立足两个布局，系统谋划改革背景下基层质监事业发展路径

黎伟 刘刚 刘霞?裴会涛

摘要：本调研报告以统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局为指导思想，初步探索形成了以标准化为着力点，助力解决基层质监痛点并支撑深化市场监管体制改革的经验模式，为进一步提升市场监管效能、强化执法力量保障、完善科学管理保障指明了一条良好的途径，能够有力推进我国质量治理体系和治理能力现代化。

关键词：市场监管 基层质监 标准化 调研报告

Based on CPC's Two Overall Plan， to Find a System Solution for the Development of Community-level Quality Supervision in the Situation of Deepening Reform

——A Survey Report for the Standardization Work of Building Market Supervision Administration Station in Shanghai

Li Wei （ Shanghai Institute of Quality and Standardization ）

Liu Gang （ Shanghai Municipal Bureau of Quality and Technical Supervision ）

Liu Xia， Pei Huitao （ Development Research Centre of SAMR ）

Abstract： Guided by the theory of coordinate efforts to pursue the five-sphere integrated plan and the four-pronged comprehensive strategy， this survey report initially explored a typical mode for helping solve community-level quality supervisions pain points and supporting the deepening reform of market supervision administration system， by the method of standardization. It gave a good solution for further promotion of market supervision efficiency， strengthening the guarantee on force in administrative law enforcement， improving the guarantee on scientific management， which can effectively promoting the modernization of the national governance system and capabilities of quality.

Key words： market supervision administration， community-level quality supervision， standardization， survey report

習近平总书记指出，中国特色社会主义是全面发展的社会主义。党的十八大以来，我们党形成并积极推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体的总体布局，形成并积极推进全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局。按照这一指导思想，党的十八届三中全会作出“改革市场监管体系，实行统一的市场监管”的重要部署，并进一步强调要统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，改革市场监管体制，创新市场监管机制，强化市场综合监管，提升市场监管的科学性和有效性，促进经济社会持续健康发展。自此，全国各地质监、工商、食药监等部门服从大局、勇于担当、结合实际，开始积极稳妥地探索推行新的市场监管体制，形成了多种改革实践探索。

基层质监工作是促进地方经济社会转型发展的基础性工作，是保障质量安全、促进质量发展的基石。在此轮的改革进程中，基层质监队伍力量在得到充实的同时，也遭遇了质监职能如何有效落地的现实问题，如何有效破题，谋划找出基层质监事业发展的可靠路径就成了当务之急。按照习总书记提出的“当好全国改革开放排头兵、科学发展先行者”的殷切希望，上海市紧密结合“五位一体”和“四个全面”相互促进、统筹联动、协调贯彻的内在要求，积极探索以标准化为手段，着力解决市场监管体制改革背景下基层质监所面临的一系列痛点和难点问题，取得了明显成效。

根据原质检总局发展研究中心以及上海市质量技术监督局的相关课题任务，上海市质量和标准化研究院以上海市场监管新格局的构建为研究对象，深入调研上海市以标准化为手段推进市场监管体制改革的“事前、事中、事后”全过程实践，探索在基层市场监管体制改革中运用标准化、质量管理等手段整合市场监管各项职能、规范市场监管行为以及所需软硬件保障要求，更好推进质检治理体系和治理能力现代化。现将有关研究、思考及建议整理形成调研报告。

1 体制改革形势下质监工作在基层面临的痛点

当前，各地在推进市场监管体制改革方面基本呈多样化，但无论哪种模式，其在最基层都采用了综合行政执法的体制（即市场监督管理所模式）。体制改革后，质监在基层的执法力量上得到了充实，职能得到了加强。同时，也存在一些问题：

（1）做什么不甚明确。由于区市场监督管理局授权下放市场监管所层的事权清单没有明确，市场监管所对于其到底承担哪些具体的质监职责莫衷一是，容易导致质监职能在最基层的缺位与失位。

（2）怎么做不甚清晰。由于质监、工商、食药监等业务执法程序都有国家相关部门的法律法规规章予以规定，实际操作中，仍主要按照部门规章开展执法，导致执法程序不统一；另外，各业务系统独立存在多个信息系统平台，彼此缺少互联互通，且平台间要求也不一致。以上都给基层人员如何开展质监工作造成较大困扰，也间接影响了质监职能的发挥。

（3）能否做好无法得到有效保障。基层市场监督管理部门以原工商干部居多，年龄偏大、学历不高、专业性不强，合并之初的这支基层队伍还无法满足质监履职对专业能力的基本要求。

