财政支出再加力

刘琳

开好合法合规举债的“前门”，盘活存量资金。

7月31日，中央政治局会议要求，财政政策要在扩大内需和结构调整上发挥更大作用。

此前的7月23日，国务院常务会议已提出积极财政政策要更加积极，要求加快今年1.35万亿元地方政府专项债券发行和使用进度，在推动在建基础设施项目上早见成效。

7月13日的国务院常务会议，也明确要求加快财政资金支出进度，着力解决存量资金闲置、预算资金下达慢、预算绩效评价不到位和财政资金挤占挪用等问题，使公帑花出更大效益。同时要求进一步优化财政支出结构，提高财政资金地方统筹比例。

“在中美经贸摩擦的背景下，扩大内需的任务显得更加重要。”中国财政科学研究院副院长白景明对《财经国家周刊》记者说，“具体到财政上，保持财政支出的强度，从而释放有效需求，将成为积极财政的一大着力点。”

政策加强

近两三个月来，加强财政支出的政策取向在不断明确。

5月，督促地方政府加快财政支出的政策主要体现在财政部层面。5月3日财政部发布《关于加强地方预算执行管理 加快支出进度的通知》，其中明确表示，“有一些地区存在支出进度较慢”“影响到党和国家重大政策的有效贯彻落实”。

5月中旬，财政部印发了《地方财政预算执行支出进度考核办法》，公布了囊括一般公共预算、政府性基金预算、盘活存量资金在内的六项考核内容。

这份通知同时还对考核结果提出了明确的处理方式：一项考核结果连续3次排名居后5位的地区，省级财政部门应于考核结果公布后5个工作日内向财政部提交工作改进方案。对于那些排名持续靠后的地区，财政部则表示将视情况提出整改要求或约谈。

反复督促下，财政支出进度如何？在7月27日举行的国务院政策例行吹风会上，财政部副部长刘伟表示，根据中央经济工作会议和政府工作报告确定的2018年经济发展目标，今年全国一般公共预算支出预算安排20.98万亿元，增长7.6%;安排财政赤字2.38万亿元，保持上年规模。另安排不列入赤字的地方政府专项债券1.35万亿元，比上年增加5500亿元。

按照这一规模估算，今年1至6月，全国一般公共预算支出进度已经超过了序时进度。财政部最新发布的数据也显示，2018年上半年我国一般公共预算支出完成年初预算的53.2%，比去年同期加快了0.1个百分点。

但从同比增速来看，上半年财政支出7.8%的同比增幅位于多年来的低点，比去年同期收窄了8个百分点。其中，地方一般公共预算支出同比增长7.8%，比去年同期收窄了9.1个百分点，成为今年上半年财政支出增幅收窄的主要因素。

“从财政部通知督促加快财政支出，到国务院常务会议对财政支出提要求，说明财政支出对下半年宏观经济稳定的重要作用，还是十分关键的。”新时代证券首席经济学家潘向东对记者说。

支出方向

多位專家对记者表示，在建项目资金落地，是未来加快财政支出一个最为重要的方向，7月23日的国务院常务会议上也明确提出，要加快今年1.35万亿元地方政府专项债券发行和使用进度，在推动在建基础设施项目上早见成效。

国家统计局数据显示，2018年上半年基础设施投资（不含电力、热力、燃气及水生产和供应业）同比增长7.3%，增速比1～5月份回落2.1个百分点，比去年同期的21.1%大幅下降。

对于基建投资为何放缓，国家统计局发言人毛盛勇指出，中央从防范化解重大风险的角度出发，对项目的合规性、合理性，包括社会效益和经济效益进行综合评判，对包括PPP项目在内的项目加强了合规性校验。

以PPP项目为例，为避免伪PPP项目鱼目混珠、明股实债等多种问题，财政部从2017年底开始PPP项目“清库”工作，通过对项目重新审核，将之前已经进入财政部PPP项目综合信息平台中的不合规项目叫停、剔除。

财政部PPP中心日前公布数据显示，自2017年12月份至2018年3月末，综合信息平台已累计清理管理库项目1160个，累计清减投资额1.2万亿元。

“在清理过程中，一些项目由于不合规被叫停了，而另一些可能合规的项目，银行由于担心承担项目清库的风险，也暂停了贷款发放，造成一些项目停摆。”一位东部沿海省份财政厅人士对记者说。

