日本检察审查会制度改革及其对我国的借鉴意义

高一飞 尹治湘

日本检察审查会的主要职责是对检察官的不起诉决定是否得当进行审查，对检察厅的事务改进提出建议或者劝告。从1948年到2000年，检察审查会对监督检察官的不起诉裁量权，实现检察民主发挥了一定作用。更为突出的问题是：第一，检察审查会的决议始终没有法律拘束力，未能形成有效监督。〔1〕[日] 篠仓满：《日本的检察审查会和美国的大陪审团》，载《法学家》1973年第544号。第二，民众参与司法的积极性不高，未能形成实质参与。

在此背景下，日本法务省以司法改革为契机，重新审视了检察审查会的功能，并提出“在认可检察官起诉独占和追诉裁量权的同时……为了直接反应民意，应当赋予检察审查会决议的法律拘束力。”〔2〕最高人民检察院法律政策研究室：《支撑日本21世纪的司法制度——日本司法制度改革审议会意见书》，中国检察出版社2003年版，第43页。至此，检察审查会制度的新一轮修订工作全面铺开。

然而，新制度自实施以来〔3〕日本《检察审查会法》于2004年5月21日被通过，由于此次修法规模较大以及为了与同时颁布的裁判员制度保持法实施的统一，于2009年5月21日才正式实施。的运行效果如何，不能仅停留在观望或者单纯的理论考察，应当对其实施情况进行跟踪分析，以形成全面、客观、理性的制度认识。同时，我国正在推行和进行新一轮改革的人民监督员制度，被学界认为是以日本检察审查会为“蓝本”，二者是“最接近的制度”。〔4〕陈卫东：《人民监督员制度的困境与出路》，载《政法论坛》2012年第4期。因此，对日本检察审查会改革的研究，可以为我国人民监督员制度的发展提供域外的借鉴样本。

一、检察审查会制度新一轮改革的内容

日本《检审法》共11章48条。新一轮（2004年）改革主要集中在起诉决议制度、审查辅助员制度、指定辩护律师制度，稍加修改了审查会议制度，检察审查员的任职条件、薪酬待遇和罚则程序。除上述改革内容外，检察审查会的特点在于：设立于中立司法机关（法院）且有常设机构；职权独立且不受被监督者控制；采用随机抽选且实行交替任期制；选任程序规范且衔接性强；审查程序不公开且采用表决制。基于此认识，下文将重点介绍2004年改革的三大制度。

（一）起诉决议制度

起诉决议制度又称强制起诉制度，是指检察审查会对于检察官的不起诉案件认为起诉适当（第一次决议），而检察官在受到该起诉适当的决议后仍坚持不起诉或者在3个月内未提起公诉（检察官再处理），检察审查会再次作出起诉适当的决议时（第二次决议），就必须通知地方法院指定辩护律师（下文称为“公诉律师”）代为提起公诉的制度。具体而言，有以下几个构成要件：

第一，针对的是不起诉案件。检察审查会可依职权也可依申请，就检察官的不起诉决定有无遗漏和错误，运用适当的方法，从公民的立场进行审查。但是，检察官前后两次不起诉的理由相同则必须依职权启动审查（第41条之8）。

第二，决议必须是起诉适当。检察审查会的决议共三种，分别为不起诉适当、不起诉不适当以及起诉适当。对于不起诉适当，说明检察官的不起诉处分正确，可称之为“肯定性决议”。对于不起诉不适当和起诉适当，说明检察官的不起诉处分不正确，是一种批评性建议，可称之为“否定性决议”，但只有起诉适当决议才会重新侦查并进入第二阶段的审查。

第三，必须8人（共11人）以上多数通过。检察审查会表决时必须全体出席，否则不能进行表决。无论是检察审查会第一次决议还是再次决议起诉适当，都必须多数通过（第35条第2款）。

第四，实施严格的二次审查。第二阶段的审查必须委托审查辅助员（第一阶段是可以委托），必须给予检察官参加会议、陈述意见的机会（第一阶段为可以请求）。

当然，除以上必备要件和程序外，该制度还有两大特点。一是检察官具有有限悔过权。检察官在前3个月内未作出决定的，如果在检察审查会决议前，检察官又重新作出决定并将该决定送达检察审查会时，检察审查会应当优先审查该决定。二是决议书副本必须送达公布。有关该制度的具体流程，详见图1。

图1 起诉决议制度流程图

（二）审查辅助员制度

审查辅助员制度，是为了调和民意的非理性与非专业性，保证审查结果的客观、公正而设立的制度。2004年修法新增该制度，主要是针对重大复杂和社会关注度高的案件，以保证审查员站在朴素公民的处罚情感上，能够慎重地作出决定。就其内容来说（第39条之2到之5），可分为以下四个方面：

一是在选任范围上，审查辅助员需从律师中选出且每案只能委托一人，必须是在律师协会登记3年或者有7年以上工作经验，且参加培训的人。

二是在职务范围上，审查辅助员只能从事与案件有关的法律工作。即（1）就该案件相关法律及法律解释进行说明；（2）整理该案件事实和法律上的问题，并整理与该问题相关的证据；（3）就该案件的审查，从法律立场提出必要的建议；（4）辅助制作决议书。

三是在履职规范上，审查辅助员必须接受检察审查会会长的指挥监督。在行使以上职责时，必须致力于公诉权的行使能够反映民意这一根本要求，不能有妨碍检察审查员自主判断的言行。

四是在退出机制上，检察审查会认为没有必要委托或者继续履职不当时，可以解除委托。在薪酬保障上，审查辅助员的薪酬由法律规定，并根据政令支付差旅费、津贴和住宿费。审查辅助员的薪酬分为完成工作、完成工作1小时以内、参加工作但未审查三个支付等级，每年分别在3万日元、1.5万日元以及7000日元上下波动。

（三）指定辩护律师制度

指定辩护律师（公诉律师）制度是指在检察审查会第二次作出起诉适当的决议时，地方法院就必须指定辩护律师代替检察官行使公诉权。该制度实际上是公诉人放弃公诉时，法院强制起诉形成的特殊制度，是由律师担当公诉人的角色，以保证外观公正和程序正当。

就其内容来说（第41条之9到之12），主要有以下四个方面：

第一，在推荐条件上，具有严格执业限制。如东京的律师协会要求，公诉律师必须是记载于候补审查辅助员名单，且有7年以上法律工作经验的律师和年轻律师共同组成。〔5〕[日] 吉田繁实：《检察审查会改革和东京三会的应对态势》，载《日本前沿》2009年第84号。

