从三个维度看我国农业经营体制的40年演变

国务院发展研究中心农村经济研究部部长 叶兴庆

我国改革是从农村开始的，农村改革发端于农业经营体制的转变。40年来，无论是20世纪70年代末至80年代初的疾风暴雨式变革时期还是后来的静水流深式变革时期，也无论是认识层面还是实践层面，我国农业经营体制都经历了不断演变的过程。梳理这一演变的脉络，把握演变的规律，既有利于深化对农村改革40年历程的认识，也有利于明确未来农业经营体制演进的方向。

一、从对农业经营体制的认识和概括来看，经历了从“生产责任制”到“双层经营体制”、再到“经营体系”的演变

改革初期，人们把从生产队集体所有、统一经营、集中劳动、按工分分配的经营体制中演化出来的各种具体经营形式称作集体经济组织内部的“生产责任制”，是劳动组织、计酬方法的改进。十一届三中全会《决定》提出，人民公社各级组织必须认真执行按劳分配原则，在计算劳动报酬时，可以按定额记工分，也可以在生产队统一核算和分配的前提下，包工到作业组，联产计酬、超产奖励，但不许包产到户、不许分田单干。1980年9月，中央75号文件把十一届三中全会以来一些地方实行的“小段包工定额计酬”“包工包产联产计酬”“专业承包联产计酬”等集体经济管理方式称作农业生产责任制，同时，允许在特定情形下可以包产到户。1982年中央一号文件更是指出，“目前实行的各种责任制，包括小段包工定额计酬，专业承包联产计酬，联产到劳，包产到户、到组，包干到户、到组，等等，都是社会主义集体经济的生产责任制”，对包产到户、包干到户的容忍度大大提高。

随着“分”的发展，如何发挥生产队等集体经济组织“统”的作用，把“统”和“分”的优势结合起来，引起各方关注。1983年中央一号文件指出，联产承包责任制采取了统一经营与分散经营相结合的原则；人民公社原来的基本核算单位(即生产队或生产大队)，应当按照国家的计划指导安排某些生产项目，保证完成交售任务，管理集体的土地等基本生产资料和其他公共财产，为社员提供各种服务。1984年中央一号文件进一步指出，为了完善统一经营和分散经营相结合的体制，一般应设置以土地公有为基础的地区性合作经济组织。1986年中央一号文件指出，地区性合作经济组织应当进一步完善统一经营与分散经营相结合的双层经营体制；由于各地社会经济条件差异较大，统分结合的内容、形式、规模和程度也应有所不同。1990年12月，中央18号文件首次提出“以家庭联产承包为主的责任制、统分结合的双层经营体制”，开始强调发展农业社会化服务，把乡村集体经济组织、其他各种服务性经济实体、国家经济技术部门并列为农业社会化服务的提供者，有意识地深化“统一经营”的内涵并扩大其外延。十三届八中全会《决定》要求，把以家庭联产承包为主的责任制、统分结合的双层经营体制，作为我国乡村集体经济组织的一项基本制度长期稳定下来，并不断充实完善。1993年修改《宪法》时，将第八条第一款相关内容修改为“农村中的家庭联产承包为主的责任制和生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济”。十五届三中全会《决定》指出，以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，以家庭承包经营为基础、统分结合的经营制度，以劳动所得为主和按生产要素分配相结合的分配制度，必须长期坚持。1999年修改《宪法》时，第八条第一款相关内容进一步修改为“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。”此后，“以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制”成为我国农业经营体制的标准概括。

针对实践中“分”的分化和“统”的多元化，人们逐步强调构建新型农业经营体系。十七届三中全会《决定》指出，推进农业经营体制机制创新，加快农业经营方式转变；家庭经营要向采用先进科技和生产手段的方向转变，统一经营要向发展农户联合与合作，形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变。十八大《报告》指出，坚持和完善农村基本经营制度，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。十八届三中全会《决定》要求，坚持家庭经营在农业中的基础性地位，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新。在2013年召开的中央农村工作会议上，习近平总书记强调，加快构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系。十九大《报告》进一步强调，巩固和完善农村基本经营制度，构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，发展多种形式适度规模经营，培育新型农业经营主体，健全农业社会化服务体系，实现小农户和现代农业发展有机衔接。

