西部贫困地区义务教育均衡发展模式构建——基于乌蒙山区云南片区义务教育均衡发展实证研究

罗 锋， 蔡 丹， 夏文忠，刘建雄

（昭通学院 a.人文学院；b.外国语学院；c.图书馆；d.美术与设计学院， 云南 昭通 607000）

推进义务教育均衡发展是“普九”之后我国发展义务教育的战略举措。从2011年国家全面推行义务教育均衡发展以来，①到2017年，全国已有2379个县（市、区，以下简称县）实现了义务教育均衡发展，占总县数的81%，上海、北京、天津、江苏、浙江、广东、福建、吉林、安徽、山东、湖北等11个省（市）已全面实现了义务教育发展基本均衡。[1]义务教育均衡发展全面促进了我国义务教育水平的提高，但推进中也出现了东、中、西部区域之间发展的不平衡，西部地区，尤其是西部贫困地区义务教育均衡发展水平与东部和中部地区相比较还存在较大差距。要全面实现我国义务教育均衡发展目标，就必须尽快补齐西部贫困地区义务教育均衡发展短板。本文选取西部贫困地区乌蒙山区云南片区义务教育均衡发展模式构建问题为实证研究对象，就是服务于西部贫困地区义务教育均衡发展的现实需要，通过总结乌蒙山区云南片区义务教育均衡发展模式构建的实践经验，探索构建科学合理、符合西部贫困地区实际的义务教育均衡发展模式，为加快西部贫困地区义务教育均衡的发展提供决策参考。

一、乌蒙山区云南片区义务教育均衡发展现状

2012年，国家确定了11个国家级扶贫连片特困地区，涉及云南的就有3个，即乌蒙山区、滇桂黔石漠化区、滇西边境山区。乌蒙山区云南片区系指乌蒙山集中连片特殊困难地区云南省的禄劝县、寻甸县、会泽县、宣威市、昭阳区、鲁甸县、巧家县、盐津县、大关县、永善县、绥江县、镇雄县、彝良县、威信县、武定县所处区域，是一个集革命老区、民族地区、边远山区、贫困地区于一体的国家重点扶贫开发地区，也是中国西部较具代表性的贫困地区。开展这一片区义务教育均衡发展模式构建研究，对西部贫困地区推进义务教育均衡发展具有重要的现实意义。

乌蒙山区云南片区在云南教育板块上属于相对落后的区域，公共教育资源配置不均衡、优质教育资源覆盖率低、区域间和校际间办学水平差距大、群体间教育不均衡等矛盾突出，导致片区义务教育发展水平不高，影响了教育公平原则的贯彻。国家义务教育均衡发展的推进为片区义务教育发展带来良好机遇和巨大挑战。从2011年云南省开始推进义务教育均衡发展以来，乌蒙山区云南片区的15个县在上级政府及教育主管部门统筹指导下，按照云南省义务教育均衡发展规划布局和“一县一案、一校一策”的要求，充分发挥县政府主体责任，全面推进了县域内义务教育均衡发展，其发展现状如下：

1.片区各县政府充分发挥主体责任，成立了义务教育均衡发展工作领导组，制定了县域内义务教育均衡发展方案，把义务教育均衡发展与扶贫摘帽结合起来，双轨并进，互相促进。在工作推进中，把义务教育均衡发展工作纳入领导班子和干部政绩考核中，有力地推动了县域内义务教育均衡发展。现在，片区各县均建立起了“省级统筹、以县为主、城乡统一、稳步推进”的政府主导，各部门、各学校、全社会积极参与行动的县域内义务教育均衡发展领导机制和工作机制。

