人民陪审员遴选机制改革与立法评析

刘方勇 周爱青 孙露

人民陪审员的遴选关系到公民参审权利，是人民陪审员制度的重要内容，决定了司法民主的成色。人民陪审员的遴选机制改革是本轮人民陪审员制度改革的重点之一。2015年5月以来，根据中央决策部署和全国人大常委会授权，最高人民法院联合司法部在全国10个省（区、市）的50家法院对包括人民陪审员遴选在内的改革设计进行了为期三年的试点。第十三届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过的《中华人民共和国人民陪审员法》（以下简称《人民陪审员法》）是我国历史上第一部关于陪审制度的专门法律。《人民陪审员法》第5条至第13条对人民陪审员遴选、任命等作了专门规定。其中，第5条至第7条规定了人民陪审员遴选条件，第8条至第 11条明确了人民陪审员遴选方式和遴选主体。本文将以《人民陪审员法》条文为基础，对部分试点法院进行实证观察〔1〕笔者对此次改革试点进行了全程跟踪，并对其中6个省（市）9个地区人民陪审员制度改革试点法院进行了蹲点调研 ，掌握了较为丰富的第一手资料。2017年7-8月，由本文第一作者带队，湘潭大学30余名研究生、本科生组成的调研团队，组成7个调研小组，深入人民陪审员制度改革试点的6个省（市）9个试点法院开展调研，其中包括位于华北B市D区法院，华中H省A市中院、A市L区法院，西南C市L区法院、东南F省L市中院、L市Y区法院，西北S省W市中院、H市法院、X市Y区法院，华东J省S市W区法院，采取问卷调查、面对面访谈、实地观摩等多种形式，采集了社会公众、人民陪审员、法官、当事人、律师、公诉人等群体8578份调查问卷和50余万字访谈记录，以及其他大量第一手资料。和解读，以期对贯彻落实《人民陪审员法》相关规定有所助益。

一、人民陪审员遴选机制改革试点与立法

公民以人民陪审员身份参与司法审判，首要解决的问题是如何参与，即让谁当、由谁选、如何选等问题，涉及人民陪审员遴选条件、遴选方式、遴选主体等内容。为实现“广泛实行人民陪审员制度，拓宽人民群众有序参与司法的渠道”“保障公民参审权利”等改革目标，中央全面深化改革领导小组第十一次会议审议通过《人民陪审员制度改革试点方案》（以下简称《试点方案》），最高人民法院、司法部出台了《人民陪审员制度改革试点工作实施办法》（以下简称《试点办法》），对推进人民陪审员遴选条件、遴选方式、遴选程序等改革进行了顶层设计。在三年的试点期间，全国50家试点法院围绕《试点方案》和《试点办法》进行了改革探索，共选任了13740名人民陪审员，比改革前新增9220人，〔2〕《最高人民法院关于人民陪审员制度改革试点情况的报告（摘要）》，载《人民法院报》2018年4月29日第二版。推动了《人民陪审员法》的立法进程。

