国大多数城市出台了法治评估指标体系。以吉林省为例，于2014年出台《吉林省法治政府建设指标体系》；在社会领域，最新且最具权威性的是中国政法大学法治政府研究院公布的《中国法治政府评估报告(2017)》，此系列的法治评估指标体系，最初是2013年6月由中国政法大学法治政府研究院自主研发，从2013年到2017年，项目组在中央意见的指导下不断完善指标体系，帮助各级政府法治建设发现问题、解决问题。中国的法治评估实践多以强调改善区域法治建设水平为目的，受地方政治、经济、社会等因素影响较多，从各区域实际情况出发，评估难度大。法治评估指标体系建设需要强大的动力支持，其评估过程的复杂性需要来自政府的鼎力支持。所以当下法律评估主体往往以国家机关为主，国家机关作为掌握公共权力的公共组织，自身具有权威性，并且收集法治实施状况的数据资料较为便利。但是以国家机关为主体，收集的数据资料有很大的倾向性，且数据信息不够全面，很难真正代表民意，数据处理结果客观性不足。鉴于此，法治评估主体应考虑多元化，形成以第三方组织执行、国家机关委托、人民大众参与的法治评估机制，以此保证法治评估结果的公平公正。我国目前法治评估究竟依何主体保证客观性，还需大量实践经验积累和制度创新。同时以第三方组织为主体评估，还需要科学分析多重因素，以保障评估机制的科学性和权威性。为避免国家作为评估主体的利益倾向性，解决市场主体数据权威性问题，笔者建议构建以中央文件精神指导、上级国家机关委托、第三方组织执行、监察部门监督的混合机制，克服社会数据来源障碍与政府评估利益自顾的体制弊端。根据其结构特征，我们把这种法治评估体系命名为的“双轮一轴”模式，如图1所示。“双轮一轴”模式的“双轮”是指上一级国家机关和第三方组织，“一轴”指的是中央文件精神，“双轮”在“轴”统一指导和连动下推进法治实评。具体来说就是：在上一级国家委托下，在专项财政支持下，在监察部门监督下，第三方组织按照客观、科学、中立的原则实施设定的法治评估项目，针对具体的评估对象实现法治评估的实践价值。上级国家机关委托旨在对下一级行政机关具有可控性，保证下一级相关单位能够及时有效提供客观数据，协助第三方机构科学有效执行评估计划，国家财政专项拨款和监察部门监督以保证评估过程顺利进行的物质基础和制度保障。第三方组织可以是专门的科研机构和相关独立的企事业单位，在第三方组织执行过程中通过大众积极参与，社会各方援助最终保持第三方组织的公正性。最终，在上一级国家机关和第三方组织的共同作用下保证法治评估的权威性和科学性，科学有效地为法治中国建设做出贡献。

图1 法治评估的“双轮一轴”模式图

(三)法治评估标准

法治评估的评估标准是度量法治中国建设进程的标尺。法治评估指标在评估过程中并不能作为直接的结果测量工具，而必须通过评估标准将其量化，在实际中以具有可操作性的量化标准评估得出科学的数据和结论。具体可操作的评估标准必须依据科学的评估指标体系，注重标准执行过程的科学性。而我国现有评估体系带有强烈的区域性特征，法治评估指标体系和评估标准不统一，缺乏完备和普遍的法治评估体系，需要设计具有中国本土特色的法治评估体系。同时关于法治评估的具体标准问题，各方观点不一。主要包括定量与定性方法问题、评估进路的选择问题、评估指标的设置问题等。就评估方法而言，我国目前的法治评估包括定量与定性的方法。定量评估方法是通过调查统计为评估指标进行赋值打分，借助大量的客观数据进行统计分析的过程。定性评估方法注重人的主观价值判断，是通过调研、观察等强调人的主观能动性进行分析判断的过程。从定量法角度看，定性法缺乏客观性，价值判断具有一定的倾向性，不能体现评估结果的客观公正。定性方则认为定量评估以调查问卷和官方统计数据为主要数据来源，问卷对象、问卷内容设置的科学性、官方数据的公正性等对最终结果可能产生负面影响。针对此类在法治评估标准设置的相关问题的争论，笔者认为应该遵循以下原则，以保证评估标准在执行过程中的可操作性和科学性。第一，在方法上，坚持定量与定性相结合的方法，科学的评估离不开客观的数据和价值判断，二者不可割裂；第二，按照科学的法治评估指标设定评估标准，评估标准贯穿层层指标体系，以各级指标为依据设置评估标准；第三，建立各级地方独立评估，全国统一指导，点线面结合统一的法治评估机制，以保证评估标准的可操作性；第四，建立制度实效评估和公众满意度评价相结合的双重标准机制，定期进行指标调整和标准更新，以保证评估体系的科学性。评估标准通过评估地区制度部署运作，测算法治制度与实施匹配度，发现法治实践问题之外，更重要的是通过法治评估让公众产生法治意识，形成法治信念，从全社会推进法治中国建设。