2.片区各县合理配 置教育资源，加大经费投入，通过“薄改”、“改薄”和标准化建设，不断改善学校办学条件，缩小县域内城乡间、校际间的不均衡，义务教育均衡发展取得明显进步。乌蒙山区云南片区是云南教育比较落后的地区，受经济发展水平低下的制约，教育经费投入严重不足，欠账较大。随着义务教育均衡发展的推进，以及精准扶贫工作的推动，片区各县学校的办学条件有了极大改善，城乡间、校际间办学条件的不均衡有了明显的缩小。截止2017年12月，片区中的绥江、禄劝、威信、盐津、大关、鲁甸、寻甸7县义务教育均衡发展已经通过了国家基本均衡的评估验收。通过对7县国家评估验收数据分析，在义务教育均衡发展推进中，7县教育经费投入逐年增长，落实了教育经费“三个增长”的要求，7县全部 906所义务教育阶段学校除1所初中学校未达综合评估要求外，其余905所学校全部通过评估验收，县域内校际间差异系数综合评估全部达到国家评估验收要求。

表2.2017年义务教育均衡发展评估验收7县学校差异系数表

在加强学校建设，缩小校际间和区域间不均衡方面，片区各县加大对农村薄弱学校建设。片区核心地区昭通市2012年实施标准化建设时，全市全部初中学校（181所，其中初中174所，完中7所）和74%的小学（1400所）纳入了标准化建设，2015年底，完成了200万平方米的标准化校舍建设任务。2014年，昭通市启动新一轮“全面薄改”项目，投入建设资金94.81亿元（昭通市61.7亿元，中央、省项目资金33.11亿元），到2016年，新建校舍265.32平方米，昭通市义务教育学校办学条件基本达到国家和省规定的办学标准。[2]

3.在教师队伍建设方面，片区各县通过建立教师编制动态管理机制，贯彻云南省乡村教师支持计划，实施 “特岗计划”和教师补员招考，开展“国培”、“校培”、“名师工程”培训，以及实行向农村教师倾斜的工资和职称等方面的政策措施，加强了教师队伍、特别是农村教师队伍建设，提升了农村学校教师素质，改善了教师资源均衡配置。在稳定农村教师队伍方面，片区各县实行“500+X”的乡村教师生活补助，在中、高级职称聘任上实行向乡村学校倾斜的政策。

4.在促进教育公平，缩小群体间不均衡方面，片区通过加强特殊学校建设，强化“控辍保学”，积极消除大班额现象，确保进城务工随迁子女入学，关怀农村留守儿童等工作，切实保障了特殊群体平等接受教育权利，有效缩小了群体间教育的不均衡。截止到2016年，片区特殊教育学校建有12个（禄劝特殊教育学校在建），基本实现了特殊教育学校的全覆盖。片区各县强化义务教育阶段“控辍保学”主体责任，把“控辍保学”纳入各级领导班子和领导干部考核体系，作为义务教育均衡发展评估“一票否决”指标，保证了义务教育学校的入学率。对留守儿童和进城务工人员随迁子女这些特殊教育群体，片区各县积极采取措施，注重开展留守儿童心理教育，改善学校留守儿童寄宿条件，把进城务工人员随迁子女入学纳入当地教育发展规划，纳入财政保障体系，切实保障特殊群体平等接受教育权利，贯彻了教育公平原则。

另外，片区各县还通过开展学区管理改革，加强学校管理、教师交流和信息化建设，全面落实“两免一补”、营养改善计划和寄宿生生活补助、免费教科书等惠民政策，全面推动了片区义务教育均衡发展，促进了教育公平、社会公平原则的实现。

2017年，片区已有7个县通过国家评估验收，占总数的47%。2018年，片区中的昭阳区、巧家县、永善县、武定县将迎接国家评估验收，2019年是片区规划实现义务教育发展基本均衡目标年，镇雄县、彝良县、宣威市、会泽县届时将迎接国家评估验收。

二、乌蒙山区云南片区义务教育均衡发展模式探索与实践

乌蒙山区云南片区属于社会经济、文化教育事业相对落后的区域，制约片区义务教育均衡发展的困难和问题比较多，归结起来主要是：经费投入不足，历史欠账多；学校办学条件差，教育资源配置不均衡；教师队伍数量不足、质量不高，农村教师队伍稳定性差；城乡学校办学条件、管理水平差异性大，校际间不均衡问题凸显；特殊教育落后，大班额和农民工随迁子女读书难，群体间教育不均衡矛盾突出等。