第二，在职权范围上，公诉律师的职责是代替检察官行使公诉权，履职期间属于拟制的公务人员，具有检察官的一般职权，但是对检察事务官及司法警察的侦查指挥必须取得检察官的许可，且必须服从检察审查会会长的指挥监督。

第三，在履职程序上，就检察审查会认为需要强制起诉的案件，公诉律师应当迅速提起公诉。但是，当存在三种法定事由时，〔6〕《检审法》第41条之10第1款第2项规定的三种例外情形分别是：①犯罪嫌疑人死亡或者其法人不存在时；②该案已经提起公诉正在法院审理时、已有确定判决时（刑事诉讼法第329条及第338条的判决除外）、刑罚被废止或者被大赦时；③以强制起诉后产生的事由而提起公诉的案件，并且符合《刑事诉讼法》第337条第4号或者第338条第1号或者338条第4号的规定时。地方法院应当迅速取消指定，并通知检察审查会。

第四，在退出机制上，提起公诉前，法院认为公诉律师履职不适合（提起公诉时为不适当）或者有其他特别事由时，可随时取消指定。但是，存在法律规定的不起诉事由时，公诉律师应当主动向法院申请取消指定。法院发现任何不起诉事由时，也可依职权随时取消指定。取消指定必须通知检察审查会，已提起公诉的案件还需重新指定公诉律师。

第五，在薪酬保障上，公诉律师的薪酬由政令规定，现行公诉律师的薪酬标准为50万日元至350万日元。

二、检察审查会制度新一轮改革的积极效果

检察审查会制度新一轮改革的重点和特色表现为上文的三大新制度。为进一步了解上述制度，下文将介绍起诉决议制度实施后检察审查会的案件受理状况、案件处理状况，检察官的事后处理状况以及检察审查会的二次处理状况。同时，试图介绍审查辅助员制度和指定辩护律师制度的推荐情况、案件委托情况以及履职情况。此外，为了后文话题的有效开展与衔接，也会对相关实施情况表明的问题一并提出。

（一）起诉决议制度实施状况

1. 检察审查会的案件受理状况

当检察机关作出不起诉决定后（表1），除特殊犯罪外〔7〕《检察审查会法》第30条“但书”规定：“裁判所法第16条第4号规定的案件（刑法第77条至79条有关内乱罪的规定）以及违反禁止私人垄断和确保公平交易规定的犯罪，不限于此。”，具备申请资格的主体都可将不服理由以书面形式向检察审查会提出。对于部分重大危害公共利益或者没有告发主体的案件，检察审查会也可主动启动审查。因此，检察审查会受理的案件包括两部分，即依申请受理与依职权受理。从改革前后检察审查会的案件受理情况（表2）来看，主要呈现以下两点变化：

第一，案件受理量稳中上升，民众申请审查的积极性不断提高。从表1来看，无论是改革前还是改革后，检察机关的不起诉案件都占据主导地位。改革后，虽然公诉案件整体少于改革前，但不起诉案件的占比却持续扩大。这充分反映出日本检察官在坚持有罪高度的证明标准时，会有大量案件选择不起诉，且主要集中在裁量不起诉。因此，在公诉垄断与起诉便宜的追诉模式下，在“精密司法”与“检察一体”的工作方式下，极有必要对检察官的不起诉裁量权进行监督，以防止权力滥用。因此，检察审查会针对不起诉案件进行审查，不仅在1948年时具有急迫性，在当下看来（不起诉案件占比扩大）这种急迫性更加明显。这直接说明了新一轮改革的方向是正确的。从表2来看，单纯以数据来论，似乎改革前的案件受理量高于改革后。但是，从检察官不起诉案件的占比来看，改革后的情况好于改革前，不仅占比增加，还呈现出较为稳定的发展态势。这反映出，改革后日本国民申请审查的积极性提高，对自我权益、社会公益的保护更加重视。民众从原来过分相信“上面的人”逐渐过渡到相信社会团体的监督。民众更愿将存在争议的案件诉诸检察审查会，增加了司法救济的渠道，有利于民众更加理解司法。

第二，审查全覆盖意识有待提高，依职权审查大有作为。改革前后，检察审查会依职权启动审查的占比从8.7%下降到1.7%。这说明检察审查会还未能树立起不起诉案件审查全覆盖的意识。这一结果，虽然在新制度的运行初期是可接受的，但是从未来发展而言，检察审查会只有更加积极主动，才可能让民众申请的热情得以延续，才能让更多存在争议、有失公允的案件得到妥善解决。特别是那些没有提起申请但又存在重大犯罪嫌疑的案件，检察审查会要敢于代表民意向强大的公诉权说“不”。

表1 改革前后检察官起诉、不起诉案件年均情况（2001-2016）〔8〕由于改革前的数据庞杂，此处只抽样选取了近8年的情况与改革后进行对比。同时，由于日本法务省对外公布的数据有时间差，因此文章完成前本文所有数据只更新到2016年。表1数据详见日本法务省历年《犯罪白皮书》，http://www.moj.go.jp/housouken/houso_hakusho2.html，2018年2月2日访问。

表2 改革前后检察审查会案件受理情况（1948-2016）〔9〕表2数据详见日本最高法院网站，http://www.courts.go.jp/kensin/index.html，2018年2月2日访问。

2. 检察审查会的案件处理状况

检察审查会在受理案件之后，就须迅速审查。审查顺序原则上由案件顺序决定。在开始审查前，检察审查会会长需对检察审查员是否有履职的除斥事由，是否需要委托审查辅助员，是否需要检察官陈述意见等前置性情况作出安排（审查中也可以）。审查时，所有审查事务都由检察审查会独立行使，审查过程、评议过程一律不公开。如果在审查过程中发生其他情况，还可以作出审查中止、驳回申请和移送管辖的决定。审查后，检察审查会视情况作出相应决议。从改革前后检察审查会的案件处理状况（表3）来看，主要有以下三点变化：