二、法治视野下党的廉政建设的实践反思

中国共产党的廉政建设是法治建设的前提和主体工程，没有党的法治化就没有国家和社会的法治化，党的廉政建设法治化是现代国家治理的必然趋势。党的法治化领导和带动了国家的法治化，极大丰富和发展了中国特色社会主义法治体系，为全方位法治构建提供政治保证。新时期党中央将全面从严治党纳入“四个全面”战略布局，把党风廉政建设和反腐败斗争摆到前所未有的高度。

加强党的廉政建设，必须依靠中国特色社会主义法治提供制度支持和保障。改革开放40年以来，我国已经形成符合国情、反映民意、顺应潮流的中国特色社会主义法治道路。法治作为中国共产党治国理政的基本方式，具有积极的价值。当前，在中国社会转型变革的关键时期，现代法治发展也出现诸多可能性。推进法治评估体系，对于分析防范法治体系漏洞、监督法治实施、完善法治运行各个环节具有重大实践意义。首先，法治评估是建设法治中国的重要助力。中国当前区域经济发展的不平衡性使得区域法治化程度参差不齐，相对于发展程度较为落后的西部地区，中东部地区法治水平明显较高。对先行发展地区法治体系建构的过程进行评估，可以使当地法治体系更加完善，并且为其他地区法治建设提供借鉴和指导，从而以区域辐射全国，推进中国法治建设一体化。其次，法治评估可作为推进创新中国发展的重要手段。通过法治评估指标体系对中国特色社会主义法治体系的考核评价，发现体系短板，完善法制体系。在走中国特色社会主义法治道路的过程中，中国的法治实践不断发展完善，同时给世界各国贡献中国的法治方案，体现中国法治智慧。最后，法治评估有助于推动中国法治政府建设。如，政府权力规范作为法治的重要内容，通过法治评估指标体系中的行政监督体系、政务公开体系等达到规范行政权力、实现政务透明的目的，助力我国依法执政、法治政府建设。法治评估在推进法治中国、创新中国、法治政府建设方面意义重大，作为国家治理领导力量的中国共产党，必须加强党的廉政建设，对党的各方面领导工作进行法治评估，推进廉政建设法治化。

廉政建设是我们党兴旺发达和国家长治久安的根本保证。我国一直以来对党的廉政建设和反腐败工作保持不懈怠、不放松的态度，从各个环节狠抓廉政建设，效果显著。自十八届三中全会以来，党的廉政建设作为党建的重要任务，内涵更加丰富。清正廉洁的党员队伍关系党的健康发展，关系社会的安全稳定，关系人民的幸福安康。尤其是党的十九大的召开，新时代对党风廉政的建设提出了新的要求，提出要持之以恒正风肃纪，要夺取反腐败斗争压倒性胜利，要健全党和国家监督体系等等。十八大以来的五年间，在全党全社会的共同努力下，党风廉政建设取得一定效果，党内政治生活气象更新，党内政治生态明显好转，仅在纠正“四风”的问题上就处理违纪党员干部25.6万人。但是，进入新时代，我们党面临的执政环境依然复杂，党内存在的思想、组织、作风不纯等突出问题尚未根本解决。在严肃处理党内现有问题的同时，要在法治视野下基于法治评估的三个提前性追问对党的廉政建设进行思考，综合各地法治评估报告情况，进行实践反思，就会发现许多新情况、新问题：第一，廉政建设制度与执行两张皮，反腐败工作纸上谈兵、敷衍了事，执行力度不强，效果不明显；第二，党风廉政建设机制不健全，问责机制不完善，许多党政干部不以身作则；第三，党风廉政教育不深刻，防患于未然的警示作用不大；第四，部分纪委监督责任不落实，贯彻责任制的积极性不高，个别纪委的“不作为、慢作为和乱作为”导致腐败的权力进不到权力制约的笼子里。要彻底解决以上四方面影响党的建设质量的问题，必须在实践中切实、全面发挥法治评估作用，发现、跟踪、解决问题，科学有效地助力党的廉政建设。因此，开拓法治评估对党的廉政建设的实践应用新领域，以法治评估三个向度的作用助力党的廉政建设，最终在全社会共同努力下换来海晏河清、乾坤朗朗。