在义务教育均衡发展推进中，片区各县人民政府及教育主管部门抓住制约义务教育均衡发展主要矛盾，结合实际，不断改革，出台一系列政策和措施，在构建县域内义务教育均衡发展模式上做了许多有益的探索与实践。

1.构建和完善县域内义务教育均衡发展领导、组织和工作机制。片区各县均建立起了政府主导，各部门、各学校、全社会积极参与的县域内义务教育均衡发展领导、组织和工作机制。在领导和组织机制方面，实行县长负责制，制定了义务教育均衡发展“一县一案、一校一策”实施方案，把义务教育均衡发展指标纳入各级领导班子和领导干部考核，加强宣传和社会动员；在工作机制方面，比较重要的举措就是把义务教育均衡发展与脱贫摘帽工作结合起来，实行双轨并进机制，“要摘帽先均衡”，强化了义务教育均衡发展的重要性。另外，在经费保障、人事编制、“控辍保学”、校园安全和教育督导等具体工作方面，也建立起比较完整的义务教育均衡发展工作机制。

2.加大投入，建立经费保障机制。片区各县（市、区）认真贯彻落实《教育法》规定的教育经费“三个增长”，以及农村税费改革转移支付资金（50%）、教育费附加（100%）、土地出让金（10%）用于教育事业的要求，多方面筹措教育经费，建立起了义务教育均衡发展经费保障机制。

3.教育资源的均衡配置，是促进义务教育均衡发展的基础和前提，也是实现教育公平的保证。片区主要举措为：（1）财政性教育经费使用配置实行向薄弱学校倾斜的政策，补齐短板，促进县域内区域间和校际间均衡。2007～2010年，寻甸县实施农村中小学标准化建设，投入资金53 978.0万元，建设标准化中小学53所，建设规模32.9万平方米。在全面“改薄”中，截止2016年10月，投入资金15 921.42万元，新建校舍及运动场19.4万平方米。②寻甸县教育经费向农村薄弱学校的倾斜，推动了农村薄弱学校标准化、“校安”工程和“薄改”工程建设，其义务教育学校办学条件全部达到省标要求，县域内校际间办学条件实现基本均衡，寻甸县校级间差异系数初中是0.409，小学为0.190，在片区通过国家评估验收的7县中，小学差异系数第一优，初中差异系数第二优。（2）教师资源配置实行向乡镇、农村学校倾斜的政策。在农村教师资源初次配置方面，主要实施了“特岗计划”、教师补员计划。从全省看，2006—2016年，云南省招聘中央特岗教师6.2万余名，补充到全省2 000多所农村学校。[3]从片区看，昭通市实施特岗计划和教师补员计划，2010—2015年共招聘教师1.03万余名，[4]占2015年全市义务教育教师总数的22.5%。“特岗计划”和教师补员计划在一定程度上解决了农村教师队伍数量不足、质量不高的问题，农村教师队伍的年龄、学历、学缘、学科及专业结构有明显改善，提升了义务教育均衡发展的软实力。在教师资源调配方面，片区各县（市、区）实行了城乡教师、校长对口交流、支援制度，学区教师交流制度等措施，合理配置了教师资源，农村薄弱学校优质教师资源得到补偿，改善了农村薄弱学校师资力量配置。（3）教育资源配置重视教育弱势群体补偿，维护弱势群体教育权利，缩小群体间教育不均衡。一是进城务工人员随迁子女就学纳入当地教育发展规划，纳入财政保障体系，就近入学（公办为主）；二是认真落实“两免一补”、学生营养改善计划、助学工程等便民惠民政策；三是建立完善留守儿童和残疾儿童关爱体系，注重留守儿童心理健康教育，加强寄宿学校建设，改善留守儿童学习生活条件；四是通过优化校点布局和教师资源调节，逐渐消除 “大班额”现象；五是加大特殊学校建设，保证残疾儿童平等享受教育的权利。（4）片区地方政府与地方高校联合开展的顶岗支教活动，在一定程度上缓解了农村教师数量不足、质量不高的矛盾。昭通市各县区从2007年开始就与昭通学院合作开展顶岗支教活动，2015—2018年，昭通学院派出1 924名学生到昭通市11个县区493所学校开展顶岗支教。

