架起养老保险“第三支柱”

文/乔 杨 胡 振

今年5月，上海、福建及苏州工业园区开始开展个人税收递延型商业养老保险试点。随后，该项业务的产品开发指引及管理暂行办法相继发布。作为我国养老保障体系的“第三支柱”，酝酿10年的商业养老保险税收优惠政策终于取得了实质性突破。

逐层推进的养老保险体系

早在20世纪90年代初期，我国就确立了养老保障的建设目标，即基本养老保险、企业补充养老保险、个人储蓄型养老保险相结合，分别由国家、企业和个人承担责任的 “三支柱”养老保障体系。但在改革路径上，各个制度层面并非齐头并进，而是逐层推进。

作为“第一支柱”的基本养老保险制度是初期改革重点，城镇企业职工基本养老保险制度、城乡居民基本养老保险制度及机关事业单位基本养老保险制度先后建立并完善，基本实现了公共养老保险的全覆盖。处于补充养老保险地位的“第二支柱”企业年金，虽然一直在进行试点探索，但直到2004年才正式出台制度规范，并实施了一定的税收优惠政策，在十余年的市场化运营中逐渐发展、完善。

商业养老保险虽然较早作为养老保险体系的重要组成部分，但在顶层设计及政策扶持上却较为滞后。国家层面上，早在1997年《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》中首次提到“发挥商业保险的补充作用”，但在税收优惠等激励政策上却长期处于空白。

税延型商业养老保险的初次尝试是2007年的天津滨海新区试点，但由于种种原因未能持续开展。2008年，国务院在《关于当前金融促进经济发展的若干意见》中提出“研究对养老保险投保人给予延迟纳税等税收优惠”。2009年，首次提出在上海“适时开展个人税收递延型养老保险试点”。此后几年，这项工作多次被政府工作报告、行业监管文件及领导讲话提及，可谓呼之欲出，满载期待。

直至今年4月，财政部、人社部等部门共同印发通知，提出自2018年5月1日起，在上海市、福建省（含厦门市）和苏州工业园区实施个人税收递延型商业养老保险试点。中国银行保险监督管理委员会等部门又于当月发布《个人税收递延型商业养老保险业务管理暂行办法》和《个人税收递延型商业养老保险产品开发指引》，进一步明确了税延型商业养老保险的实施和管理细则。5月31日，银保监会公布了第一批获准经营税延型商业养老保险的机构名单，中国人寿、太平洋人寿、平安养老等12家保险公司获得经营资格。这一系列密集动作，终结了我国养老保险第三支柱税优政策长期缺位的状况，在完善我国多层次养老保障体系的道路上又迈出坚实的一步。

撬动养老保障的市场力量

当前，基本养老保险制度以现收现付制筹资模式为主，在人口结构持续老化的冲击下面临日益严重的支付压力。2017年，城镇职工基本养老保险基金征缴收入33403亿元，而基金总支出38052亿元，各级财政补贴高达8004亿元；另外，社会保险缴费率较高，企业负担较重，近年来已经在尝试阶段性降低缴费率。基本养老保险制度的目标是“广覆盖，保基本”，应在提供基本保障的基础上为第二、三支柱让渡发展空间，通过市场化运作有效配置养老资源，实现养老保障的可持续性。从国际经验看，化解养老保障支付危机的普遍趋势是改变养老体系筹资结构，将养老责任更多地从国家转移给企业和个人，增加积累制的、市场化运营的养老金安排的资金规模和覆盖率。

在企业年金方面，由于受企业效益及雇主决策的制约，从目前情况看，更多惠及的是国企及垄断行业、大型企业的职工，近两年参保企业和覆盖职工数增长已出现停滞。在当前经济下行及社会保险缴费负担较重的压力下，一定时期内企业年金在普惠性上仍难以取得突破。尤其是占比较大的中小企业、民营企业职工，以及广大乡村就业人员，更是难以受企业年金计划覆盖。

对个人商业养老保险实施税收递延政策，一方面，通过税收优惠的手段吸引更多社会成员购买商业养老保险产品，将扩大第三支柱的覆盖率，增加养老资产储备。另一方面，将促进商业养老保险机构更大程度地参与养老保障管理与服务，发挥其风险管理方面的专业优势及在市场开拓、产品研发、账户管理等积累的经验，提高养老保障的运行效率。

制度建设重点由第一支柱向二、三支柱转移，符合国际上养老保障改革的整体趋势，即由政府责任到市场责任，由公共管理到市场化管理的转变。体现了政府在养老保险体系中“顶梁柱”的角色弱化，同时在监管方面的角色变得愈发重要。

政策东风 道阻且长

2018年的晚春，商业养老保险终于盼来了税收优惠的政策东风。可以期待，试点的开展将吸引越来越多的个人参保商业养老保险，从而充实养老保障资金，为养老保障体系的可持续性提供动力。当然，试点的有效实施，以及一年后税延养老保险在更大区域的进一步推广，还面临一些困境和挑战，需要在制度创新、平台建设及市场主体等方面进一步努力。

税延养老保险将使较高收入群体大幅节约纳税支出，在试点时期，有助于试点地区吸引高技术人才。但从完善我国养老保险体系的角度来看，为了避免第三支柱也变为“富人俱乐部”，有两大人群需要依靠进一步的制度创新以惠及。一是低收入群体，可以探索的做法是对低收入个体的养老资金账户进行财政补贴。二是非正规就业群体，可考虑适时推出TEE模式的个人养老资金账户，即使用税后收入缴费，投资收益和领取养老金时均免税。

税延型养老保险产品的运行需要个人、企业、保险公司、税务系统等多方面信息的良好对接，同时账户存续期长，有效的信息平台是产品良好运行的前提与关键。根据试点通知，我国的第三支柱构建是“保险先行”，后期还将建设由银行、公募基金主导的相关税延型养老资金账户，相应的登记校验等可使用中国证券登记结算有限责任公司信息平台。因此，后续发展建设时期，还需做好各个平台间的对接及信息共享，形成统一、高效的第三支柱管理服务信息平台。

作为税延养老保险产品的供给方，保险公司的产品及服务是税延政策的具体承载者。中国银保监会发布的《个人税收递延型商业养老保险业务管理暂行办法》从经营要求、产品管理、销售管理、投资管理、财务管理、信息平台管理、服务管理、信息披露等方面对保险公司开展税延养老保险业务提出了具体要求。保险公司在监管规范下，应加强产品创新，满足与适应多样化的养老保障需求。