（一）人民陪审员遴选条件改革与立法

相较《决定》而言，《试点方案》和《试点办法》对人民陪审员遴选条件进行“一升一降”的调整。即将人民陪审员的任职年龄从原来的23周岁提高到28周岁，将人民陪审员学历从一般具有大专以上文化程度降低到一般具有高中以上文化程度，农村地区和贫困偏远地区公道正派、德高望重者不受此限。根据实证考察情况，各样本法院遴选的人民陪审员中，30岁以下的寥寥无几（见表1）。总体来看，30-60岁的人民陪审员占绝大多数。其中，X市Y区61岁以上的人民陪审员占36.42%，可见该院人民陪审员中，退休干部、职工比例占比较高。学历条件方面，试点法院高中及以下学历的人民陪审员比例达到35.21%。其中，W市高中及以下学历的人民陪审员比例达到63.41%，A市L区达到51.32%，C市L区达到47.74%（见表2）。从官方的评价来看，针对遴选条件的改革试点，达到了“扩大选任范围，增强人民陪审员的广泛性和代表性”“人民陪审员的来源更加广泛，结构更加合理”等目标。《人民陪审员法》第5条以法律的形式确认了遴选年龄、学历“一升一降”的改革成果，同时明确了人民陪审员政治条件、品格条件、身体条件。政治条件方面，该条沿用了《决定》的规定，将拥护“中华人民共和国宪法”作为担任人民陪审员应当具备的基本条件，但没有采纳《试点方案》中“具有选举权和被选举权的”规定。之所以没有被采纳，应与《人民陪审员法》规定的人民陪审员遴选范围有关。试点期间，某些法院曾试行从选民名单中随机抽选人民陪审员。但《人民陪审员法》没有确认这一做法，并没有将遴选范围限定为选民，而是明确为辖区内的常住居民。因此，是否具有选举权和被选举权，并未明确为担任人民陪审员的基本条件。品格条件方面，增加了“遵纪守法”的要求。身体条件方面，将《决定》“身体健康”的规定具体化为“具有正常履行职责的身体条件”。《人民陪审员法》第6条规定了“不能”担任人民陪审员的人员，在《试点方案》和《试点办法》基础上，增加了监察委员会的工作人员不能担任人民陪审员的规定，适应了监察体制改革的需要。同时，将“执业律师、基层法律服务从业者等从事法律服务工作的人员”修改为“律师、公证员、仲裁员、基层法律服务工作者”，对公证员、仲裁员不能担任人民陪审员予以明确，适应了国家法律职业制度改革的需要。该法第7条还规定了“不得”担任人民陪审员的禁止条件，增加了“被纳入失信被执行人名单”不得担任人民陪审员的规定。根据民众广泛参与司法的目的，参照各国立法实践，具有特定身份之人员或因履行特定职务，或因从事特定职业，而与行使审判职权的角色存在职责冲突或价值冲突的，不能担任陪审员。《人民陪审员法》“不得”“不能”担任人民陪审员的规定有其必要性和合理性。

表1 样本地区人民陪审员年龄分布表〔3〕此表数据来源于调研法院，由于统计口径不一致，L市数据缺失，有的法院部分数据缺失，或有误差。

表2 样本地区人民陪审员学历分布表〔4〕此表数据来源于调研法院，由于统计口径不一致，有的法院部分数据缺失，或有误差。

（二）人民陪审员遴选方式改革与立法

完善随机抽选方式是本轮人民陪审员制度改革提出的明确目标。改革前，人民陪审员的遴选方式为组织推荐和个人申请。《试点方案》要求建立和完善人民陪审员随机抽选机制，提高选任工作透明度和公信度。《试点办法》明确将人民陪审员的产生方式改为完全随机抽选。〔5〕《试点办法》第5条、第6条规定，基层人民法院每五年从符合条件的当地选民（或者当地常住居民）名单中随机抽选当地法院法官员额数5倍以上的人员作为人民陪审员候选人，会同同级司法行政机关进行资格审查，征求候选人意见，从审核过的名单中随机抽选不低于当地法院法官员额数3至5倍的人员作为人民陪审员。根据数据显示（见表3），试点法院并未完全实现随机抽选。接受调查的人民陪审员中自己主动申请的有88人，占12%；单位或者基层组织推荐的有349人，占47.5%；被随机选中的有297人，占40.5%。抽样调查表明，试点法院人民陪审员中个人申请与组织推荐方式遴选的比例仍然较大，总占比高达59.5%。主要原因是候选人信息缺失、滞后情况严重，候选人信息来源不畅等。试点法院需要动用大量人力物力采集人口信息、征求候选人意见、审核候选人资格条件，选任工作成本过高。群众参审热情有待提升，候选人不愿担任人民陪审员的比例较高。部分地区由于地域面积较大、交通不便等因素，通过随机抽选产生的人民陪审员参审困难。〔6〕《最高人民法院关于人民陪审员制度改革试点情况的中期报告》，载http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2016-07/01/content_1992685.htm，2018年6月12日访问。

表3 请问您最近一次是通过哪种方式当选人民陪审员的？（人民陪审员卷）

不少试点法院保留了组织推荐和个人申请的产生方式。如X市Y区试行了以随机抽选为主、组织推荐和个人申请为辅的方式遴选人民陪审员，组织推荐和个人自荐的人民陪审员的名额不超过选任名额的20%。《人民陪审员法》在制定过程中，尊重了地方探索经验，规定了应通过“两次随机”〔7〕即随机抽取人民陪审员候选人、随机抽取确定人民陪审员人选。根据《人民陪审员法》第9条、第10条规定，先从辖区内的常住居民名单中随机抽选拟任命人民陪审员数五倍以上的人员作为人民陪审员候选人，再从通过资格审查的人民陪审员候选人名单中随机抽选确定人民陪审员人选。（不低于法官数的三倍）遴选人民陪审员，同时保留了通过个人申请和组织推荐方式产生人民陪审员候选人的做法。只是通过这两种方式产生的人民陪审员不能超过人民陪审员名额数的五分之一。这意味着80%以上的人民陪审员将通过随机抽选的方式产生，不超过20%的人民陪审员仍可以由组织推荐和个人申请方式产生。