4.提高农村教师队伍待遇，稳定农村教师队伍。造成城乡间义务教育不均衡的因素很多，其中，农村教师队伍不稳定是造成农村学校教育质量不高的一个重要因素。为改变这一状况，片区中的绥江县率先于2009年在义务教育学校教师绩效工资和绩效考核上，实行向农村学校教师倾斜的政策，开创了西部贫困地区政府自筹经费，在待遇上向农村学校教师倾斜的先例。2013年，国家在总结绥江经验的基础上，为稳定农村教师队伍，出台了连片特困地区义务教育乡村学校和教学点工作教师生活补助政策。2014年，云南省实施了乡村教师生活补助“500+X”政策，2016年，片区15个县全部实行了乡村教师“500+X”生活补助政策。通过改善农村教师工作生活待遇，稳定了农村教师队伍。农村教师配置的改善以及多种形式的教师培训，提升了农村教师队伍的教学水平，农村义务教育学校教学质量有了明显提高，有效促进了城乡间和校际间教育质量的均衡发展。

在义务教育均衡发展推进过程中，片区各县在学习发达地区义务教育均衡发展经验的基础上，结合西部贫困地区义务教育均衡发展的实际，采取了一系列具有针对性的对策和措施，在实践中探索了西部贫困地区义务教育均衡发展模式的构建，对片区义务教育均衡发展起到了积极推动作用。

三、乌蒙山区云南片区义务教育均衡发展模式构建

关于义务教育均衡发展发展模式的研究，大多研究者主要以学校为主体总结了出“名校集团化”、学区管理、“捆绑”发展、学校托管等多种模式[5]。本文将从义务教育均衡发展所涉及的政府主导、经费保障、工作机制、资源配置、学校管理、队伍建设、督导评估等方面出发，多维度总结乌蒙山区云南片区义务教育均衡发展模式构建。

通过近些年的实践，乌蒙山区云南片区义务教育均衡发展模式形成了以政府主导，教育政策法规日趋完善；加大教育投入，建立经费保障机制；注重教育资源调节，推动教育资源均衡配置；重视弱势群体教育权利维护，促进群体间教育公平；加大学校标准化建设，缩小校际间不均衡；加强教师队伍建设，尤其注重农村教师队伍建设，提升教师队伍素质；调整校点布局，加强学校管理模式改革，提高教育资源利用率和学校管理水平；实行义务教育均衡发展与脱贫摘帽工作挂钩，提升义务教育均衡发展推动力；建立义务教育均衡发展责任、监督、问责和督导评估机制，以建立健全义务教育均衡发展工作机制等内容为主构成的模式。

乌蒙山区云南片区义务教育均衡发展模式具有明显的政府主导、资金推动、重硬件建设的基本均衡发展模式特征，其采取的具体措施和做法既含普遍性，也具有西部贫困地区义务教育均衡发展特殊性。总结其规律，挖掘其亮点，对片区以及西部贫困地区进一步推动义务教育均衡发展具有重要的现实意义。

1.从政府主导看，一是片区各县按照中央和省市颁发的法律法规及政策文件精神，结合自身实际制定了一系列的法规文件，建立健全了县域内推进义务教育均衡发展的法规和政策体系；二是片区各县（市、区）成立了以县长为组长的义务教育均衡发展领导组，形成了“省级统筹、以县为主、城乡统一、稳步推进”领导工作机制和责任机制；三是义务教育均衡发展与脱贫摘帽工作相结合的双轨并进工作机制，突出义务教育均衡发展的重要性；四是建立了义务教育均衡发展责任、考核和问责机制，把义务教育均衡发展纳入领导班子和领导干部工作考核。充分发挥了政府在义务教育均衡发展的主导作用。

