嵊州 “死地”变“活钱”撬动现代农业发展

周友兴

浙江省嵊州市系农村承包土地经营权抵押贷款全国试点县（市、区）。近三年来，该市从“三权分置”入手，拓展土地权能，致力开展经营权抵押贷款，拓展了农业融资渠道，加速了农业产业化结构调整，取得了明显成效。截至2018年6月末，全市18家银行全部参与试点，累计发放农村承包土地经营权抵押贷款6.7亿元，余额达到3.64亿元，位居全省第二，试点以来新增贷款3.6亿元，增量位居浙江省10个农村承包土地经营权抵押贷款试点县（市、区）首位。

试点做法

精谋划，明思路，部门协作共推进。明确试点工作的总体思路、目标任务、措施保障和责任分工。试点工作中的各项任务纳入相关部门、涉农银行的考核内容，强化部门沟通交流，多方联动、多头并进，以责任捆绑形式将贷款任务分解到各个银行，建立人民银行包贷联行和部门联系乡镇（街道）制度，形成层层抓落实的工作格局。

农村土地承包经营权抵押贷款让“死”资产成为“活”资本

善变通，重运作，因地制宜排难点。在抵押贷款试点进程中，发现存在“无权证”“手续繁”“增量难”三方面问题，嵊州市灵活变通，将依法签订规范有效的农村土地承包（流转）合同及承包土地经营权流转证书作为确权依据，依规办理抵押贷款。通过减少第三方评估环节和改进抵押登记管理服务来优化抵押登记流程。同时通过“拉高标杆”“层层督查”“加大宣传力度”破解“增量难”的问题。

抢时间，借经验，主动作为夯基础。相继出台政策文件，按照“时间上要抢抓、标准上要提高、工作上要仔细”的要求，建立乡镇（街道）土地确权登记颁证工作半月排名督查机制和阶段性考评机制，强势推进嵊州市土地确权登记颁证工作进度。同时，赴多地学习先进经验，与第三方公司探索农村土地流转交易平台建设，建立了符合嵊州市实际的土地流转信息服务平台，为试点工作打下了坚实的基础。

优服务，扩增量，完善配套促振兴。该市通过组建承包土地经营权流转服务中心，规范和培育土地流转市场，建立风险补偿和缓释机制等措施，多管齐下，完善配套，优化服务，健全了抵押贷款试点保障机制。

存在问题

土地承包经营权不易变现，抵押物市场化处置难。据调查，土地经营权处置难是目前涉农银行业机构不愿大规模开办土地经营权抵押贷款业务的主因。土地经营权流转之后，不能改变所有权性质和用途；同时，由于目前流转市场发育缓慢，缺少权威的流转中介，土地经营权流转主要采取自行协商的方式，流转信息不畅。一旦经营户出现贷款违约，银行难以处置抵押的土地经营权，土地经营权难以变现。农村土地承包经营权变现力差，较大程度上制约了金融机构开展农村土地承包经营权抵押贷款的积极性。

专业评估机构缺乏，土地承包经营权估值难。目前农民的财产无法在相关机构取得登记，因而也就很难获得适量的贷款。同时，目前尚无专业土地经营权价值评估机构和评估人员，没有相对独立的评估价值作参照，土地经营权价值评估主观判断成分较大，实际价值难以合理确定，评估价值往往低于土地经营权实际价值。银行难以准确认定土地承包经营权的实际价值，发放贷款的额度较低。

贷款积极性不高，流转抵押登记难。银行和经营者两大主体贷款积极性不高，是造成经营权抵押登记难的主要原因。一方面，农户土地经营权抵押面积小，大多在1～2亩，同时又有期限限制，且此类贷款业务刚刚起步，因而涉及环节较多，手续也比较繁琐，所以降低了农户申请贷款的积极性。另一方面，由于风险保障机制的缺失，金融机构避险心态较重，开展贷款积极性不高，并将贷款对象主要集中于种植大户和农民专业合作社。

政策法律保障制度欠完善，贷款风险管控难。在试点推进过程中发现，该市目前用于抵押的3.88万亩农地中45%以上属于园地和林地，而目前嵊州开展确权颁证的土地是以耕地中的水田为主，耕地中的旱地、园地等未曾确权颁证，如果凭土地承包（流转）合同办理抵押登记，有可能面临法律风险。同时，目前人大常委会授权国务院在试点地区暂时调整了相关法律法规，但仅持续到2018年底。司法诉讼一般持续时间较长，若诉讼时期遭遇法律调整结束，抵押合同的法律效力认定就缺乏法律上的支持。

对策建议

搭建土地流转信息服务平台。与土地流转服务公司合作进行统一规划、统一设计，建立统一交易运行机制、工作制度和流程，并加强信息网络之间的互联互通，现在在嵊州信息港网站设置了供求信息端口，搞好信息搜集发布、政策咨询，完善各项服务，力争早日完善、规范交易流程。

建立土地流转价格指导机制。在调研的基础上，根据交易统计定价法、片区分级定价法、产业分类定价法制定并定期公布嵊州市土地流转指导价格，引导农户有偿流转和长期流转。同时，发挥市场基础性作用，根据土地级差、流转期限、经营项目、供需状况等，采用协商、招标等方式合理定价。

进一步规范土地流转管理。全面建立土地流转合同备案和登记制度。落实人员做好流转登记、归档和管理工作，分级做好流入土地经营主体资质与资信审查，并以适当方式公开。加强土地承包经营纠纷调解仲裁体系建设，搞好纠纷调解和仲裁培训，妥善化解土地承包经营流转纠纷，保护农民的合法权益。

继续做好抵押贷款发放工作。农林部门和金融机构要认真总结试点工作经验，进一步完善经营权抵押贷款放贷机制，继续为更多的农业经营主体和承包经营户提供贷款指标，农村承包土地的经营权抵押登记承办机关应根据《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》规定，继续做好对有需求的农户或农业经营主体的承包土地经营权抵押贷款登记工作，持续推进经营权抵押贷款的增量扩面。目前，试点贷款共支持农户168户、家庭农场9家、专业大户10户、农民合作社5个、农业产业化龙头企业9家，涉农小微企业22家，突破了农村土地不能作为抵押物的瓶颈制约，使农业经营户认识到土地不仅是一种生产生存的资源，还可以作为一种生产要素参与融资，解决了多种农业经营主体融资困境，缓解了生产资金不足的问题，促进了农业生产的发展。