（三）人民陪审员遴选主体改革与立法

无论是《决定》，还是《试点方案》和《试点办法》，均规定由基层法院会同同级司法行政机关遴选人民陪审员候选人。在实践中，由于对如何“会同”难以把握，这种“人民法院牵头、司法行政机关辅助”的遴选模式几乎演变成了法院的“独角戏”，人民陪审员遴选多数情况下成了法院自己一家的事。以 L市Y区人民法院为例，通过访谈该区法院有关领导我们了解到，选任过程中该区司法行政机关仅仅在资格审查以及前期的宣传工作中起辅助作用，法院基本上主导了从遴选条件设定、公告、考察、提名在内的整个选任过程，在事实上产生了自选自用的效果。在改革试点延期的一年里，部分试点法院开始探索“司法行政机关选任、人大任命、法院使用”的选用分离模式。以S市W区为例，该院只需要确定需要遴选的人民陪审员名额，其他具体的选任工作均由司法局及其司法所完成，实现了人民陪审员选用分离。《人民陪审员法》（草案）沿用了原有规定，但正式出台时将之调整为由司法行政机关会同基层法院、公安机关选任的模式。这表明人民陪审员遴选工作将由司法行政机关牵头负责，基层法院、公安机关协助完成。这也是公安机关首次被确定为负有法定职责的人民陪审员的遴选主体之一。

二、对《人民陪审员法》遴选规定的评析

为实现人民陪审员制度的民主功能，对于人民陪审员遴选，应以开放性与随机性为前提，并以开放性保障随机性。〔8〕刘方勇：《人民陪审员角色研究》，法律出版社2016年版，第246-248页。如此，有助于拓宽公民参与司法审判的渠道，扩大公民的参审面，有助于确保人民陪审员来源的广泛性、公平性。《人民陪审员法》有关人民陪审员遴选条件的规定体现了制度的开放性。只有当制度的开放性达到一定程度，才能保障遴选的随机性，确保“两次随机”遴选人民陪审员的规定真正落到实处。同时，将人民陪审员的遴选调整为司法行政机关牵头负责，实行选用分离，有助于提高人民陪审员遴选的透明度和公信力。

（一）关于人民陪审员年龄条件

无论是英美陪审团制，还是法德参审制，参与其中的普通民众大体上都充当着同一角色，即由来自民间的“外行”人士凭借良心、情理、常识所扮演的仲裁者角色。〔9〕前引〔8〕，刘方勇书，第 243 页。因此，常识判断、情理判断和良心判断可为陪审制度最核心的赋权基础。 如果人民陪审员年龄较低，缺乏丰富的社会阅历，那么其参与审判工作时往往难以发挥常识、常情、常理判断的优势，亦难以发挥其应有的作用。《人民陪审员法》规定人民陪审员选任年龄为年满28周岁，有利于更好地发挥陪审员富有社会阅历、了解社情民意的优势。

根据调查结果显示，社会公众、当事人、刑事被告人中认为人民陪审员应年满28周岁的比例分别为46.2%、54.8%、51%（见表4）；法官、检察官、律师中认为人民陪审员应年满28周岁的比例分别为63.7%、63.2%、58.7%（见表5）。而法律职业共同体倾向性意见趋向一致，多数认为担任人民陪审员应年满28周岁以上，且均倾向于拒绝年龄较小的人民陪审员。这表明人民陪审员遴选年龄从23岁提高到28周岁，有较高的民意基础。通过访谈了解到，有些地方由于年轻人工作学习压力大，难以兼顾人民陪审员工作，不少当选的较为年轻的人民陪审员也不得不申请退出。