2.从经费投入和保障机制方面看，国家、省市投入资金加大，县级投入在义务教育均衡发展推动下也实现有效增长，学校标准化建设、校安工程、薄改工程的实施，极大地改善了学校办学条件，缩小了校际间不均衡状况；片区各县（市、区）将义务教育经费在财政预算中单列，全面纳入公共财政保障范围，建立各级政府分项目、按比例承担义务教育经费的保障机制，确保教育经费实现“三个增长”，以及农村税费改革转移支付、教育费附加、土地出让金等经费用于教育事业。如大关县在2014～2016年期间，义务教育预算内经费投入达106 463.8万元，争取的项目资金为19 646.0万元；各县经费投入实行向农村学校、薄弱学校倾斜的政策。绥江县利用义务教育均衡发展和县城搬迁契机，实施了《绥江县农村义务教育学校布局专项规划（2013～2015）》，2012～2016年，绥江县利用校安工程资金、整合移民学校迁建资金共投入6.4亿元，新（扩）建学校22所，面积达26.53万平方米，极大改善了县域内学校办学条件。③

3.在调节教育资源均衡配置方面，在教学资源投入上，实行向农村学校和薄弱学校倾斜的政策，贯彻均衡配置补偿原则；进行校点布局调整，提高教育资源利用率；在教师资源初次配置中，通过特岗计划、教师补员计划和专项招聘等招考选调方式加强农村教师队伍建设，逐步解决教师总量不足、结构不合理、专业水平不高等问题；地方政府与地方高校合作开展的顶岗支教活动，缓解了农村学校教师资源配置不足的矛盾；加强农村寄宿制学校和教师周转房建设力度，改善农村教师和学生教学、工作和生活条件，稳定农村教师队伍。

4.在促进群体间教育公平方面，在改善学校办学条件的过程中，重视寄宿制学校建设，改善农村学生学习生活条件；注重信息化建设，通过“互联网+教育”，扩大优质教育资源覆盖率，促进教育公平；通过学校优化布局，教师调配，有效破解“大班额”问题，学校逐步实现标准化办学；县政府与各乡镇、学校签订“控辍保学”目标责任书，逐级分解、层层落实，“控辍保学”成效显著。

5.在缩小城乡间、校际间不均衡方面，利用标准化建设和薄改工程加强了薄弱学校和农村学校建设，从办学条件上缩小义务教育学校城乡间和校际间的不均衡；通过加强学校管理模式改革，如调整校点布局、校区管理、名校带弱校、对口帮扶等管理改革，提高了薄弱学校管理水平和教育质量；加强农村教师队伍建设，通过特岗计划和教师补员为农村学校补充了大量师资力量，改善了农村学校教师队伍的年龄结构、专业结构，为农村学校教学质量的提升提供了有力的支持；积极采取措施，在职称评定、工作条件和生活待遇方面实行向农村教师队伍倾斜的政策，稳定农村教师队伍，为农村学校软实力的提升打下坚实基础。

6.在义务教育均衡发展推进方面，最重要的举措就是把义务教育均衡发展与脱贫摘帽工作相结合。义务教育均衡发展不仅是政府的一项基础性工作，还是各级政府的一项重要政治任务，从而提升了义务教育均衡发展的推动力；另外，把义务教育均衡发展中的“控辍保学”、校园安全、留守儿童关怀等具体工作纳入各级政府、领导班子和领导干部考核，建立了工作机制、责任机制、监督和问责机制，有效地推进了群体间义务教育的均衡发展。

7.在义务教育均衡发展监督、问责和督导评估方面，一是对农村义务教育保障经费、“两免一补”、中小学营养改善计划、“全面改薄”工程、大班额等实施重点专项督导检查；二是在学校现代教育督导评估中，对示范学校、合格学校进行奖励；三是建立督学责任区，负责规范辖区内学校办学行为，促进学校管理水平的不断提高。

通过义务教育均衡发展的实践与探索，乌蒙山区云南片区构建起了符合西部贫困地区实际的义务教育基本均衡发展模式，这一模式对推动乌蒙山区云南片区义务教育发展实现基本均衡发挥了积极作用。