“上半年的集中审核清理工作，对仍然留在项目库里的合规项目，是一种利好。随着清理工作告一段落，后面这些合规项目将加速重启、加快落地进度。”中国财政学会公私合作（PPP）研究专业委员会秘书长孙洁对记者说。

6月12日，财政部PPP中心副主任韩斌在2018年全国财政系统政府和社会资本合作（PPP）业务培训开班式上表示，要按照“不放松、不停步、再出发”的要求始终做好防范化解重大风险工作，确保PPP模式健康、可持续运行。

“可以预见，下半年基建投资将会有所回暖。”白景明说，“支持基建投资，将成为下半年财政支出的一大可为之处。积极财政在施展时要更加精细化，注重结构性调整，尤其要避免‘一刀切，实事求是、因地制宜解决问题。有区别地对待在建工程融资，而不是全部一关了事。”

多位专家表示，未来正外部性较强的道路、桥梁、地下管廊、数字城市等设施的建设，以及智慧和海绵城市，都将成为财政支持基建的具体方向。

此外，与货币政策协调，为小微企业融资做担保，也是财政支出的一项发力重点。在上述国务院政策例行吹风会上，刘伟表示财政政策要配合的是，加快设立融资担保基金首期募集600亿以上，协同省级融资担保和再担保机构支持融资担保行业发展壮大，扩大小微企业融资担保业务规模，努力实现每年支持15万家（次）小微企业和新增1400亿元贷款的政策目标。

钱从哪儿来

要想加快财政支出，需要考虑资金从何而来。

“虽然财政收入在上半年增长较快，但下半年减税力度仍然很大，所以不能单纯以财政收入在上半年的高增长，作为下半年财政支出加快的支撑。”中国社科院财经战略研究院研究员张斌对记者说。

据记者了解，开好合法合规举债的“前门”，以及盘活存量资金，将成为未来财政支出资金来源的两个重要途径。

所谓开好合法合规举债的“前门”，也就是3月全国人大批准的8300亿元一般债券和1.35万亿元专项债券。“在国家确定的重点支出方向上，地方政府把债券资金用好用出效益，是地方政府财政工作下半年的重点。”白景明说。

值得注意的是，伴随财政支出同比增速以及基础设施投资同比增速的下降，今年上半年我国各地方政府发行债券的进度有所放缓。上半年各地方政府共发行地方政府债券1.86万亿元，其中新增债券0.42万亿，置换债券1.44万亿，与去年同期发行3.58万亿元相比，减少1.72万亿元，降幅达48%。

中国社科院财经战略研究院研究员杨志勇表示，下半年地方政府债券的发行，也要强调“加快”两个字，也就是按照今年预算安排，在第三季度和第四季度把1.35万亿元专项债中尚未发行的部分，根据项目准备情况，由地方政府按市场化原则协商金融机构平稳有序发行。

“我们强调要有效保障在建项目融资需求，但这些项目必须是要符合相关政策、纳入相关计划，是地方本来就应该推进的项目，而不能是超越财力水平盲目铺摊子，要避免新增隐性债务。”刘伟在上述国务院政策吹风会上表示。

解决存量资金闲置，则是7月13日国务院常务会议重点提及的政策。

“可以说，近年来盘活财政存量资金一直是财政政策重点，早在2015年时，财政部门就提出了一系列盘活存量的政策。”白景明表示，目前来看，存量闲置资金的利用已经取得了比较大的进展，但继续盘活存量仍然有很大空间。

“目前一些地方政府一方面支出紧张、融资困难，一方面又资金存留。”上述地方财政厅人士对记者说。

孙洁表示，解决存量资金闲置主要是把一些没有按照预算进度执行、依然趴在账上的结余资金用起来。

“下一步將通过多种方式，解决存量资金闲置的问题。比如针对各类财政专户的沉淀和滞留资金做清理检查，对一些长期滞留部门账户的资金，收归财政预算统筹，强化预算执行，对本年度已批复预算，加强监督检查。”上述地方财政厅人士对记者说。