从以上对农业经营体制的认识和概括的演变来看，家庭经营的基础性地位一直受到高度重视，小农生产存在的弊端、如何向适度规模经营转变等问题逐步引起关注；统一经营主体在不同时期差异较大，从早期的集体经济组织逐步转向现在的集体经济组织、合作社、专业大户、涉农企业等多元主体；鉴于统、分、统分联结机制的多元化，经营体系的概念逐步得以确立。

二、从集体成员获得的土地权能来看，经历了从债权性的“生产经营自主权”到物权性的“土地承包经营权”的演变

实行家庭联产承包责任制后，集体成员得到的土地权利是按债权思路设计的。这是一种由集体经济组织内部的承包合同约定的“生产经营自主权”，即自由劳动权和“交够国家的，留足集体的，剩下的都是自己的”的收益权。正如1987年中央5号文件指出的，农村经济新体制的框架已经初步显现出来，一个重要标志是实行以家庭承包为主的联产承包制，扩大了生产者的经营自主权。这时，集体所有权的权能仍较饱满，集体成员获得的土地权能仍较窄。

1984年中央一号文件提出，鉴于部分社员无力耕种或转营他业要求不包或少包土地，鼓励土地逐步向种田能手集中，允许由社员自找对象协商转包，允许由转入户为转出户提供一定数量的评价口粮，并且提出了“土地使用权转移”的概念。与此前包工、包产、包干等各种生产责任制中农民获得的生产经营自主权相比，土地使用权是一种权能更加完整的权利，已包括转包权能。十五届三中全会《决定》强调，赋予农民长期而有保障的土地使用权，土地使用权的合理流转要坚持自愿、有偿的原则依法进行。2001年中央18号文件既使用了“土地使用权”“承包经营权”的概念，也使用了“承包地使用权”的概念。

以2003年《农村土地承包法》的颁布实施为标志，集体成员获得的土地权利，被正式称作“承包经营权”，并正式获得国家法律赋权，依法享有承包地使用、收益和转包、出租、互换、转让或者其他方式流转土地承包经营权的权利。以2007年《物权法》的颁布施行为标志，集体成员获得的土地承包经营权正式成为具有占有、使用、收益权能的用益物权，实现了从债权到物权的跨越。此后，土地承包经营权的权能不断扩大。十七届三中全会《决定》强调，“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”，这实际上是强化了承包户的占有权权能。十八届三中全会《决定》提出，“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营”，这实际上是新增了抵押、担保两项处分权能。2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，对家庭承包经营制度框架下集体成员获得的土地承包经营权进行了分割，在流转情景下，从土地承包经营权中分离出土地经营权，而且土地经营权是一种相对独立的权利。党的十九大《报告》提出，“保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年”，进一步明确了承包户的占有权权能。

40年来，土地承包期限经历了第一轮15年、第二轮30年的延展，即将延展第三轮30年；农地权利结构经历了所有权与使用权的两权分离、所有权与承包经营权的两权分离、所有权承包权经营权的“三权分置”；集体所有权的权能不断收缩，集体成员获得的土地权能特别是处分权能不断扩大，目前已包括占有、使用、收益三大权能，以及除继承、赠予、买卖外的其他大部分处分权权能(见表1)。

三、从农业经营形态看，经历了从“家家包地、户户种田”到“流转集中、规模经营”，从社区集体经济组织提供服务到多元主体提供服务的演变

表1 40年来土地承包经营权权能扩张过程

40年来，以家庭承包经营为起点，农业经营形态经历了较大变化。一些地方曾短暂实行过“两田制”和“反租倒包”。所谓“两田制”，是指将承包地分成口粮田和责任田，口粮田按人口平分以体现公平，只负担农业税；责任田按劳分配或招标承包以体现效率，除了负担农业税，还要交纳一定的承包费。所谓“反租倒包”，是指将承包到户的土地通过租赁形式集中到集体(称为“反租”)，进行统一规划和布局后，再将土地使用权通过市场方式竞价承包给本村或外来农业经营大户、农业公司(称为“倒包”)。这两种创新，既有发展规模经营、提高劳动生产率的一面，也有违背承包户意愿、多收土地承包费的一面。出于减轻农民负担的考虑，后来中央不允许搞“两田制”和“反租倒包”。为改变小农生产现状，一些地方曾引进工商资本发展公司制农业。为了获得足够规模的集中连片的土地，势必会强迫部分农户流转出承包地，引发干群矛盾。2001年中央发布18号文件《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》，明确提出“中央不提倡工商企业长时间、大面积租赁和经营农户承包地，地方也不要动员和组织城镇居民到农村租赁农户承包地”。除此之外，农业经营形态的演变大致沿着“分”、“统”和两者结合方式三个层面展开。

