深化农地“三权分置”改革：原则、目标和制度完善

韩振华 胡九龙

[摘要] 农地“三权分置”改革是以习近平同志为核心的党中央基于农村改革创新实践进行的重大理论和制度创新。深化农地“三权分置”改革，必须放在我国“三农”工作大局中统筹考虑，以巩固提升农业农村基础地位和保障国家粮食安全为基本目标并坚持“四不”原则；必须有利于统筹推进农业现代化和城乡发展一体化，并将其纳入实施乡村振兴战略的布局。未来，“三权分置”改革应重点围绕“地”“粮”“人”“钱”四个方面完善相关制度。

[关键词] 乡村振兴战略； “三权分置”改革； 农村集体土地

[中图分类号] F320 [文献标识码] A [文章编号] 0529-1445（2018）08-0056-04

当前，我国农地制度已经由家庭联产承包责任制的“两权分离”时期，进入了“三权分置”改革的新阶段，这是我国在新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化同步推进的大趋势下，人地关系发生的新变化所决定的。党的十九大报告明确提出要完善承包地“三权分置”制度1；2017年底召开的中央农村工作会议又正式提出推进宅基地“三权分置”改革；同时，自2015年起，我国在部分试点县（市、区）统筹推进集体经营性建设用地直接入市和征地制度改革，核心内容是在保持集体所有权不变的前提下，保障农民的土地收益权，放活土地经营权，其实质也是“三权分置”。可见，农地“三权分置”改革已经成为我国深化农村土地制度改革的主要方向和重要内容。

农地“三权分置”改革，有利于土地资源优化配置，促進农地流转，但同时也给保障国家粮食安全、维护农村社会稳定、维护集体所有制这一根本制度带来新挑战。推进农地“三权分置”改革，必须深刻理解党中央“三农”政策，坚定改革方向，坚守改革原则和底线，健全改革配套制度，进一步完善农地“三权分置”制度。

农地“三权分置”制度是以习近平同志为核心的党中央基于农村改革实践的重大理论创新和制度创新

农地“三权分置”改革源于基层群众创新实践。20世纪80年代中后期，我国湖北等地开始探索“所有权、承包权、经营权”分离改革，到了90年代，重庆、四川、安徽等地也相继试点推行了这一改革，主要目的是促进农地流转。近年来，我国为更好推进农地制度改革，促进农地权属清晰，已经基本完成了集体土地所有权、宅基地和集体建设用地使用权的确权登记颁证工作。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把“三权分置”作为我国农地制度改革的重点，科学总结改革实践经验，密集出台相关改革文件，推动形成了农地“三权分置”改革在理论和制度方面的极大创新。

从理论创新上来看，“三权分置”改革，既有对马克思主义产权理论的继承和创新，也有对西方经济学产权理论的突破和创新。对前者而言，主要是创新了集体所有制的实现形式，解决了公有制和市场经济相融合这一难题，落实集体所有权、稳定承包权、放活经营权，既维护了社会主义公有制的基本性质，又赋予经营权自由流转的权能，打破了集体所有制原有的社区封闭性、产权模糊性等弊端。对后者而言，主要是用改革的实践和成效，有力回击了土地私有化的观点，通过放活经营权，依然可以用市场经济的手段来配置土地资源，而不必改变土地集体所有的社会主义公有制性质，确保农民平等享有土地权益，有效发挥社会主义制度的优越性。我国农地“三权分置”改革是我国在世界范围内独有的理论创新和制度创新，是我国在农地制度领域开创的一条新路。

从制度上来看，我国农地“三权分置”改革主要有以下三点基本内涵：

一是明确“三权分置”是我国农地制度改革的基本方向。2015年，中央办公厅、国务院办公厅印发《深化农村改革综合性实施方案》，明确提出深化农村土地制度改革的基本方向就是实行“三权分置”，并于2016年制定了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，顺应农民意愿，将土地承包经营权再分为承包权和经营权，形成所有权、承包权、经营权“三权分置”的格局。

二是明确“三权分置”改革后流转的是经营权，而不是承包权。我国政府明确提出，“三权分置”，“集体所有权是根本，农户承包权是基础，土地经营权是关键”1，必须要落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权，不论经营权如何流转，集体土地承包权都属于农民家庭，“三权”之间的关系就有了清晰的界定2。