第一，不起诉适当的案件处理情况彰显检察官不起诉决定更加谨慎。从定向思维出发，检察审查会的各项机能强化后，肯定性决议应当减少，否定性决议应当增多。这从单向的权力抑制关系而言，具有一定合理性。但是，检察审查会的监督目的是促使检察官正确行使公诉权，而非多次或者全面否定检察官的不起诉决定。不起诉适当的案件从55.8%上升到80%，恰恰说明了检察官的不起诉决定更加客观，决定的作出会更多地考虑当事人以及检察审查会的反应与感受。检察审查会的监督效果开始渗入到检察实务，反向提高了办案质量。

第二，审查中止等其他案件的处理情况反映民众规范、有序参与司法。检察审查会受理案件后，需要对被受理的案件进行初步审查。对于不符合管辖规定或者没有管辖权的案件应当移送管辖。对于申请理由不正当或者不充分的应当驳回申请。对于申请人死亡、宣告失踪或者有其他情形的应当中止审查。中止审查等其他案件由32.9%下降到14.3%，说明了民众申请审查的有效性大为提高，提出的要求更加合理，申请的形式更加规范，参与司法的有序性不断增强。当然，这与检察审查会的审查程序不断完善，制度宣传更加到位不无关系，有利于构建新型良性的“民审关系”，提高制度的可信度，拓宽制度的广泛性。

第三，否定性决议明显下降，凸显理性的同时更应关注民众心声。从改革前后的数据来看，改革前否定性决议的占比为10.7%，改革后为5.3%。这体现了检察审查会的判断更加慎重，更加注重犯罪嫌疑人人身利益、社会地位的保护，在没有充足理由或者法定证据时，不会轻易做出否定性评价。即使存在案件事实不清或者证据不足的情况，一般也以不起诉不适当的决议居多，起诉适当的决议较少。但是，这进一步反映出当朴素的民意得不到期待结果时，检察审查会应以何种姿态面对社会质疑，尤其是涉及到性犯罪等重大、敏感案件时，检察审查会如何向社会澄清事实是未来值得深入的方向。

表3 检察审查会改革前后案件处理情况（1948-2016）〔10〕表3数据来源于日本最高法院网站，https: //www.courts.go.jp/kensin/index.html，2018年1月31日访问。

3.检察官的事后处理状况

当案件经过检察审查会第一次处理后，不同决议也就对应不同的事后处理机制。检察官在受到决议通知后，对于肯定性决议，再无其他程序性措施。对于否定性决议，需要仔细斟酌检察审查会的决议理由，必要时需重新侦查，补充新的证据，再做决定。检察官的决定可分为重新起诉、继续维持不起诉以及不做出决定。但是，3个月内不做出决定会被视为与之前作出了相同决定。从改革前〔11〕改革前的数据详见山中理司律师的整理，https://media.toriaez.jp/m0567/711070406276.pdf，2018年1月31日访问。后（表4）检察官事后处理的情况来看，可知以下两点变化：

一是检察官事后处理积极主动，决议得到充分尊重。改革前检察审查会的决议只是参考性意见，精英化、等级化、官僚化的检察官很难重视检察审查会作出的决议。但是，新法实施后检察官事后处理的案件整体多于改革前。这说明外部监督的强化倒逼了检察官决议处理的方式，不再是搁置一旁或者敷衍了事，决议书的内容得到了较为明显的尊重。

二是检察官维持不起诉的信心足，证据不足不起诉是主流。检察审查会的建立是基于检察官行使公诉权的信任危机，为了保障公诉权的行使不脱离民众的法感情，以实现司法的可接受性。从改革后的情况来看，检察官维持不起诉的案件远高于重新起诉。单纯从数据来论，检察审查会的改革效果似乎不尽如人意。但是，检察审查会的作用只是监督或者制约检察官的不起诉裁量权。如果检察官提高了办案质量，绝大部分案件敢于维持不起诉，这恰好说明了检察审查会的监督效果正在显现，检察官对案件的把控更加到位，再次彰显了检察官不起诉决定的客观和谨慎。

此外，证据不足不起诉的案件处理量远多于裁量不起诉，但起诉率明显低于裁量不起诉。从上文表1的数据可知，检察官初次作出的主要是裁量不起诉，但是事后处理时发生了变化，对证据不足不起诉的把握更大。究其原因，主要是证据不足不起诉原本就达不到起诉条件，而裁量不起诉本来就具备诉讼条件，只是出于刑事政策的考量，对犯罪嫌疑人暂时不予处分。但是，刑事政策过于模糊化，具有“极其妥当”“一般妥当”“无法判断”“有些许疑问”“有重大疑问”等阶段，〔12〕[日] 西野喜一：《检察审查会中强制起诉的问题点》，载《法政理论》2014年第2号。检察官只能做出择一的判断，因此起诉的风险更高。

值得注意的是，在证据不足不起诉中年均仍有14.3%的案件被再次起诉。这说明检察官对部分模棱两可的案件，在受到检察审查会的决议后，会积极地进行再次侦查或者指挥司法警察补充侦查。这也衍生出，大部分需要起诉的案件或者检察官认为有可能起诉的案件其实在这一阶段就即告终结，这也是后续强制起诉案件过少的原因之一。

表4 改革后检察官对否定性决议的事后处理情况（2009-2016）〔13〕表4数据来源于日本《法务年鉴》和山中理司律师的整理。但需要说明的是，《法务年鉴》只公布总数，山中律师的统计也只更新到2015年。

4.检察审查会的二次决议状况

检察审查会在第一次作出起诉适当的决议后，若检察官继续作出不起诉的决定，当该决定的书面通知到达检察审查会时，检察审查会须再次进行复议。如果作出不至于起诉的决议，等于支持了检察官的决定，案件不再起诉。如果作出起诉适当的决议，就须通知地方法院指定辩护律师强制起诉。从检察审查会二次决议的案件统计情况（表5）〔14〕表5来源于日本法务省网站。来看，主要有以下两大特征：

第一，强制起诉的案件偏少，在发挥有效作用的同时衍生了诸多新课题。从2009年到2016年改革后检察审委会第二阶段案件处理状况来看，只有14件二次决议的案件被强制起诉，年平均不到2件。这反映出在现有诉讼体制下，在审查程序的多次过滤下，只有极少的数案件才存在强制起诉的可能。但是，这也进一步反映出，强制起诉的作用究竟是预防功能还是起诉功能抑或二者的结合。如果强制起诉，那么在证明标准以及应诉程序上应当如何开展，它是遵循检察官的既有追诉模式还是自成一套，这些都是崭新的课题，既没有域外经验，也没有先例可循，是日本司法当局应当深入研究和改革的方向。同时，也是我们借鉴时应当预先看到和避免的话题。