在“分”的层面，以土地的流转集中为主线，逐步发展多种形式的适度规模经营。经过短暂几年的改革，到1984年年底时，全国农村基本形成“家家包地、户户种田”的局面。1984年，全国农村基本核算单位中实行包干到户的占99.1%，实行包干到户的农户也达到全国农户总数的96.5%，全国农民户均承包耕地0.54公顷，平均被分为8.7块，平均每块0.06公顷。此后，随着乡镇企业的发展，部分农业劳动力“离土不离乡”、就地转向非农产业就业；随着沿海地区工业化和全国城镇化的发展，部分农业劳动力“离土离乡”、外出打工。伴随农业劳动力的转移，土地流转面积逐步扩大，流转方式日趋多元。特别是进入新世纪后，农村税费改革减轻了农业经营者负担，对流转土地的需求增加，土地流转开始加速。据农业农村部统计，截至2017年6月底，全国共有7434.3万户承包农户流转耕地3313.3万公顷，分别占承包户总数的27.7%和家庭承包经营耕地面积的36.5%；在流转面积中，流转入农户的占56.8%，流转入农民合作社的占22.4%，流转入企业的占10.5%，流转入其他主体的占10.3%；从流转方式看，转包占47.5%，出租占35%，互换占5.6%，股份合作占4.8%，其他占7%。土地的流转既促进了普通农户经营规模的扩大，也促进了家庭农场、土地股份合作社、生产型企业等新型经营主体的成长。

在“统”的层面，围绕一家一户办不了、办不好、办起来不合算的生产经营环节，逐步培育新型服务主体。在实行家庭联产承包责任制的早期，政策层面非常强调要设置社区集体经济组织，并发挥为农户提供各种服务的作用。1983年中央一号文件指出，人民公社原来的基本核算单位仍然是劳动群众集体所有制的合作经济，为经营好土地，这种地区性的合作经济组织是必要的。1984年中央一号文件指出，一般应设置以土地公有制为基础的地区性合作经济组织，这种组织可以叫农业合作社、经济联合社或群众选定的其他名称；可以以村(大队或联队)为范围设置，也可以以生产队为单位设置；可以同村民委员会分立，也可以一套班子两块牌子。沿着这个思路，社区集体经济组织在全国农村陆续建立。截至1992年，全国建立社区集体经济组织的行政村为54万个、占全国行政村数的73.8%，建立或参加社区集体经济组织的村民小组407万个、占全国村民小组数的76.3%。在那些未建立社区集体经济组织的行政村中，村内集体统一开展的生产、经营、管理和服务活动等均由村民委员会代行。但由于绝大多数社区集体经济组织没有收入来源，需要靠向农户收费维持服务供给，以及农户需要的服务往往超出社区集体经济组织的能力范围，政策层面开始寻找新的统一经营主体。20世纪90年代初期以来，专业合作组织、农业产业化龙头企业、专业大户等逐步成为新型服务主体。截至2017年6月底，全国30个省区市(不含西藏)纳入统计的农民合作社为164.3万个，实有成员达6780.9万个(户)，平均每个合作社实有41个成员。农业产业化龙头企业已成为现代农业经营体系的重要组成部分，通过“公司+农户”“公司+合作社+农户”等组织模式，为农户提供多种生产经营服务。据农业农村部统计，截至2016年底，全国各类龙头企业达13 万家。运销专业户、农机专业户等也承担着为农业生产者提供服务的职能。

在“统”与“分”的结合层面，逐步建立多元利益联结机制。在主要依靠社区集体经济组织履行“统”的职能、为承包户提供农业生产经营服务的时候，承包户要上交共同生产费、出劳动积累工和义务工，维系两者关系的纽带是行政强制。在乡镇企业比较发达的部分地区，社区集体经济组织用工副业收入为农户提供各种农业生产经营服务，实现社区内的“以工补农”。随着农民专业合作组织、农业产业化龙头企业的发展，作为“分”的承包户通过入股、订单等方式，与作为“统”的合作社、龙头企业建立起相对固定的利益联结机制。近年来，一些地方通过资源变股权、资金变股金、农民变股东的“三变”改革，或者成立社区合作经济组织，或者与外来资本共同成立公司制现代农业企业，以产权为纽带，使“统”与“分”重新融为一体。