三、实践中法治评估对党的廉政建设的助力作用

在实践中，法治评估不但提供了一种量化机制，也提供了一种互动机制，通过法治评估的实践将法治运行的双方( 国家与社会) 紧密联系起来。这种互动机制也有助于形成稳定的法治秩序，从而提升法治的可能性[2]186-192。在实践中这种机制作用于党的廉政建设，就会对党的廉政建设起重要的助力作用。这种作用体现在开始的预警防范问题发生，到工作过程的监督震慑防止问题扩大，最终通过评估的实际数据完善体系漏洞，对廉政建设的作用贯穿法治评估全过程。实践中法治评估通过以下三个向度体现其对党的廉政建设的助力作用。

(一)向度一：发挥法治评估的预警作用，防范权力腐败

法治评估将法治量化，通过数据分析有助于解决当代法治现实问题。在中国语境下，法治评估指标体系能够监测法治建设的运行状况，分析法治程序问题，评估法治建设成效。法治评估指标体系通过利用大数据、云计算，科学分析评估指标，对法治评估指标体系持续完善，使之更好地为法治建设体系服务。在法治评估指标体系实践过程中，指标的理论构建通过实际操作，对法治运行现状进行全面评估，从而对未来法治发展进行全方位认知，为法治建设提供更多可能性。诚然，在党的廉政建设方面，法治评估一定程度上的预警作用也可以起到“提前防范、主动防范”腐败发生的作用。《中国法治政府评估报告(2017)》中的客观指标“依法行政制度体系”“行政决策”“政务公开”等评估，检测法治运行机制中的漏洞，同时完善法治体系，提前预防“钻法律空子”的侥幸心理和有效遏制这种不正当行为，从源头上有助于防治权力腐败。党的廉政目标的实现，离不开三个条件：一是高素质的党员从政者，二是风清气正的社会风气，三是知法用法的社会大众。据相关法治评估报告内容显示：当前针对腐败问题多关注于事后调查，而对事前的通告警示工作不够重视，而这就导致部分人员心存侥幸，掩耳盗铃，结果一发不可收拾。另外，社会民众自我保护意识薄弱，对反腐认知不到位，单纯仇视贪官污吏，却又对于一些腐败现象无动于衷，对于发现的犯罪线索没有履行举报的公民义务。因此，我们要加强法治评估的宣传工作，落实法治评估发现问题，以教育工作为先导，发挥法治评估的提前预防作用。总之，通过评估发现漏洞，预设可能出现的投机行为，从而以法治的威慑力警示党员干部，防范“四风问题”(形式主义、官僚主义、享乐主义、奢靡主义)，坚定提高党的四种能力，筑牢党性原则红线，始终保持党的清正廉洁、为民务实本色。

(二)向度二：发挥法治评估的监督作用督促党风廉正

法治评估指标体系在实践中具有监督作用。在实际评估过程中，评估的指标具有目标性。法治评估在实施过程中的目标是通过评估发现问题，给出建议，所以法治评估指标体系也是作为一种考核和监督体系，不仅仅只是衡量法治体系和法治运行状况，也是对法治实施状况的监督过程。实际上法治评估实施过程就是监测现行法治体系顶层设计与制度实际执行的落差，透析法治建设体系在制度实施中存在的问题，提供解决问题的建议。在党的建设中更是如此，法治评估指标对党内廉政状况进行评估，监督党内的各种不正当行为，防止党内腐败发生。如，WJP(世界正义工程)[3]提供的量化评估工具，其中有限制政府权力的指标，包括立法、司法、独立审计机构控制政府权力，政府不当行为受制裁等6个二级指标，该指标主要是通过权力限制来衡量政府权力运行状况。限制腐败问题的指标包括行政、司法、立法、军警不以权谋私的二级指标，主要是以行政司法等权力行使过程是否受贪污、贿赂的腐败行为影响，通过权力行使主体情况来评估法治效果。政府开放性的指标，包括法律和政府数据公开程度、公众知悉权、公众参与权等4个二级指标。该指标主要是通过政务公开程度和公民权利行使情况的角度测评，体现法治中权力受权利制衡的性质。WJP中的限制政府权力的指标设置间接反映了法治评估在党风廉政建设中的监督作用，监督权力行使，有助于制约党风不正行为的发生。上述法治评估中的各项指标对法治制度环境、法治实施环境、法治价值环境各个方面的考核评估，无形中会对各行政主体形成压力，在高压态势下的监督必然减少违法犯纪的可能性。通过法治评估指数的社会公布，社会各界了解我国法治体系建设现状，对多发问题形成社会舆情监督。有效预防和化解网络信息矛盾体制，健全网络平台准入规则，发挥人民主体作用，在全社会建立并完善畅通有序的相关监控机制[4]122-128。在当今互联网发展态势下，使监督随处可见，腐败无处藏身。