2 以标准化为抓手切实解决基层质监痛点

《国务院关于印发深化标准化工作改革方案的通知》（国发〔2015〕13号）要求“更好发挥标准化在推进国家治理体系和治理能力现代化中的基础性、战略性作用”；《质检总局关于加强基层质监工作的指导意见》（国质检法〔2016〕228号）也提出，要“推动行政审批、基本公共服务和社会治理标准化，不断提高政府管理服务水平”；另外，为贯彻落实习近平总书记在今年全国两会上关于“走出一条符合超大城市特点和规律的社会治理新路子”要求，上海提出通过“一全三化”（全覆盖、法治化、智能化、标准化）来不断提高城市治理整体能力。标准化作为质量管理的一种有效工具，一直以来被质监系统视为重要抓手并成功运用于工业、服务业以及行政审批、社会管理与公共服务等相关领域。上海市在开展市场监督管理所标准化建设时，充分利用“简化、统一、协调和优化”的标准化基本方法原理，有效解决了“四合一”改革后，基层质监存在的痛点问题：

2.1 简化与优化

针对市场监督管理所主要职能在于针对质监、工商、食药监、物价四个业务开展综合行政执法（检查）的职能定位，通过引入工作手册和综合检查表，将四个业务由简单的“物理整合”向“化学融合”转变，在确保各项职能履职到位、工作目标同等完成的前提下，市场监督管理所的行政检查事项得到进一步优化且能够适用于原工商等非专业人员的操作，提高了效率解决了“能否做”的问题。

2.2 协调与统一

上海市首先建立了市级层面的市场监管工作联席会议制度，在其统筹布局下，由市质监局从专业的角度来组织协调推进相关部门共同参与标准化建设，通过系统梳理基本统一了市场监管授权事项及范围，并通过业务指导书进一步规范统一了各业务工作所对应要求与流程，解决了“做什么”与“怎么做”的问题。

3 《上海市市场监督管理所标准化建设》试点工作所取得的成效

标准化建设通过五个区先行试点，厘清了市场监管所基本职能和事权，构建了科学的基层市场监管体制机制，促进了市场监管职能从“物理整合”到“化学融合”，实现了四个方面的标准化。

3.1 监管执法标准化

（1）通过事权清单的梳理确定，明确了市场监督管理所的职能定位，使其在“做什么”上有了清晰的认识，便于职责的履行；

（2）通过制定工作手册和综合检查表，有利于指导市场监督管理所实现“一次出动，全面检查”，提高工作效率，增强基层监管干部综合监管能力，同时，有利于减少对企业的多头检查、重复检查。

（3）为真正以对象为主体的“双随机”抽查机制奠定了基础，通过综合检查表，试点所把检查对象和试点区监管人员作为随机样本，初步实施开展了市场监督管理所的对象“双随机”检查。

3.2 硬件设施标准化

（1）硬件建设功能统一。借助标准化建设，对试点所的工作场所进行了对标，统一完善了快检室、视频监控室、办事窗口、谈话室、档案室等业务用房的新建、扩建及改建，有力保障了业务功能的开展。

（2）硬件设施配备统一。通过标准要求，进一步对试点所内必要的执法硬件设施统一进行配置补全。

（3）硬件管理统一。各试点区均建立了运行管理保障工作组，统一负责对试点所的硬件建设和管理。

（4）外观标识统一。根据各试点所实际，在“减少折腾，相对统一”的原则下，建立了相对统一的公共信息导向系统，统一了指示牌、门牌、工作台牌等，凸显市场监管文化，营造了良好的办事环境和办公条件，体现了执法队伍的严肃性。

3.3 制度建设标准化

针对改革后各条线工作模式、工作流程、工作习惯的差异，各试点区坚持以实用管用、求同存异、便捷高效为基本原则，通过抓规章制度梳理（符合当前实际的，继承和发扬；重复的，合并修订；缺的，补齐；不合时宜的，坚决废除），形成了《制度汇编》，确保了试点所各项工作有据可依，有章可循。“办文有标准、办事求章法、办案讲法制”，也成为了试点工作的一大亮点。

3.4 科学管理标准化

（1）科学设置队伍。各试点区充分考虑区域监管工作情况和队伍人员构成，差别化设置市场监督管理所队伍人员配比，合理设置工作模式，基本按照综合组、监管组、办案组以及专业组等“3+X”工作模式，实现了横向监管和纵向监管的网格覆盖，并主动对接街镇网格，提高监管网络的覆盖面和精确性。

（2）科学设置考核指标。各试点区根据年度工作重点，制定市场监督管理所标准化建设目标考核办法，通过考核实现了市场监督管理所业务工作向规范化、标准化方向发展。

（3）建立激励机制。结合行政执法类公务员分类管理改革试点工作，制定行政执法类公务员考核管理方法和绩效奖金分配办法等，进一步激发了一线干部的工作积极性，提升了行政执法效能。