三是明确“三权分置”改革后赋予经营权新的权能。2014年中央一号文件提出：在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构进行抵押融资。这是中央首次对土地经营权赋予新的权能。

我国完善农地“三权分置”改革的基本原则

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视“三农”工作，提出了一系列关于“三农”工作的新理念新思想新战略，深刻阐述了“三农”工作的战略地位、发展规律、形势任务、方法举措等，内容涵盖多个方面，为进一步完善农地“三权分置”改革提供了根本遵循。围绕党中央的决策部署，未来农地“三权分置”改革，必须在我国“三农”工作大局中统筹考虑，遵循如下基本原则：

深化“三权分置”改革要以巩固提升农业农村基础地位和保障国家粮食安全为基本目标。习近平总书记在党的十九大报告以及多个场合中反复强调粮食安全的重要性。他指出，保障国家粮食安全是一个永恒的课题，任何时候这根弦都不能松，中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上，饭碗里必须主要装中国粮。在2017年底的中央农村工作会议上，习近平总书记再次强调粮食安全问题并提出明确要求。这些重要论述，为深化“三权分置”改革明确了基本目标。明晰产权，促进流转，就是要提高农业综合生产能力，提高农民增收能力，确保农业农村基础地位只增不减、国家粮食安全无虞。

深化“三权分置”改革要坚持“四不”原则。习近平总书记在中央农村工作会议、小岗村调研座谈等多个场合明确指出，实行承包权和经营权分置并行，要尊重农民意愿和维护农民权益，不管怎么改，都不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食生产能力改弱了，不能把农民利益损害了。这“四不”是深化“三权分置”改革必须坚守的基本原则和底线。改革中要确保土地流转后用途不改变，严禁借土地改革和流转之名，占用耕地从事非农建设，防止“非粮化”，防止社会资本进入后损害农民利益，必须加紧完善土地规划、用途管制、流转监管等相关配套制度。

深化“三权分置”改革要有利于统筹推进农业现代化和城乡发展一体化。习近平总书记把新型城镇化作为推进城乡发展一体化的重要途径，提出推进以人为核心的新型城镇化。他指出，要深化农村产权制度改革，维护好进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，将农民的户口变动与“三权”脱钩，以调动农业转移人口进城落户的积极性。在城乡融合方面，必须健全城乡融合发展体制机制，习近平总书记强调要在破解城乡二元结构、推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置上取得重大突破，让广大农民平等参与改革发展进程、共同享受改革发展成果。只有深化农地“三权分置”改革，打通城乡要素平等交流的通道，使农地经营权流转给新型农业经营主体，有偿转让或退出宅基地的使用权，确保农民按股份享有集体经营性建设用地的开发收益。这无疑会促进农民拥有的承包地、宅基地和闲置农房等充分流动起来，增加农民财产性收入，提高其融入城市的能力。

深化“三权分置”改革要纳入实施乡村振兴战略的布局。实施乡村振兴战略正是以习近平同志为核心的党中央在深刻把握我国国情农情，深刻认识我国城乡关系变化特征和现代化建设规律的基础上，作出的重大战略部署。2018年中央一号文件明确了实施乡村振兴战略到2020年、2022年、2035年、2050 年等重要时间节点的目标任务。习近平总书记强调农村基本经营制度是乡村振兴的制度基础，要求在“三权分置”改革中平等保护经营权，建立符合市场经济要求的集体经济运行新机制，让进城的进得放心、让留在农村的留得安心，实现城镇和乡村相得益彰。

围绕“地”“粮”“人”“钱”四个方面完善农地“三权分置”改革配套制度

习近平总书记关于“三农”工作的部署，涉及农村改革发展的方方面面，为推进农地“三权分置”改革指明了目标和方向。完善农地“三权分置”改革，重点应围绕“地”“粮”“人”“钱”四个方面完善相关配套制度。“地”的问题就是要严守18亿亩耕地红线；“粮”的问题就是要确保粮食产量不下降，国家粮食安全无虞；“人”的问题就是要推进以人为核心的新型城镇化，让常住城市农业户籍人口落户城市、融入城市、享受城市的公共服务；“钱”的问题就是要解决新型城镇化的融资问题。

