PPP项目过程中各环节的机遇及风险分析—— 以工程造价为例

广州勤天评估技术服务有限责任公司 伍一达

PPP模式(Public Private Partnership)即公私合作制，是指政府、盈利性企业和非盈利性企业基于某个项目而形成的项目合作关系，通过这种合作关系，合作各方可以达到比预期单独行动更有利的结果。截至2017年12月底，全国PPP项目共入库14424个，总投资额18.2万亿元，同比上年分别增加3164个、4.7万亿元，增幅分别为28.1%、34.8%。其中落地项目2729个，实际投资额3.7万亿元。

PPP项目作为一个系统性很强的工程，与以往的建设工程特点相同，表现在投资额大、投资周期长、单一性强，对PPP项目进行工程全过程的造价控制与管理，相比较传统的PPP项目更加复杂。工程造价实施主体、社会资本方以及政府部门之间是否有效的协作，直接决定了PPP项目健康运行，也关系到地方财政风险。因此，在PPP项目实施过程中，要高度关注工程造价存在的问题。

1 PPP项目需要工程造价全程支持

财政部财金2014年113号文件规定PPP全生命周期是指项目从设计、融资、建造、运营、维护至终止移交的完整周期。在PPP全寿命周期内造价工程是一个能够将PPP项目各种投资方案进行比较选择的一种分析工具，是一种比较建设投资方案。PPP项目全生命周期内都需要工程造价的介入和支持。具体而言，在各个环节工程造价工作内容各异。

(1)PPP项目投资决策阶段成本测算。PPP运行的决策阶段就是识别阶段前期。主要使得政府和社会资本方对该项目的成本投入有基本认识和比较。而且PPP项目建成的总成本认定也往往以决策阶段成本测算为依据。

(2)PPP项目设计阶段成本测算。其中理论和实践研究表明，设计阶段是工程造价进行人为控制的龙头，其对工程造价控制的效果最好。PPP项目设计阶段的准确性对后期运维和可用性服务费计算很关键，可以避免公私双方利益纠纷。

(3)PPP项目施工阶段成本测算。施工阶段工程造价控制的主要任务是通过工程预付款、进度款控制、工程变更费用控制、预防并处理好费用索赔、挖掘节约工程造价潜力，实现实际发生的费用不超过计划投资。在工程建设的整个阶段，资源消耗最大的时期应该是项目施工阶段，该阶段的实施包括了工程的正式施工，所以需要大量人力、物力、财力的投入。

(4)PPP项目竣工结算阶段成本测算。工程竣工结算阶段的工程造价主要工作包括施工单位的工程款项并制定竣工结算的文件，它作为工程造价的重要组成部分是不可忽视的。建设单位在工程建设过程中的实际造价和竣工结算结果，是竣工结算文件的重要组成部分。同时，竣工阶段工程造价往往成为财政可用性付费的重要根据。

2 目前PPP项目工程造价存在的问题

作为全生命周期流程，在建设工程项目的前期进行PPP项目建议书、可行性研究报告、对各类方案进行比较等工作中，有着很重要的作用。事实上，在人们做出关于项目决策的时候，不论是否有意识的去选择，都会从PPP项目全寿命周期的成本出发去思考，只不过是应用的一些方法并没有对全寿命周期造价管理进行全面的思考与有意识的应用。而全寿命周期造价管理的理念可以让建设工程工作人员将建设成本与运营维护成本综合在一起进行最优化考虑，从全寿命周期出发，使得投资决策更加科学有效。

工程造价失误，往往加重财政支出负担。如果是运用高价承包形式，便会影响着整个工程建设投资效益。反过来而言，若是运用低价承包形式，却很难确保工程建设质量。具体而言，当前PPP项目过程中，工程造价存在以下问题。

(1)计价模式与市场脱节问题。为了适应建设市场改革的要求，中国工程造价管理界提出了“定额量、市场价、竞争费”的指导思想，工程造价管理由静态的造价管理模式逐步在向动态的造价管理模式转变，也即把建设工程预算定额中人材机的消耗量和对应的单价相分离。并且建设部组织并编写了《全国统一工程量清单计价办法》。这种方式在逐渐脱离计划经济体制模式下起到了积极的作用。但随着市场化的迅速发展和市场经济体制的完善，现行的计价模式仍然与市场有相当的差距。

(2)缺乏主动控制造价和全周期造价管理的意识。当前的建设工程造价管理现状多表现为：对PPP项目的造价管理多为事后被动控制，缺少积极的事前主动控制。现有的工程造价控制方法主要是通过参照审核批准的PPP项目预算，把项目的实际造价与预算对比，当出现一定的偏差才会采取相关办法来调整。这种控制不能通过事前或事中的控制来减少多余的无用作业活动，从而也难以实现对项目造价的更好控制。