第二，强制起诉的无罪率提高，有利于推动庭审实质化。在已决案件中只有2件被判有罪，有罪率仅22.2%。单纯就数据来看，强制起诉无罪率远高于一般公诉案件（1%），反映出改革后的起诉效果并不理想。但是，无罪率能否反映公正，这不是一个应然性的问题。如学者统计，德国的无罪率为19%，俄罗斯为25%，〔15〕陈永生：《冤案为何难以获得救济》，载《政法论坛》2017年第1期。这并不当然得出检察官的指控就失去意义。更重要的是，在审判中心主义的背景下，将案件的判断权交由法庭决定，反而打破了传统司法（检察官司法）认知，〔16〕[日] 三井诚：《刑事程序法Ⅱ》，有斐阁2003年版，第20页。推动了庭审的公开化和实质化。因此，不能因为无罪率提高就简单否定检察审查会的功能与价值。

表5 改革后检察审查会强制起诉案件情况（2009-2016）

（二）审查辅助员制度实施状况

1.案件委托状况

根据日本律师协会的统计，2009年至2016年，共有24个律师协会受到检察审查会的委托，28个没有受到任何委托。从地域分布来看，东北、关东、近畿、九州等地委托次数较多，北海道、中部、中国、四国等地委托次数较少。各地案件委托情况（详见表6）。

基于上述情况可知：一是，新制度的推行日见成效，实践地区的经验为未推行地区提供了范式。改革后审查辅助员制度已在近一半地区得到适用，八大地区都有委托先例，为检察审查会的法律判断提供了有益见解，为全国范围的工作开展输送了前期经验。二是，新制度还存在不平衡不充分的现象。审查辅助员的适用情况还存在明显的地域差。譬如，爱知县这样的大型律师协会都无一委托邀请。

表6 改革后日本各地审查辅助员的委托情况（2009-2016）〔17〕参见日本全国律师协会2016年9月15日向法务省提出的《检察审查会制度的运用改善及制度改革的请求意见书》，第12页。

2.履职状况

以赤松范夫律师的履职经过来说〔18〕[日] 赤松范夫：“从审查辅助员的经验来思考今后的发展”，载《自由与正义》2016年第12期。（集资诈骗案），案件审查主要分为第一次审查会议、正式的审查会议、最后表决三个阶段。第一次审查会议主要分为两个方面：一是阅卷并查找相关案例；二是简要发表自我观点并听取检察审查员的意见和要求。在正式的审查会议，首先要介绍相关判例与本案的关系，再提出全面、系统的法律意见，最后对检察审查员提出的相关法律问题进行解释。在决议阶段，审查辅助员只做观点陈述，没有表决权，主要是辅助制作决议书。〔19〕前引〔26〕，赤松范夫文。整个过程都需接受检察审查会会长的指挥监督。

就履职经验来说，赤松范夫、叶吕芳子、山下幸夫等人都认为审查辅助员的参与有利于优化检察审查会的判断，以确保决议的合法性与合理性。但是，站在发展的立场，他们也提出：一是阅卷时间无法保证；二是一人审查，案件质量无法保证；三是发表观点与妨碍检察审查员自主判断的界限不明等问题。

从上述评论来说，虽只是个人经验，但也反映出审查辅助员都会秉承职业精神，履职情况颇具成效。尤其是福冈、仙台等地的检察审查会事务局与当地律师协会建立了良好的信赖关系，候补审查辅助员的人数不断增多。〔20〕[日] 山下幸夫、神洋明：“检察审查会制度改革后的运用状况和律师应当发挥的角色”，《自由与正义》2016年第12期。但是，日本律师协会针对实践中的问题也提出，被害人代理人可以提出委托要求，以及将委托人数增加到2人以上的观点。

（三）指定辩护律师制度实施状况

1.推荐及委托状况

从推荐程序而言，地方法院在受到检察审查会的通知后，必须向所在地的律师协会发出指定邀请。从东京律师协会的做法来看，律师协会会长受到地方法院的指定通知后，必须从候补人员中选出适当的律师，并通过刑辩委员会、专职副会长和会长的层层把关。

从委托情况而言，9起强制起诉案件都指定了两名以上的公诉律师。组成队伍相对合理，至少由一名7年以上执业经验的律师和年轻律师共同组成。如福岛核泄漏事件，东京地方法院在2015年8月和9月共指定了5位公诉律师，其中石田省三郎律师曾担任过日本前首相田中角荣的辩护人。

可以说，部分地区已经形成了较为规范的公诉律师推荐程序，并且委托的公诉律师都是当地最优质的诉讼队伍。但是，日本全国律师协会还未出台统一推荐规则，未能形成全国范围的指导。

2.履职状况

以典型的明石步道桥踩踏案件来说，安源浩等人〔21〕[日] 安源浩等：《强制起诉案件指定辩护律师的事务经验（从公诉律师的立场）》，载《自由与正义》2016年第12期。（该案的公诉律师）历经了侦查、一审、控诉、上告等全部刑事诉讼阶段。下文重点介绍侦查和审判阶段的履职情况。

在侦查阶段，主要处理好四件事。

一是处理好与媒体的关系。由于被强制起诉的都是重大、敏感案件，社会关注度高，容易引起媒体的采访与报道。在本案中，公诉律师实行定期会见记者，并在庭前会议阶段、审判阶段结束时接受了记者的采访。这是主动回应社会关切、自觉接受媒体监督的重要举措，有利于促进司法公开与透明。

二是处理好与检察厅的关系。首先，要求检察厅准备独立的办公室，并配备履职所需的办公用品。其次，在检察厅的协助下查阅案卷材料，查看重要的视听资料、电子数据。最后，要求检察厅配备检察事务官。在本案中，神户地方检察厅起初没有配备检察事务官，在公诉律师的强烈要求下，于起诉前计划总务课指定了1名检察事务官，起诉后公判部指定了2名检察事务官，但都不是常驻检察事务官。

三是进行补充侦查。公诉律师在查阅相关证据和卷宗后，会对相关疑点进行补充侦查。补充侦查主要围绕案件发生时的客观证据、证人证言以及法律适用等问题而展开。但是，安源浩等人在调查证人证言时对方不愿提供询问笔录，委托专家制作的法律意见书也得不到检察厅的费用支持，直到该意见被法院采纳后检察厅才补交给公诉律师。