4 《上海市市场监督管理所标准化建设》主要经验做法总结

4.1 顶层设计，明晰各级职权划分

加強基层质监能力建设，要在目前改革形势下形成的市场监管总局以及省、市、县质监（市场监管）部门的层级结构，进一步明晰各级监管部门职能定位，以优化行政执法资源、提高执法效率和水平。在研究中发现，上海市在市场监督管理所标准化建设过程中，将市场监管所明确定位为发现问题信息前沿、简单问题处置前沿、复杂问题报告前沿和基础问题答疑前沿（即“四个前沿”），并将其与区局及支队的关系描述为“市场监督管理所当‘全科医生，承担常规性、即时性、简易性职能事项；稽查支队当‘专科医生，负责专业领域、重点领域监管和大要案查处；机关处室当‘专家门诊，负责工作精专指导和管理协调。”现在通过市场监管所这个前沿阵地，能够有效实现对质量问题进行收集与发现。

同时，针对以上定位，我们建议在市场监管所标准化建设的前提下，市场监管总局可以在更高的层次组织指导全国的质量工作，在强化质量战略规划、NQI和质量大数据的基础上，重点推进缺陷召回管理、风险预警管理和质量信用管理并形成可供全国复制、借鉴的经验与模式；省局则主要负责市场监管总局质量战略规划在本区域的实施。

4.2 标准先行，规范基层运行管理

加强质监基层能力建设，要在推进基层市场监管标准化工作中坚持以“需求、问题和发展”为导向以及系统谋划的原则，借鉴质量管理理论和系统工程原理，总体设计、分步展开。例如，在开展标准化建设时，针对存在的市场监管授权事项不统一、工作要求和流程不统一、对外形象不统一、机构保障不到位等问题，上海市优先设计研制了《市场监督管理所通用管理规范》系列标准，从基本要求、业务规范、评价与改进、视觉识别系统等方面，分别从资源配置与条件保障、做什么与怎么做、如何评价、统一视觉形象4方面对市场监督管理所进行指导和规范，强调以过程管理进行持续改进。

市场监督管理所标准化建设核心在于构建科学的基层监管机制和流程，促进市场监管体制改革由“职能整合”向“业务融合”转变。例如，上海就确立了市场监管所标准化建设的工作基本方法即“1+3”工作法：“1”确定事权清单、；“3”制定业务指导书、工作手册和综合检查表。其中，事权清单回答了“做什么”的问题，根据管理要求、能力评估、风险评价输出固化市场监管所事权事项，并通过事项分类的方式赋予各区一定的自由空间；业务指导书、工作手册、综合检查表三类关键文件覆盖了专业监管和综合监管的不同做法，主要回答了“怎么做”的问题，尤其是工作手册和綜合检查表均以日常综合监管为导向突出体现了“化学融合”的预期。

4.3 科学建模，指导执法能力建设

加强质监基层能力建设，要充分依托质监行政执法能力评估方法体系的建立健全，为优化行政执法资源、提高执法效率和水平提供数据参考。上海市在原质检总局发展研究中心统筹下，开展了“地方质监行政执法体系与执法能力研究”，摸清了地方质监执法体系和能力现状和需求，构建了地方质监执法能力评价模型，找准了基层市场监管执法能力建设的“参照点”，为引导质监执法能力建设明确了方向。

4.4 无缝衔接，做好标准贯彻落实

加强质监基层能力建设，要确保标准的效益和作用在标准的有效推进实施中体现，可通过开展试点来贯彻落实标准化建设工作扎实有效、稳妥有序开展。上海质监在标准研制期间已同步策划标准实施工作，选取部分区市场局和基层市场监管所先期参与标准编写，做到早知晓、早理解。同时做到标准发布和实施的无缝衔接，系列标准发布后迅速启动标准试点运行。试点选取浦东、黄浦、闵行等分属中心城区、城乡结合区、郊区等不同类型并具有一定基础或特色的5个区先行开展标准贯彻实施，落实标准各项要求，探索标准落地实施方法和路径。

5 关于进一步完善市场监督管理所标准化建设的一些思考

上海市市场监督管理所标准化建设以来，取得了一定成效，但受制于现有体制机制，以下方面还需进一步改进，这同样也是其他地方在开展深化市场监管体制改革过程中需要重视的重点：

（1）健全完善市场监管双随机工作机制，并结合大数据平台建设，有效实现质量（缺陷）、食药等领域对系统性风险的有效监管。

（2）充分发挥信息化对标准化支撑引领作用，建立与综合检查表相匹配的信息系统，实现与工商、质监、食药监、物价等业务部门现有平台的互联互通，通过标准化与信息化的“两化融合”，推动标准落地。

（3）建立有效的跟踪反馈和评价制度以及质量信用体系，对标准化促进市场监管体制改革工作的实施效果进行及时反馈和评价，对失信企业和人员实施惩戒，并及时对相关工作机制和标准内容进行修订和完善，形成持续改进的良性循环机制。