四、对西部贫困落后地区推进义务教育均衡发展的启示意义

乌蒙山区云南片区义务教育均衡发展的模式，对我国西部贫困地区推进义务教育均衡发展具有重要的借鉴意义。

1.政府主导：要把义务教育均衡发展提升到事关国家全面实现小康社会宏伟目标的政治使命高度来认识和推进。义务教育均衡发展与脱贫摘帽工作双轨并进，充分体现了教育在经济社会发展中的战略性、基础性、先导性地位的重要意义。

2.经费保障：在确保教育经费“三个增长”，以及农村税费改革转移支付等其他国家规定的专项经费足额用于教育事业外，要多渠道筹措教育经费，实行向农村学校和薄弱学校加大投入的经费补偿倾斜政策。

3.资源配置：要贯彻均衡配置补偿原则，从教师配调、办学条件、校点布局、随迁子女入学、特殊教育、大班额问题等方面着手，积极采取措施，推进教育公平，缩小区域间、校际间和群体间的不均衡。

4.学校管理：在实行校区管理、名校带弱校、取消重点校和重点班、消除择校、强调素质教育等一般管理改革基础上，注重通过教师调配、校点布局调整和加大学校建设来解决大班额突出和随迁子女入学难问题。

5.教师队伍建设：突出农村教师队伍的建设。一是在工作和生活待遇上实行向农村教师倾斜的政策。如“500+X”的乡村教师生活补助，职称评聘优先等政策，以稳定农村教师队伍；二是名校教师和城市教师对口支教和帮扶，有利于提升农村教师队伍的教学水平；三是特岗计划从专业、学历、年龄结构方面改善农村教师队伍的结构，提高农村教师队伍整体素质；四是区域内高校与地方政府合作推出的顶岗支教，填补了农村学校师资不足的缺口。

6.督导评估：应主要围绕制约贫困落后地区义务教育均衡发展的教育经费投入、择校、大班额、“控辍保学”等主要问题进行督查和问责。

乌蒙山区云南片区义务教育均衡发展模式是在西部贫困地区推行义务教育均衡发展实践基础上逐渐形成的，其许多举措和做法契合西部贫困地区义务教育均衡发展的实际，抓住了制约贫困地区义务教育均衡发展的主要矛盾，不仅有效地推动了乌蒙山区云南片区义务教育均衡发展，而且，对我国其他贫困地区推进义务教育均衡发展也具有重要的参考意义。

五、结语

乌蒙山区云南片区义务教育均衡发展模式通过采取政府主导、加大投入、调配资源、加强管理、注重队伍建设、强化督导等方面的措施，促进了义务教育资源在区域间、学校间、群体间的基本均衡配置，对乌蒙山区云南片区义务教育发展实现基本均衡发挥了积极作用。在国家义务教育均衡发展从“基本均衡”向“优质均衡”发展的今天，这一发展模式也存在重投入、轻利用，重硬件、轻软件，重政府推动、轻学校作用，重同质发展，轻特色办学等局限，具有明显的强调资源配置、政府推动和硬件建设为特征的义务教育基本均衡发展模式特征。要进一步推进片区义务教育均衡发展向优质均衡转化，乌蒙山区云南片区义务教育基本均衡发展模式必须加快向重质量、重特色、重软实力为核心的优质均衡发展模式转变，才能扩大优质教育资源覆盖率，缩小区域间、校际间和群体间的不均衡，满足人民群众日益增长的对优质教育的需求，促进教育公平，推进社会公平。

注释：

①2011年，教育部分别与全国31个省（区、市）和新疆生产建设兵团签署了开展义务教育均衡发展的备忘录，按照“一省一案”原则，确定了各地推进均衡发展的时间表和路线图。

②《寻甸回族彝族自治县人民政府关于义务教育基本均衡发展自评情况的报告》（寻政发〔2016〕107号）.

③《绥江县人民政府关于义务教育均衡发展的自查报告》（绥政报〔2016〕25号）