表4 您认为担任人民陪审员应年满多少岁？（社会公众卷/当事人卷/刑事被告人卷/人民陪审员卷）

表5 您认为担任人民陪审员应年满多少岁？（法官卷/检察官卷/律师卷）

（二）关于人民陪审员学历条件

司法民主的量化指标之一是社会成员参与司法过程的广泛性。〔10〕刘峥：《对我国人民陪审员制度改革的构想》，载《中国法律评论》2016年第1期。人民陪审员制度的首要目的是实现司法民主价值〔11〕苗炎：《司法民主:完善人民陪审员制度的价值依归》，载《法商研究》2015年第1期。，所以陪审制度应尽可能使普通公民参与司法审判。要实现陪审制度的民主功能，应以制度的开放性为前提。只有尽可能多的民众参与进来，才可能最大化实现接近司法、接受司法、监督司法等价值。新一轮人民陪审员制度改革要求降低人民陪审员选任的学历条件，契合了制度开放性的要求。〔12〕刘方勇、廖永安：《我国人民陪审员制度运行实证研究——以中部某县级市为分析样本》,载《法学家》2016年第4期。实践经验表明，如果人民陪审员数量达不到一定的规模，随机抽取的意义不大，且难以操作。即如果制度的开放性达不到一定程度，很难保障人民陪审员遴选的随机性。此次降低人民陪审员的学历门槛，主要目的在于拓宽人民群众参与司法的渠道，增强人民陪审员来源的广泛性。从遴选结果来看，截至2018年4月，50个试点地区遴选的13740名人民陪审员中，高中学历4894人，占35.62%，高中以下学历653人，占4.75%。〔13〕《最高人民法院关于人民陪审员制度改革试点情况的报告（摘要）》，载《人民法院报》2018年4月29日第二版。这一结果与我们在部分试点法院抽样调查的结果基本一致。相较于改革前，高中及以下比例的人民陪审员大幅增加，〔14〕根据2012年笔者的一项调查，对人民陪审员较高的学历要求（一般要求大专以上），不仅将人民陪审员来源限制在较窄的范围内，使绝大多数的普通民众难以参与进来，而且难以避免“精英化”取向，绝大多数省( 区、市) 大专以上学历的陪审员比例都在 80% 以上，有的甚至接近 100% ，如海南达到 97% ，广东达到 95. 9% ，安徽达到 94%。廖永安、刘方勇《社会转型背景下人民陪审员制度改革路径探析》，载《中国法学》2012年第3期。此次改革初见成效。当选的人民陪审员中大专以上学历仍占六成左右。另一项调查结果显示，无论是法律专业人士还是一般的公众，普遍认为人民陪审员学历应具备大专及以上学历。这表明社会对人民陪审员角色的认知存在某种程度的错位。样本地区的社会公众、当事人、刑事被告人认为人民陪审员应当具有大专及以上学历的分别为68.1%、62.6%、66%（见表6）。法官、检察官、律师、人民陪审员认为人民陪审员应当具有大专及以上学历的分别为58.8%、71.5%、80%（见表7）。即便是人民陪审员，认为担任人民陪审员应具有大专及以上学历的比例达到46.7%。在访谈中，较多被访者表示人民陪审员学历越高，越能发挥作用，似乎有将人民陪审员与法官角色等同视之的倾向。尽管如此，适当降低人民陪审员学历条件，可以大幅度地扩大人民陪审员的遴选范围，让更多的民众有机会通过随机抽选参与到司法审判中，契合了人民陪审员制度的价值功能定位。

表6 您认为人民陪审员应具备何种文化程度？（社会公众卷/当事人卷/刑事被告人卷）

表7 您认为人民陪审员应具备何种文化程度？（法官卷/检察官卷/律师卷）

（三）关于人民陪审员的遴选方式

人民陪审员的生命力在于其产生的随机性和代表的普遍性。〔15〕《最高法院拟明确：参加审判案件的人民陪审员应随机抽取》，载http://politics.people.com.cn/GB/1026/6212013.html，于2014年8月8日访问。陪审员随机选取的全部特质在于其目的，即消除陪审员产生过程中的主观和不确定的印象性判断。〔16〕[英]麦高伟、杰弗里·威尔逊：《英国刑事司法程序》，姚永吉等译，法律出版社2003年版，第356页。实践中，部分法律的“门外汉”之所以成了法院的“座上宾”，转变为专职陪审员或陪审专业户，最关键的程序因素在于随机抽取难行。改革前，人民陪审员由组织推荐和个人申请两种方式产生。但此种遴选方式无法保障随机性，将导致担任人民陪审员的公职人员、退休人员等较多，难以体现人民陪审员来源的广泛性。从符合条件的公民中随机抽选人民陪审员无疑是保障人民陪审员来源广泛性、公平性的有效方式。试点过程中，全面实行随机抽选的方式还存在不少困难，调查结果显示，超过50%的社会公众、法官、律师、人民陪审员均认为应随机抽选产生人民陪审员（见表8 ）。访谈中，不少受访者认为随机抽选能充分保障司法的公正性，提高选任工作的透明度和公信力，使每个符合条件的人民群众均有同等的机会参与到司法审判中来。