四是制作起诉书。公诉律师在查明案件事实和固定相关证据后，必须及时制作起诉书。

在审判阶段，主要把握好两道程序关：第一，召开庭前会议。本案中公诉律师主要围绕证据开示、证据请求、传唤证人等焦点问题而展开。公诉律师对辩护人进行了任意、全面的证据开示，传唤了19名证人，许可被害人等8名相关人员参加了庭前会议。第二，开庭审理。本案中主要围绕被害人出庭陈述、证据调查、被害人参加等问题而展开。公诉律师与被害人及其家属进行了多次意见交换，与辩护人进行了证据和法律适用问题的充分辩论。

从以上做法和日本全国律师协会的反馈情况来看，公诉律师的履职程序比检察官更加灵活，引进了许多有利于查明真相，化解纠纷的新机制，更加注重证据调查与开示，庭审更趋实质化。但是，他们也指出：一是未能直接行使侦查权或者指挥侦查权；二是没有专门的培训机制和业务指导；三是相关新做法还未能得到检察机关的充分认可；四是相关配套措施未能机制化，对公诉律师的尊重和保障还未能达到检察官的程度等问题。

三、检察审查会制度新一轮改革的问题及展望

新一轮改革在取得成功的同时也不可避免地存在相应问题。在上文提及的诸多问题中，以强制起诉所引发的问题最为突出，已经上升到人权保障的高度。因为强制起诉制度从检察官的不起诉决定到检察审查会的二次决议，涵盖了所有程序、所有主体，因此其改革是牵一发而动全身的。而另外两大制度作为强制起诉的配套措施，虽然也存在审查辅助员人数过少，公诉律师履职保障不到位等问题，但是，相比这些可调整的程序性、事务性措施，强制起诉所引发的三大问题更值得重视。

（一）强制起诉证明标准的问题

证明标准，是指法律规定的证明责任主体运用证据对待证事实加以证明所要达到的要求或程度。〔22〕陈光中主编：《证据法学》，法律出版社2011年版，第352页。日本检察实务奉行高度有罪的确信标准，有罪率达99.9%。但是，随着当事人主义理念的不断深入，日本学界认为应当降低检察官的证明标准，将法庭审理作为被告人事实认定和证据调查的最终场所。〔23〕[日] 平野龙一：《刑事诉讼法五十年——初步的总结》，载《现代刑事法》1995年第1号。在此学术倡导下，学者认为审查权与检察权具有本质区别，在强制起诉案件中应当适当降低公诉律师的证明标准，这也是破除“检察官司法”的重要契机。〔24〕[日] 新屋达之：《正式修订后的检察审查会》，载《法律时报》2010年第11号。大出良知教授也指出：“起诉门槛（hurdle）下降，将案件置于公开、透明的法庭，由法庭来决定被告人是否有罪，这是贯彻无罪推定理念与审判中心主义的应有之义。”〔25〕产经新闻：“强制起诉6年，一直被搁置的问题”，http://www.sankei.com/premium/news/150505/prm1505050022-n1.html，2018年2月2日访问。

以上观点，从审查权、检察权、审判权三者间的相互关系指出了降低证明标准的必要性。审查权作为一种外部监督权限，原则上没有检察权的职能。但是，新法赋予检察审查会的强制起诉权后，也就意味着公诉垄断的局面被打破。强制起诉不等于公诉律师对检察官诉讼职能的简单替换，它的特殊性在于最终结论是听取了检察官、审查辅助员以及当事人的意见后作出的集体表决。作为普通公民与法律专家共同协作的结果，〔26〕[日] 田口守一：《刑事诉讼法（第六版）》，弘文堂2012 年版，第172页。这是检察官行使公诉权时所不具备的条件，当然在证明标准上就会有所区别。这也是缓解日本司法过度依赖自白的重要方式。

（二）审查公开与证据开示的问题

检察审查会会议不公开进行，包括过程的不公开和结果的不公开。其中评议过程是绝对不公开，决议结果是相对不公开。现行法上作出如此安排，主要是考虑到审查员的言论保障和人身安全。但是，审查不公开的话也会招致不必要的社会责难，存在着更大的权力风险。社会大众总会不由自主地担心审查员是否存在履职不适当或者不合法的情形。同时，也会追问审查辅助员是如何解释法律问题，是否存在妨碍检察审查员自主判断的言行。基于此，学术界对审查不公开的问题提出了新观点。

学者认为，检察审查会如何认定事实、评议证据、得出结论是保证其审查公正的前提。如果检察审查会任意进行证据评价，既无调查也无公开，就极有可能使“民意审查”成为“暴力统治”的工具，监督检察权的功能就会彻底丧失。因此，在确保检察审查员充分表达的同时也需增强审查公开的力度。〔27〕[日] 新屋达之：《检察审查会的光与影—怎样确立司法的民主化》，载《世界》2010年第12号。还有学者提出，审查前检察审查会可以在规定场所公开审查的时间、地点、案由及简要事实。审查中可以广泛听取被害人和犯罪嫌疑人的意见。审查后还可以在不违背公开原则和保密要求的前提下，公开必要的决议结果。〔28〕[日] 春日勉：《嫌疑不充分和强制起诉——起诉决议展现的“市民性”和“起诉的基准”》，载《神户学院法学》2012年第3·4号。以上观点站在信息公开的立场，指出了审查公开的必要性和可行性，有力地回应了“谁来监督监督者”的无限逻辑循环，那就是用公开来促公正，用透明来保廉洁。

此外，对于证据开示的问题，日本全国律师协会认为应当坚持全面开示的原则。其理由是，公诉律师作为独立的第三方主体与检察官提起公诉不同，它不是检察一体原则下的公诉重复。必要时，可在征求律师协会及检察审查会的意见后予以公开。〔29〕参见日本全国律师协会2016年9月15日向法务省提出的《检察审查会制度的运用改善及制度改革的请求意见书》第7页。实践中，安源浩律师也介绍了明石步道桥事故的开示先例和开示力度。确实，如果公诉律师能够开示证据，那么对于被告人的有效防御具有重要意义。一是能够明确追诉一方攻击证据的内容，可以进行弹劾等防御准备（被动的防御开示）。二是能够明确被告人一方有利证据的存在和有利内容的知悉，可以进行反证（主动的防御开示）。〔30〕[日] 大泽裕：《证据开示制度》，载《法律时报》2014年第9号。因此，证据开示作为日本司法改革的重要议题，对被告人的权利保障和打造庭审实质化具有积极意义，是未来值得深入的话题。