一是“地”的问题：严守18亿亩耕地红线，完善耕地保护制度。一般认为我国粮食安全所需要的耕地最低保障面积为18亿亩。据2016年国土资源公报数据显示，我国中低产田占耕地总面积的比例较高，此外每公顷耕地化肥平均施用量超出联合国粮农组织公布的世界化肥安全施用量，加上农药、地膜等，耕地土壤污染较重。要从总量和质量上严守18亿亩耕地红线，必须针对“三权分置”改革中出现的农地“非农化”“非粮化”、透支地力等风险，按照“藏粮于地、藏粮于技”的要求，健全更加严格的耕地保护制度、用途管制制度，建立农地流转服务体系、流转后经营行为监管制度，开展农地土壤污染的防治、修复，为国家粮食安全守护好基础空间。

二是“粮”的问题：确保国家粮食安全，完善农业补贴制度。粮食安全不仅是经济问题，还是政治问题，是国家安全的重要基础。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央始终把粮食安全作为头等大事，先后提出过“饭碗论”“底线论”“红线论”等论断，反复强调粮食安全的极端重要性，并在每年的中央农村工作会议上对抓好粮食生产工作进行重点部署。随着我国城乡居民收入增长、城镇化水平的提高，粮食需求结构发生显著变化，粮食消费总量刚性增长，有专家预测到2020年将达到1.4万亿斤，粮食供给压力较大，粮食安全不能有任何松动和风险。随着我国农地“三权分置”改革的深入推进，农地流转比例迅速提高，而农业补贴还是依据承包农地的面积，直接补贴给拥有承包权的农户，出现了“拿补贴的不种粮、种粮的拿不到补贴”的现象，无法实现国家实施农业补贴的政策目标。针對这些问题，要建立新型农业经营主体准入制度、精准化的粮食生产补贴制度等。

三是“人”的问题：促进1亿人农业转移人口市民化，健全土地增值收益分配制度。根据国家统计局发布的数据，2017年我国常住人口城镇化率为58.52%，而户籍人口城镇化率仅为42.35%，两者相差16.17个百分点，这意味着有2亿多人口没有完全融入城市。中央明确到2020年要解决1亿左右农业转移人口和其他常住人口市民化问题1。农业转移人口市民化不是简单的落户，必须有社保、稳定的就业和住房，才能在城市生存下去。同时，对其在农村的集体资产确权登记颁证，保障集体资产权益。我国实施农地“三权分置”改革正是为了适应以人为核心的新型城镇化发展需要，在落实集体所有权、保障农民成员权的前提下，放活农地经营权和宅基地使用权，让地尽其用，同时为农民增加收入。我们要完善相关配套制度，一方面要在确权促流转方面建立平台、做好服务，另一方面要在收益分配上健全调节机制，让更多土地增值收益用于促进人的城镇化。

四是“钱”的问题：逐步摆脱对“土地财政”的依赖，创新新型城镇化融资机制。我国城镇化的主要资金来源包括地方财政收入、中央的转移支付、土地出让金收入等。过去十几年，我国各级政府依靠用较低价格征收农村集体土地，推动了城镇化快速发展。随着农地“三权分置”改革的深入，集体经营性建设用地可以直接入市，打破了各级政府对土地一级市场的垄断，“土地财政”将成为无源之水；随着农地确权登记颁证，农民的财产意识增强，原来的低价补偿引起越来越多的社会矛盾，拆迁征地成本越来越高，土地出让净收入越来越低，不具有可持续性。未来我国推进新型城镇化，配套的公共服务、基础设施建设等都需要大量的资金支撑，我们必须改变过去以银行抵押贷款为主的单一融资模式，创新融资模式，拓宽融资渠道，通过发行市政债券、PPP（政府和社会资本合作）等方式，弥补资金缺口。除此之外，政府可对持有环节征收一定的税收，特别是针对集体经营性建设用地直接入市，国家要以增值调节金等方式，提取一定比例的增值收益，用于新型城镇化建设。

[参考文献]

[1]习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[M]. 北京：人民出版社，2017.

（作者简介：韩振华，中央党校经济学教研部政治经济学专业博士研究生，北京市人民政府研究室综合一处副处长；胡九龙，北京市人民政府研究室副主任）

责任编辑 / 曹 晶