(三)向度三：发挥法治评估的实证效用，完善法律法规

在经济学中，效用是用来衡量消费者对某种商品或服务的满意度或幸福感的尺度，简而言之，就是一种行为带来的好处或益处。在法治评估中引入效用一词，旨在通过法治评估的实证数据对中国法治建设带来益处，亦即法治评估的实证效用助力中国法治体系完善。法治评估通常可供使用的实证方法包括定量和定性两种方法。定量法一般通过调查、实验等进行数据统计分析，此法以效率为重，结论具有整体性。定性法价值倾向较强，主要通过法治个案研究、观察等方法，结论具有价值指向功能。通过以上两种实证方法进行法治评估，可以为廉政建设提供真实有效的数据和综合分析的结论，为完善相关制度提供有效参考和依据。如，“余杭法治实验”借鉴香港模式，提出“法治指数的量化技术”，同时不忽略定性工具，实现了客观数据和主观判断的完美衔接。2013年中国政法大学法治政府研究院启动中国地方法治政府评估项目以来，法治评估结果始终显示我国“行政执法”和“法治政府建设的组织领导”两项指标不及格，说明行政执法是法治政府建设的短板，这就要求政府不断完善依法行政相关法律和制度体系。在2014年和2015年，项目组增加了“社会公众满意度调查”的分数比重，而公众满意度并无明显提升，公众对政府执政水平评价不高，这就说明加强制度建设更要注重制度实施效果的考察。所以法治评估指标体系的建构，广义上增加了我国法治体系其他相关制度的需要，同时也是对我国法治建设体系自身的完善，这体现了法治评估对完善法律法规的双重价值。我国目前许多地方法治评估有实用性的倾向，主要体现在将行政执法服务作为当地政府行政决策的指标，例如由某些地方政府组织实施的政府法治建设评估。因此，现实情况要求在法治评估体系中引进第三方组织，除了要保证法治评估的公正性之外，还要突出第三机构在服务社会、增进社会福祉方面的指导作用，体现相关政府机构在日常工作中树立立党为公、执政为民的宗旨，落实利民、便民、济民的准则。最终通过法治评估的预警作用来增强主体不想腐的自觉，同时通过法治评估的考核监督强化评估对象服务于民的效率，杜绝消极形式的腐败。因此行政执法的实证效度考核，在实践上丰富了法治评估体系，在理论上推动了相关法律法规的进一步完善。

总而言之，当今社会法治是约束和规范权力滥用的最好方式。新时代法治中国建设必须以廉政建设为基础，以廉洁政府和清明政治保证党依法治理社会、依法治理国家。同时廉政需要法治作保障，法治是落实廉政的关键。廉政不仅是教育官员清廉从政，更重要的是从法治角度，约束规范官员权力滥用。廉政建设目的的实现，必须体现在四个方面：一是“政局”，造就公正清明的政治氛围；二是“政制”，建立廉洁高效的政治制度；三是“政策”，制定解民困、取民信并且确保政治清明的政策措施；四是“政德”，要求官员树立廉洁奉公、为民表率的官德。在实践中“政局、政策、政制、政德”[5]63-65，104都离不开科学完善的法治体系作用。所以，廉政建设法治化至关重要，而法治化的廉政建设必须以科学可操作的法治评估为前提，在法治评估过程中发现问题、解决问题，完善法律法规。

当前学界多关注域外法治评估的分析和地方性法治评估指标体系的构建，仍然存在理论分析有余、实践认知不足的问题。所以，法治评估必须进行实践突破和理论创新，开发法治评估实践应用新领域。法治评估指向实践应用，在测评法治实施状况，综合分析法治目标实现程度的同时，以法治评估实际数据作为法治实践的素材和依据，支持法治体系完善，搭建法治理想和法治现实的沟通之桥。针对目前我国仍然严峻的廉政建设问题，提出在实践中以法治评估三个向度作用助力党的廉政建设可以具体化为通过法治评估的预警作用防范政治腐败、权利滥用，通过法治评估的监督作用督促党风廉正、政治清明，通过法治评估的实证效用完善党内法规、推进廉政建设。廉政建设对新时代的法治中国建设有长远意义和影响，而法治评估作为实现其目标的有力抓手，期待能够有更多的实践向度突破和理论视域创新，为推进“四个全面”战略布局的落实和伟大复兴中国梦的实现做出更大的贡献。