（三）被告人权利救济的问题

根据上文表7的统计可知，强制起诉被判无罪的现象较为突出，但是《检审法》没有规定相应救济性措施。加之，检察审查会的机构性质存在争议，因此未能启动国家赔偿程序。这就导致无罪之人遭受了不应有的精神负担和经济负担，对被告人及其家庭都是毁灭性的打击，显然背离了司法的内在价值和目标。

酒卷匡教授认为：“从法律的角度来看，如果检察审查会的强制起诉明显错误，那么被起诉者请求国家赔偿是理所当然之事。”〔31〕[日] 酒卷匡：《公诉的提起（1）》，载《法学教室》2011年第317号。但是，日本最高法院的基本观点是：“所有强制起诉的案件属于在宅起诉（不逮捕），没有对被告人采取身体上的强制措施，强制起诉本身没有违法性，不符合刑事赔偿的具体要件，因此不能请求国家赔偿。”〔32〕[日] 长尾英彦：《检察审查会起诉决议的争论方法》，载《中京法学》2013年第3·4号。当然，日本最高法院的解释符合法律规范，也符合实践做法，但是没有从根本上解决如何救济的问题。

鉴于此，日本全国律师协会提出了保障犯罪嫌疑人防御权的观点。即，保证犯罪嫌疑人有充分的辨明权、意见陈述权和辩护人选任权。〔33〕参见日本全国律师协会2016年9月15日向法务省提出的《检察审查会制度的运用改善及制度改革的请求意见书》，第10页。希望通过中间机制来阻却后续无罪案件的发生或者尽可能地减少犯罪嫌疑人、被告人的不满。这种观点或许是不错的解决办法，但不是长久之计。因为无罪案件的发生具有不可控性，完备的程序只能发挥缓解之效，最终还需回归到被追诉人的人权保障问题。

以上问题作为新一轮改革几个关键性的争议点，关乎制度的未来运行情况，也关乎民众参与司法的积极性、主动性。尽管检察审查会拥有强制起诉权之后，民众申请审查的案件不断增多，检察官作出不起诉决定也更为客观，积累了一套可运行、可推广的制度性经验。但是，改革的初期效果能否转化更大的“司法势能”或者不只是昙花一现，还需认真厘清以上问题。

（四）新一轮改革的展望

从检察审查会的功能以及职责来说，未来应当降低证明标准，加大公开力度，完善救济程序。主要理由是，检察审查会的强制起诉权其实是一把双刃剑，在规范和抑制公诉权的同时，也展现出自我把控的不到位。在外部监督实质性强化后，民众迫切关注决议的内容、过程，希望所作决议是慎之又慎的结果。当然，民众也会更加关注检察审查员以及审查辅助员是如何履职，如何解释问题以及发表观点的。因为一旦强制起诉，对被告人来说是极为不利的，因此只有公开才能保证被告人以及社会大众能够最大程度地接受该结果。也只有这样，才能保证“民众参与司法”“民众理解司法”“民众信赖司法”的改革目标不沦为一句口号，最大程度地展现制度的民主性。

同时，当被告人被宣告无罪后，根据司法恢复性理念，应当及时、有效地修复被破坏的社会关系。被告人应当最大可能的得到救济，这种救济不仅包含国家赔偿，也应当包含有力度、有温度的社会救济，如恢复名誉权等。只有这样，一项民主或者反映检察民主的外部监督机制才会展现其无与伦比的制度优势，否则其生命力将会消散殆尽，民众将与其渐行渐远。

一言以蔽之，日本检察审查会的未来走向应当是：牢牢牵住“公诉权的行使能够反映民意”的牛鼻子，以强制起诉制度的不断细化为依托，从而促使其他制度的体系性完善。

四、日本检察审查会改革对我国的借鉴意义

人民监督员制度是民众参与检察的中国模式，是中国式检察民主的集中表达。它是指司法行政机关按照规定的方式和流程，从具备资格的普通公民中选任代表人士，对检察机关执法活动进行监督的制度。〔34〕高一飞：《检务公开基本原理》，中国检察出版社2015年版，第181页。人民监督员制度的发展历程，大致可以分为四个阶段。即，先期试点阶段（2003.8——2004.10）、扩大试点阶段（2004.10——2010.10）、全面推行阶段（2010.10——2014.9）以及深化改革阶段（2014.9——）。〔35〕高一飞：《职务犯罪侦查权转隶后人民监督员制度的出路》，载《中州学刊》2018年第2期。

2015年3月7日，最高人民检察院、司法部联合发布实施的《深化人民监督员制度改革方案》宣布前期试点工作正式完结，人民监督员的新一轮改革正式启动。但是，正当人民监督员全面对检察机关职务犯罪案件展开新一轮监督的同时，我国国家机构职能体系发生了深刻变化。检察机关原有职务犯罪案件的侦查权已经转隶至监察委员会，人民监督员全面深化改革时监督检察机关“直接受理立案侦查的案件”的监督对象和前提已经不复存在。人民监督员制度在国家职能体系改革的重大实践中已经面临“边缘化”的危机，如何尽快找到自身定位和发挥有限价值已是改革者必须回应的话题。由于我国人民监督员制度和日本检察审查会制度在功能目标上存在相似性，也都处在改革或正需改革的特殊时期，因此有加以比较的必要。对比来看，可分为以下四个方面：

第一，监督对象不同。检察审查会监督的是检察机关的不起诉案件，针对的是公诉权。人民监督员监督的是检察机关侦办的职务犯罪案件，重点在侦查权。

第二，性质不同。如前所述，检察审查会被认为是一种准司法机构，其机构设置于法院内部，费用列入法院预算，事务官由法院任命，虽不是司法机关，但可以认为是准司法机关。更加类似于美国的大陪审团。而我国人民监督员性质不明，从其运行情况来看，经历了由检察机关自己邀请（2003）、少数地区试点由同级人大常委选任管理（2006）、由司法局选任（2014）三个阶段。〔36〕实施情况参见高一飞：《人民监督员制度改革研究》，载《南京师大学报》2009年第4期；高一飞、苗海丽：《人民监督员制度试点的观察与反思》，载《四川理工学院学报》2016年第3期。现在，人民监督员由司法局进行选任和管理，2016年7月5日实施的《人民监督员选任管理办法》确认其性质是“检察权行使的外部监督制约机制”，但其常设机构人民监督员办公室仍然设置于检察院，没有被认为是准司法机构，其性质是由政府管理的人民监督机构。