表8 您认为人民陪审员应该如何选出来？（社会公众卷/法官卷/律师卷/人民陪审员卷）

据调查显示，仍有部分民众认同通过个人申请或者组织推荐的方式遴选人民陪审员的做法。考虑到全面实行人民陪审员随机抽选在实践中存在不少困难，《人民陪审员法》在规定“两次随机”遴选人民陪审员的前提下，保留了个人申请和组织推荐的方式，既回应了社会的呼声，又合理吸收了地方的探索经验，彰显了务实、稳妥、渐进的立法思路。同时，也确立了渐进发展、多轨并行、不断完善的人民陪审员遴选机制。

（四）关于人民陪审员遴选主体

《人民陪审员法》颁布前，人民陪审员遴选由基层人民法院牵头负责、司法行政机关予以配合、协助。其弊端主要有：第一，人民陪审员遴选在实践中多由法院主导，事实上由法院自选自用，难以避免利益冲突。由于法院历来有案多人少的矛盾，受系统内部结案率、错案追究等考核因素的影响，选任人民陪审员难免会有自身利益的考量，这就造成了法院在遴选时既为运动员又为裁判员的尴尬局面。〔17〕何进平：《司法潜规则:人民陪审员制度司法功能的运行障碍》，载《法学》2013年第9期。为补充审判力量的不足，满足合议庭组成的需要，不少法院在遴选时倾向于选用方便参审、好用的人民陪审员，这就背离了遴选人民陪审员参审的初衷。第二，没有充分发挥司法行政机关遴选的作用。事实上，由司法行政机关牵头负责人民陪审员遴选工作，有其独特优势。一方面，可以改变法院“既选又用”的尴尬局面，保障选任工作的公平公正公开进行，提升遴选的公信力；另一方面，由基层司法行政机关联合基层司法所开展选任工作，基层司法所对当地社区群众的了解有助于人民陪审员选任工作质量和效率的提高。如基层司法行政机关在履行社区矫正、安置帮教等职责时，能够及时、全面、详实的掌握人民陪审员资格审查中涉及的一些重要信息，如犯罪信息等。在履行人民调解、基层法律服务、纠纷处理等职责时，有助于司法所与辖区居民保持较为密切的联系，为选任宣传、核查信息、征求意愿等人民陪审员选任工作环节的具体开展提供了极大的便利。〔18〕刘昂、杨征军：《人民陪审员选任工作机制的完善——基于对某改革试点省的调研分析》，载《中国司法》2016年第5期。第三，由于法院在人民陪审员遴选等程序中处于主导地位，这就给社会留下了人民陪审员是法院的陪审员，发展陪审制度是法院一家的事的印象。这极不利于陪审制度的健康发展。《人民陪审员法》对遴选主体作出重大改革，将人民陪审员的两次随机遴选工作交由司法行政机关负责，实现选用分离，有利于消除这些弊端，改变“人民陪审员是法院的人民陪审员”的错误观念，发挥司法行政机关在遴选中的独特优势，提升人民陪审员工作的社会化程度。

由于人民陪审员候选人要从当地常住居民名单中随机抽选，而这些常住居民个人信息主要由公安机关管理，没有公安机关的参与、配合，随机抽选工作很难正常开展。调研发现，某些地方公安机关以没有法律依据为由，不乏有不予配合、不提供公民个人信息的情形。而某些地方公安机关受限于落后的经济技术条件，公民信息管理手段十分落后，无法提供遴选所需的公民个人信息。有的地方虽然能够提供，但由于公民个人信息系统信息收集不齐，更新不及时，也不能提供遴选人民陪审员所需的完整信息。在此情形下，有的试点法院，如W市中院在遴选时不得不依靠人工采集、统计的方式制作常住居民名单。此举不仅成本极高，也不具有可持续性。《人民陪审员法》以立法的形式明确规定了公安机关在遴选人民陪审员中的法定义务，既提供了公安机关配合开展随机抽取的法律依据，也有助于因应人民陪审员遴选的需要。加强了人民陪审员信息的收集、管理以及信息系统的技术开发，提高随机抽选的规范化、科学化、信息化水平。