(3)工程造价计算误区。对于BDO、BOT、DBFOT等PPP模式设立形式，属于既有建设成本，又有未来成本项目的形式，考虑全生命周期成本分析应综合考虑建设成本、未来成本和项目所产生的效益。这个综合考虑包括了系统效率的观念、全生命周期成本的观念、能量效率的观念以及系统经济性的思想。相比上述建设成本、未来成本这两项显性成本，社会成本和环境成本是隐性成本，它们亦是全生命周期成本的重要组成，这两大成本的量化要通过转化为可直接计量的成本来实现。

误区一：在对PPP项目的实际盈利以及政府财政补贴进行科学测算的过程中，通常使用的流量表类型为：项目投资现金流量表。这也在一定程度上导致了后续社会资本(私人企业)获得超额利润。通过项目投资现金流量表获得的数值是项目财务的内部收益指标(IRR1)，该指标只能够对PPP项目实施过程中的整体收益情况进行描述，而不涉及其资金来源以及成本支出，这样不能够对社会资本(私人企业)的收益状况进行准确的反应。能够对其收益情况进行准确反应的指标为资本金财务内部收益指标(IRR2)等。

误区二：合作过程中政府投入建设资金，促使社会资本坐拥财务红利。政企合作实现PPP项目的确切实施，能够在较高层次上提高公私信用，降低成本支出。但是从政府公共部门的财政支出的最优化角度进行分析，可以发现在PPP项目实施过程中，并不是政府投资占比越高越好，如果上文提到的陷阱一没有进行有效的规避，相同的PPP项目可以采取有政府股权和无政府股权两种政府参与方案，在所有利益回报率以及绩效考核保持一致的情况下，有政府股权参与的PPP项目中，社会资本获得的净利润相对较高，政府的财政支出相对较多。所以说，在合作过程中，政府公共部门资金投入占股越多，对社会资本的利益回收越有利。

误区三：在PPP项目的投资过程中，申请较短的特许经营期限，从而使得社会资本通过折旧摊销的方式获取不正当利益，政府为之提高财政补贴金额。PPP项目在建设的过程中构成固有资产，如果在政府公共部门拥有该固有资产的所有权，而社会资本拥有使用权及收益权的情况下，项目公司会通过各种方式提高企业资产的运营成本；当项目公司拥有该固定资产的所有权时，在进行财务测算的过程通过固定资产折旧的方式对有形损耗成本进行计算和提取。PPP项目不管是采用折旧或者摊销的方式，都会将产生的成本支出纳入至项目总成本之中。

3 加强PPP项目过程中工程造价管理的对策建议

PPP模式对于我国公路工程发展有着积极的促进作用，而通过科学有效的造价控制与管理，将更有助于PPP模式开展和运行。PPP项目应运而生，在未来的经济发展中政府公益项目会越来越多的采用PPP模式，因此加强对PPP项目建造阶段的全过程造价管理尤为重要。

(1)加强全过程造价在PPP项目中应用。招投标时工程建设中一个重要的环节，利用招投标，发包方可以选择合适的承包方，在PPP模式下，发包方采取多种的招标方式进行招标，投标人对自己的项目内容负责。同时在进行PPP项目中，要注重招标的范围，防止投标人利用规则漏洞赚取利润，从而影响工程质量。此外合同签订中，要合理的选择合同形式，目前主要有总价合同、单价合同和成本价酬金合同三种施工合同。总价合同是最合适PPP项目的，政府可以估算工程的总体造价，然后签订总价合同，从而控制工程成本。

(2)实行动态管控。在公路工程建设当中，存在着诸多外部风险与不确定的因素，所以一定要重视资金的时间价值，计算各类社会融资成本，对项目进行过程中市场的各类变化，对土建工程量、材料费用、人工费用等方面进行动态管理，有效控制，确保工程顺利完工。

(3)转变建设思路，政府充分发挥作用。政府结合PPP项目合同形成与项目企业之间平等的、互助的民事主体关系，遵循PPP项目合同约定来开展各项工作。政府不但要确保社会公众的合法利益，而且还要确保经营者可以获取相应利润。想要做到这些，就需要政府积极转变自身职能，主动的、积极的进行审核控制，并需要政府严格履行自身承诺，严格遵循市场发展规律办事，对市场管理工作更好的规划和调整，并充分运用各项新型技术来完善造价信息系统，确保系统的统一性与规范性。在PPP模式中，咨询企业不但要转变传统工作模式，不能只是一味地进行工程造价咨询工作，而应该牵涉更多学科范围，有着更高一层的要求。在此基础上，还需要对施工进程、施工造价之间的关系有效处理，切实管理好施工企业的成本，以满足新时代施工建设的基本要求。

(4)充分发挥BIM系统的科学功能。为了保证PPP项目执行中能对各个环节的有一个科学合理的决策，借助BIM建模研究了过程模型与建筑模型在施工建设中受到人为干扰而对决策产生直接与间接的作用，并利用数值将这些影响和作用进行分析后建立决策模型。

参考文献

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