第三，职权范围不同。检察审查会在审查过程中可以照会各国家单位，可以要求证人出席会议，可以进行补充侦查，有一定阅卷权、询问权以及侦查权。对于把握不准以及无力履行的职责也可以聘请专家辅助人，可以要求地方律师协会提供审查辅助员，强制起诉的案件还可以要求指定辩护律师代为提起公诉。但是，人民监督员没有实质的阅卷权，更无侦查权，在具体工作中也没有引进辅助审查机制。

第四，决议效力不同。检察审查会两次作出起诉适当的案件，应当强制起诉，具有法律拘束力。人民监督员的决定只是参考性意见。

通过以上四个方面的比较，我们可以清楚地看到两大制度的本质差别。虽然域外经验不一定完全适合我国的法治土壤，但是将其作为参考对象是改革者应有的姿态。习近平总书记也指出：“进行文明相互学习借鉴，要坚持从本国本民族实际出发，坚持取长补短、择善而从，讲求兼收并蓄。”〔37〕习近平：《习近平在纪念孔子诞辰2565周年国际学术研讨会暨国际儒学联合会第五届会员大会开幕会上的讲话》（2014年9月24日），载《人民日报》2014年09月25日版。作为体现外部监督、保证检察权公正行使的人民监督员制度，它与日本检察审查会制度在功能地位与价值追求上具有高度一致性。因此，借鉴并吸收好日本检察审查会制度的经验，可以为身处改革深水区的人民监督员制度提供有益参考。具体而言，人民监督员制度可以作以下方面的改革：

（一）回归监督起诉裁量权的有限功能

人民监督员制度产生的初衷是为了解决检察机关职务犯罪案件自侦、自捕、自诉的不合理格局。但是，在职务犯罪案件的侦查权与起诉权分离后，人民监督员监督检察机关“自己监督自己侦查的案件”的大前提已经发生转变。因此，在国家机构职能体系不断专业化、精细化的同时，对人民监督员制度进行调整也是顺理成章的事。

从北京、浙江、山西三个监察体制试点地区的改革情况来看，并未对人民监督员制度作出制度化、体系化的规范指引。绝大部分地区仍旧践行的是全面深化阶段时的各项规范要求，人民监督员的改革并未同步于监察体制和检察体制改革。即使出现改革动向的北京市人民检察院也是将原“人民监督工作办公室”改为“检察联络部”，监督职能已经转变为负责联络特约检察员、人大代表、政协委员等群体。〔38〕王玄玮：《国家监察体制改革和检察机关的发展》，载《人民法治》2017年第2期。究其原因，主要是反贪反渎部门转隶后，人民监督员应该如何监督的问题还未形成共识，改革的思路还未统一。

不过，针对人民监督员制度何去何从的问题，有学者提出了三种解决方案。即，①并入维持模式，即并入监察委，监督监察委侦办的职务犯罪案件；②并入扩大模式，即并入监察委，监督监察委所有办案行为；③维持调整模式，即监督检察机关其他案件。〔39〕秦前红：《国家监察委员会制度试点改革中的两个问题》，载《四川师范大学学报（人文社科版）》2017年第3期。以上方式各具优劣，但是从制度设计的初衷来说，人民监督员的监督客体应当是检察权的行使。

具体而言，党的十八届四中全会提出：“完善人民监督员制度，重点监督检察机关查办职务犯罪的立案、羁押、扣押冻结财物、起诉等环节的执法活动。”2017年8月28日，第十二届全国人大常委会审议了《人民检察院组织法（修订草案）》，其中第29条新增：“人民监督员依照法律规定对人民检察院办理的刑事案件实行监督。”因此，无论是监察制度改革前党对人民监督员的定位还是新时期改革者对人民监督员的重新认识，其监督检察机关执法活动这个前提是确定的。当然，随着国家职能体系的变迁，人民监督员应当在监督的范围上作出适度调整。

从日本改革的经验来说，人民监督员应当回归监督起诉裁量权的有限功能，将检察机关职务犯罪的起诉活动作为监督重点，以保证公诉权的正确行使。并且，除重点监督职务犯罪起诉活动外，对于重大刑事案件以及公益诉讼案件也可作为今后监督的方向。但是，对于监督监察委员会的主张，从侦查权的秘密性、专业性、高效性的特征以及监察委员会权力运行的特殊性来说，这既不符合侦查规律，也不具有现实可能性，应当通过检察专业监督（或司法审查）来实现权力对权力的有效制约。

（二）强化人民监督员的决议效力

当前，人民监督员制度已被官方作为我国人权事业发展的一项重要指标，是民主政治建设的一大法宝。从这个逻辑出发，人民监督员制度的改革应该是党和政府极力支持的举措。但是，我国人民监督员的决定只是参考性意见，未能形成刚性监督。

具体而言，人民监督员的意见由检察院审查，若检察长不同意该意见，需要交检察委员会讨论决定。当检察委员会的处理决定与表决意见不一致时，还应作出必要说明。如果检察委员会未采纳的是多数人的意见，人民监督员仍有异议时，可以提请组织案件监督的检察机关复议一次。由此可知，虽然在复议程序上有些许救济性的色彩，但是意见的决定权仍在检察机关。

从日本改革经验来说，一方面，日本检察审查会的负责机构是法务大臣，它设立于法院内部，不受检察机关控制，这是保证该制度顺利运行的前提性条件。另一方面，检察审查会的二次决议被赋予强制拘束力之后，民众主动参与司法的积极性大为提高，检察机关的不起诉决定也更为谨慎。

处在十字路口的人民监督员制度如果要跳出既定模式，实现自我超越就必须赋予其相应法律拘束力，就必须脱离被监督者的控制，这是首先需要解决的问题，不然后续的所有措施都是带着镣铐的舞蹈。除此之外，人民监督员制度还可以学习日本检察审查会的建议劝告制度，检察长必须对相应建议作出书面答复，以实现程序性与非程序性社会监督权的双轮齐驱。