三、贯彻落实《人民陪审员法》遴选规定需要重视的问题

从世界陪审制的历史演进来看，陪审制度的发展并非一帆风顺，而是随着社会经济发展水平和民众综合素质及认识水平的提高逐渐完善的。如果超越客观条件和社会承受力追求快速的数量和规模扩张，不可避免地会导向低质或异化的结果。〔19〕范愉：《人民陪审员制度与民众的司法参与》，载《哈尔滨工业大学学报》（社会科学版）2014年第1期。《人民陪审员法》关于人民陪审员遴选的规定，体现了渐进发展的思路，彰显了制度发展的开放性，有助于让更广泛的民众有更多的机会参与进来。贯彻落实《人民陪审员法》，不应满足于高企的理想和蓝图，而应实事求是、脚踏实地，重视解决技术层面的问题，将重心转向让相关规定真正落实落地，以确保人民陪审员遴选机制的有效有序运行。

（一）如何确定人民陪审员候选人的遴选范围

确定人民陪审员遴选的范围，事关公民参与审判的基本权利。既不能让不适格的公民获得参审的机会，也不能随意剥夺公民参审的权利。根据《人民陪审员法》第9条的规定，首次随机抽选即随机抽选人民陪审员候选人，应从司法行政机关辖区内的常住居民中随机抽取。按照这一规定，制作首次随机抽选的常住居民名单，确定人民陪审员候选人遴选的范围，就成了遴选的前提条件。《人民陪审员法》规定的遴选条件中既有硬性条件，如年满28周岁，一般应当具有高中以上文化程度，也有软性条件，如政治条件、品格条件、身体条件。有的硬性条件也具有一定的弹性，如学历条件，规定以应当具有高中以上文化程度为原则，但允许例外。此外，《人民陪审员法》还禁止部分群体担任人民陪审员。按照《人民陪审员法》的规定，如果技术条件可以支撑，不符合年龄条件、学历条件等硬性规定的人员以及《人民陪审员法》第6条规定具有特定身份的人员和《人民陪审员法》第七条规定不得担任人民陪审员的人员，均应被排除在人民陪审员候选人之外。目前，除年龄、学历、是否受过刑事处罚、是否被纳入失信被执行人名单等具有可作为筛选条件的技术基础外，其他应初次排除的筛选条件缺乏相应信息库的技术支撑，故在技术上难以做到初次排除，需要在资格审查时逐项进行排除。由于学历条件具有一定的弹性，一律将具有高中以下文化程度作为初次排除条件，似也不符合立法的精神。如果不将学历作为筛选条件，则可能使常住居民名单中不符合遴选条件的人数大幅增加，不仅将极大增加资格审查的工作量，也有可能导致无法遴选出符合法定人数、法定条件的人民陪审员。〔20〕在调研中，我们发现有的试点法院就已经出现过类似情形。如J省N市中院在试点随机遴选600名人民陪审员过程中，第一次随机抽选了2000余名候选人，但是经过资格审查和征求候选人意见后，还未进行第二次随机抽选，人民陪审员候选人数就已经不足600人了，只好再次补充抽选了3000名人民陪审员候选人。经过第二次随机抽选，共有2008名候选人愿意担任人民陪审员，但在资格审查后却发现其中有1010人不符合条件。而政治条件、品格条件、身体条件等软性条件不能亦不宜作为初次排除条件，宜留待资格审查时再进行甄别。由于随机抽选通常以县级行政区的常住居民为对象，基数较大，如筛选条件设定不当，不仅将大大增加工作量，还会使部分适格的公民被排除在遴选范围之外，而大量不符合条件的公民又被列为遴选候选人。考虑到随机抽选的技术性要求较高，在设定人民陪审员遴选条件时，应充分考虑技术上的可行性以及实践中的操作性，尽可能化繁为简。从终极目标来看，应该探讨设立只需排除特定人群的当然陪审员制度。凡是具有选民资格，未被剥夺政治权利，有正常语言表达能力的公民均可为候任人选。〔21〕前引〔8〕，刘方勇书，第 247 页。此外，要尽可能改善随机抽选人民陪审员的技术条件，有针对性地建立与陪审员遴选条件相对应的数据库、信息库，使制作人民陪审员候选人名单在技术上简便、易行。在当前条件下，考虑到人民陪审员遴选方式除随机抽选外，还保留了个人申请、组织推荐的方式，建议在制定首次随机抽选的常住居民名单时，可将未满28周岁、不具有高中及以上文化程度的公民排除在外。对于在偏远、贫困地区虽不具有高中以上文化程度但德高望众者，可经由个人申请、组织推荐的途径成为人民陪审员。如此，既符合立法的精神，也有利于提高遴选的质量和效率。如果受过刑事处罚、被纳入失信被执行人名单的信息收集比较完整，也可将之排除在首次随机抽选的常住居民名单之外。由于绝大多数遴选条件需要在资格审查环节中进行审核，在对弹性较大的遴选条件进行审查时，应注意把握资格审查的尺度，避免随意性，以防止不当排除适格的候选人或将不适格的遴选为候选人。建议在进行资格审查时，要制定资格审查的操作规程，明确资格审查标准，切实把握资格审查条件。

（二）如何提高随机抽选的应召率

人民陪审员制度是体现司法民主性的重要制度安排，也是司法践行群众路线的重要体现。民众认不认可，接不接受，愿不愿意参与等事关制度的可持续性发展，从规范的角度来看，当不当陪审员，应当根据公民的个人意愿自行决定。虽然《人民陪审员法》规定参审既是公民的权利，又是公民的义务，但并没有规定公民的强制陪审义务。实践中似乎更加看重参审的权利属性，强调参与权、知情权、表达权和监督权等，而其“义务”属性强调不多，参不参与往往取决于陪审员个人的自觉自愿。同时，《人民陪审员法》第9条规定，对人民陪审员候选人进行资格审查时，还应征求候选人意见。在没有明确强制陪审义务的情形下，如何尽可能让候选人自觉自愿参与进来，提高随机抽选的应召率，是试点中暴露出的一大难题。值得注意的是，即便在实行强制陪审的美国，陪审员征召在现如今也存在到位率较低的困扰。〔22〕[美]威廉.L.德威尔：《美国的陪审团》，王凯译，华夏出版社2009年版，第199页。

在调研中不少法院反映在征求人民陪审员候选人意见时，不同意担任人民陪审员的比例比较高。〔23〕在调研中，我们了解到，J省N市中院在遴选人民陪审员时，第一轮从当地560万选民中通过摇号的形式随机抽选了5000名人民陪审员候选人，但是在对候选人进行资格审查、征求意见时，能联系到的人民陪审员总计只有3436人，而这些能联系到的人民陪审员竟然有高达41.56%的人明确表示不愿意担任人民陪审员。在此情形下，为了确保遴选到符合法定名额要求的人民陪审员，有的地方在首次随机抽选时不得不尽可能多地遴选人民陪审员候选人，或者反复抽选。如S市W区在第一次随机抽选时按照八倍于人民陪审员名额的人数遴选候选人，极大地增加了遴选机关对候选人进行资格审查的工作量。

人民陪审员候选人不愿意担任人民陪审员的原因可归结为多种因素，其中对人民陪审员制度不了解是非常重要的原因。虽然《决定》实施已经十三年，但通过对调研地区群众进行问卷调查发现民众对人民陪审员制度的认知度仍不高。接受问卷调查的社会公众中，52.9%的表示听说过人民陪审员制度，还有47.1%的表示从没听说过该制度。由于民众对人民陪审员制度认知度不高，参与的积极性可想而知，更不用说对制度的认同。某些法院工作人员反映，在电话征求被抽中的人民陪审员候选人意见时，常被误认为“骗子”，这给遴选工作带来了很大的困扰。

为提高随机抽选的应召率，当务之急应想方设法提高民众对人民陪审员制度的认知度，进而逐步增强民众的认同度，不断强化民众的陪审意识，不仅将参审视为法定权利，也要将之作为法定义务认真履行。当前阶段可以通过强化陪审的公益性、志愿性，采取保障补助足额发放、公开褒扬等方式，吸引更多的民众参与陪审。