（三）完善人民监督员的审查程序

人民监督员制度的程序主要分为，启动程序、案情介绍程序、审查程序和处理程序。2015年12月21日，通过的《最高人民检察院关于人民监督员监督工作的规定》（以下简称《规定》）已经在程序机制上做出一定技术性调整。但是，两大关键问题仍旧存在。一是审查权限与审查能力不足。《规定》第10条至第16条虽对检察机关作出多方面的规制，但是人民监督员没有实质的阅卷权和调查核实权，在专门问题上未能委托专家辅助人，以至于监督程序转化为彻底的报告式。〔40〕王守安主编：《中国检察（第24卷）》，中国检察出版社2015年版，第299页。二是决议结果不公开。从《规定》来看，没有提及评议结果及答复结果如何公开，评议结果完全封闭，这对评议结果的质量以及制度运行的透明度都是极大地损伤。

因此，根据日本检察审查会的改革经验，可以在以下三个方面做出努力：一是强化人民监督员的审查权限。人民监督员不应限于检察机关的处理意见、主要证据目录、相关法律规定等书面过滤材料，应当赋予其阅卷权、询问权，赋予当事人意见陈述权，不单纯听取控诉方的意见，以做到兼听则明。二是强化人民监督员的审查能力。人民监督员人数较少，法律专业知识不足，在面对重大复杂案件时很难把控，引进专家（律师）协助制度可提高人民监督员的判断能力，提高审查质量。三是，适当公开评议结果。特别是评议的人员构成、案件主要事实、评议的理由、评议的结果以及答复情况应当在在规定场所予以公布。当然，可以建立统一的门户公开网站。

（四）改革人民监督员的选任管理方式

2016年7月5日施行的《人民监督员选任管理办法》（以下简称《办法》）对人民监督员的选任条件、选任方式、回避事由及台账建设等方面作出了新规定。总体而言，《办法》的选人条件更加宽泛，选任主体逐渐外部化，管理程序也更为科学。但是，渐进式的局部改革仍旧存在自荐比例过低（第10条第1款、第11条第2款）、选任条件过高（第8条第1款）、任期过长（第6条第1款）的问题。而且，实践中，虽然司法行政机关对人民监督员的选任会有填表、初选、面谈、考察等多道程序性控制，着重对候选人的背景进行考察，对其是否理智、公正以及解决实际问题的能力关注不够。〔41〕高一飞、苗海丽：《人民监督员制度试点的观察与反思》，载《四川理工学院学报（社会科学版）》2016年第3期。这都说明了当前的制度规范和选任管理方式都存在较大问题。

针对上述情况以及日本改革经验，人民监督员制度可以在以下三个方面做出努力。一是，形成以“自荐为主，推荐为辅”的选任模式，更加注重随机抽选的工作方式。笔者早在8年前就提出，“自荐为主、推荐为辅”的方式符合中国公民参与公共事务的习惯，自荐也体现了代表的广泛性，只是自荐之后不能再由被监督者来筛选。〔42〕高一飞：《人民监督员制度改革研究》，载《南京师大学报（社会科学版）》2009年第4期。二是，选任条件更大程度地体现民主与参与。如，可以将“23周岁”改为“有选举权的公民”，并适当增加履职的回避条件和禁止性条件。三是，任期缩短，提高参与度，保证新鲜血液融入。如，可以将“任期5年，连任两届”改为“每年改选三分之一，不得连任”。

（五）加快人民监督员制度的立法步伐

人民监督员制度该不该立法，该如何立法，立法的依据是什么，这是社会各界争论已久的话题。从争论结果来看，包括学者在内的人大代表和政协委员都认为人民监督员立法具有宪法依据、理论基础和现实可行性。

从立法建议来看可分为四种模式：一是直接制定《人民监督员法》；二是直接纳入《刑事诉讼法》；三是直接纳入《人民检察院组织法》；〔43〕前引〔51〕，高一飞文。四是修改相关法律，再出台实施细则或者司法解释。〔44〕周永年：《人民监督员制度法制化的法理基础及模式选择》，载《政治与法律》2006年第5期。虽然人民监督员制度的立法呼声不断，但立法机关还保持迟疑和观望态度。其主要理由是，人民监督员制度涉及范围较广，对立法技术要求很高，泛泛规定于《刑事诉讼法》不具可操作性，若详细规定则会导致诉讼体系的变动。〔45〕前引〔4〕，陈卫东文。立法机关的解释具有一定道理，但并不是永久性托词，人民监督员制度不能总是依靠检察机关或者司法行政机关的政策性文件来开展工作、履行职责。如果要让这项制度持续性、稳定性地发挥作用，就必须加快立法步伐。推动人民监督员制度法制化已是当下亟需解决的问题。

日本检察审查会制度也已经证实，单独的法律规范更利于制度的全面协调发展，更利于人民参与司法，更利于实现监督效果。从目前来看，虽然人民监督员制度直接立法尚有难度，但可稍区别于日本做法，可以先在《刑事诉讼法》和《人民检察院组织法》中规定原则性条款，再由全国人大常委会制定专门决定，最后由相关部门联合出台实施细则。这既符合中国做法，也具有可操作性。特别是《人民检察院组织法（修订草案）》已经作出初步回应，可视为人民监督员制度规范化发展的一次立法征兆。

结语

我国人民监督员制度和日本检察审查会制度都是特定历史改革下的产物，为检察权的健全行使和人民有序参与司法创造了条件，发挥了功效。当然，我们更应认识到司法制度的调试、优化必然面临许多阻力与坎坷，想要实现广大民众争先恐后地去参与司法活动〔46〕陈卫东、孙皓：《人民监督员制度运行报告》，载《国家检察官学院学报》2011年第5期。，两国都还有很长的路要走。我们既要超越历史也要不断适应新形式、新要求。只有这样，才能将制度优势转化为治理效能，创造出更多反映人民期待和司法规律改革成果。而在这个过程中，中日两国可以互学互鉴。

正如习近平总书记所言：“对人类创造的有益的理论观点和学术成果，我们应该吸收借鉴，但不能把一种理论观点和学术成果当成‘唯一准则’……对国外的理论、概念、话语、方法，要有分析、有鉴别，适用的就拿来用，不适用的就不要生搬硬套。”〔47〕习近平：《习近平谈治国理政》（第二卷），外文出版社2017年11月版，第340—341页。人民监督员是我们 “学习外来”即以日本检察审查会为蓝本改造的结果，今天还需要尊重中国文化，在“不忘本来”的基础上“面向未来”，学习他国经验，去改革和发展人民监督员制度，以实现人民监督员制度的创造性转化，创新性发展。