（三）如何加强遴选机关的协同配合

《人民陪审员法》规定由司法行政机关会同基层人民法院、公安机关通过“两次随机抽选”遴选人民陪审员，建立了司法行政机关牵头负责，基层人民法院、公安机关协作配合的遴选机制。各遴选机关如何加强协同配合，事关遴选机制的有序运行。首先，要加强横向的协同配合。根据《人民陪审员法》的规定，人民陪审员遴选由与基层人民法院同级的司法行政机关牵头负责，会同基层人民法院、公安机关完成。“会同”意味着三机关都负有遴选人民陪审员的法定职责。为确保各遴选机关既不缺位，也不越位，有必要明确遴选机关各自的职责分工。作为牵头负责单位，司法行政机关负有组织协调之责，并应担负起遴选程序的启动、两次随机抽选、资格审查、确定拟任人民陪审员名单等职责，基层人民法院、公安机关除依法应积极配合司法行政机关的遴选外，还负有其他遴选职责。根据《人民陪审员法》规定，确定人民陪审员名额由基层人民法院根据审判案件的需要，提请同级人大常委会确定。由于人民法院还掌握了失信被执行人名单，负有在遴选中提供这些信息的义务。人民陪审员经任命后，人民法院还应牵头组织就职宣誓仪式。在日常管理中，及时向司法行政机关通报人民陪审员缺额情况，便于司法行政机关根据审判需要及时增补人民陪审员。公安机关在遴选中主要负责提供准确的常住居民信息，以及辖区居民受过刑事处罚的名单，参与相关遴选工作。其次，要加强纵向的业务指导。表面上，《人民陪审员法》没有规定上级司法行政机关、上级人民法院、上级公安机关在人民陪审员遴选中的角色。事实上，这些机关往往在遴选中扮演政策解读、提供指导性意见、制定规范性文件等角色，负有统一法律适用标准的职责。第三，专门法院等人民陪审员遴选应作特殊安排。由于我国人民法院设置没有完全对应行政区划，有些法院如铁路法院并没有对应的遴选机关。这些法院的人民陪审员如何遴选出来，还有待出台更细化的司法解释或规范性文件。

（四）如何推进人民陪审员遴选的信息化

按照随机抽选人民陪审员的制度设计，如果不依赖信息化技术，要实现两次随机抽选是不可思议的。尤其是首次随机抽选，需要筛选海量的信息，没有信息技术的支撑，几乎是不可能完成的任务。试点期间，有的法院限于技术条件，虽然靠“人海”战术，采取原始的、人工的统计方式也实现了随机抽选，但这是不可复制、不可持续的试点经验。要贯彻落实好随机抽选人民陪审员的规定，必须要使人民陪审员遴选的信息化达到相当的程度。一是需要完善常住人口的信息管理。由于公安机关的公民信息管理系统自成体系，试点期间有的地方随机遴选人民陪审员的部分信息，公安机关要么提供不了，要么提供不全，要么不准。有必要针对人民陪审员遴选的基本条件，建立人民陪审员遴选的基础数据库。这要求公安机关加强辖区内常住居民信息管理，依法收集涉及人民陪审员遴选资格条件的相关信息，及时更新常住居民名单信息。二是建立与遴选条件相对应的信息库。几乎每一项人民陪审员遴选条件，都需要建立对应的信息库或数据库，除少数信息如失信被执行人已经建立了专门数据库外，多数信息库都没有建立起来，有必要由专门机构加强相关信息的收集、管理。三是实现遴选信息的互联互通。随机遴选人民陪审员的基础信息量大，分属不同机关管理，必须充分利用信息化手段，实现不同遴选主体、同一遴选主体上下级之间的互联互通，实现人民陪审员遴选信息系统与参审、管理信息系统的互联互通。可以借鉴国外陪审员遴选的经验，建立人民陪审员随机抽选的专门机构或专门平台，建立独立的人民陪审员遴选信息管理机构系统，依托该信息系统实现“两次随机抽选”。

结语

人民陪审员遴选事关司法民主价值和功能的实现。《人民陪审员法》在总结试点经验的基础上，以法律形式确立了人民陪审员的遴选条件、遴选方式、遴选主体等，对于保障人民陪审员来源的广泛性和公平性，实现人民陪审员制度的价值功能，具有重要意义。要贯彻落实好这些规定，应该将着力点放在技术层面、操作环节，不断完善相关技术方案，切实将立法的精神落到实处，推动我国人民陪审员制度的健康发展。