基于环境功能区划的生态补偿机制研究

郑冲 俞钦钦 郑施雯 姚乾秦 杜静盛

摘 要：基于环境功能区划，将余姚境内重要饮用水水源保护区、森林公园等自然生态红线区作为生态补偿范围与对象，综合考虑建设管护费用、机会成本和生态服务价值等因素估算不同级别水源涵养林和公益林的补偿标准，基本构建余姚市生态补偿框架。

关键词：环境功能区划；生态补偿；饮用水水源保护区；公益林

中图分类号：X36 文献标识码：A 文章编号：1003-5168（2018）20-0159-02

Ecological Compensation Mechanism of Yuyao Based on

Environmental Functional Zoning

ZHENG Chong1 YU Qinqin1 ZHENG Shiwen2 YAO Qianqin1 DU Jingsheng1

（1.Zhejiang Renxin Huankeyuan Co.， Ltd.，Ningbo Zhejiang 315199；

2.Zhejiang Wending Environmental Engineering Co.， Ltd.，Hangzhou Zhejiang 310012）

Abstract： Define the important drinking water protected areas and forest park as ecological compensation scope based on the environmental functional zoning. Considering construction cost， opportunity cost and ecological services value factors， estimate compensation standard of different level public welfare forest， and then build ecological compensation framework of Yuyao.

Keywords：environmental functional zoning；ecological compensation；drinking water protected areas；public welfare forest

20世纪80年代以来，我国有关生态补偿方面的政策措施和试点相继开展，前期的实践类似于污染者付费，后期逐渐转向生态服务付费。补偿机制的基本模式是以政府为主导的对生态环境保护、建设者的财政转移补偿机制[1]。诸多学者也进行了生态补偿的理论探索和研究，主要集中在生态补偿机制、补偿模式、补偿标准和政策研究方面，研究范围覆盖流域、森林、草地、矿产资源开发、自然保护区等多个领域[2-4]。国外的经验表明，生态环境补偿目标的实现不是制定单一的政策就可以达到的，必须要有法律保障和配套政策的调整。党的十八届三中全会作出了全面深化改革的总体部署，明确提到建设生态文明，实行资源有偿使用和生态补偿制度。2015—2016年，浙江省率先在全省范围内开展环境功能区划工作，将区划成果作为各地生态环境空间管制方面的基础性、约束性和强制性规划，为各类生态空间落实环境保护措施提供重要依据。本文基于环境功能区划结果，以浙江省余姚市为例研究构建生态补偿机制框架，希望能为生态补偿提供科学依据。

1 研究范围与对象

余姚市位于长江三角洲东部浙东宁波平原，境内森林资源丰富，饮用水源充沛，生态环境优良，对整个地区的生态环境保护和饮用水源供给作出重大贡献。本文研究范围为整个余姚市陆域空间，边界范围与环境功能区划一致，总面积约1 448km2。重点研究对象为余姚境内四明山国家森林公园、饮用水水源保护区等重点生态功能区和生态环境敏感区。

2 余姚市环境功能区划

《余姚市环境功能区划》以主体功能区规划和省级环境功能区划等相关规划和区划为依据，从环境功能的内涵和环境功能综合评价结果出发，根据余姚自然地理特征、区域自然生态环境的空间分异规律，综合考虑社会经济发展现状和趋势，并通过卫星遥感分析和实地勘察，将整个余姚划分成自然生态红线区、生态功能保障区、农产品安全保障区、人居环境保障区、环境优化准入区和环境重点准入区6类功能区。其中，自然生态红线区10个，包括地质公园、森林公园、饮用水水源保护区等，总面积约411.5km2，主要分布在四明山镇、梁弄镇、大岚镇、鹿亭乡等姚南地块以及陆埠镇、河姆渡镇等姚东地块的部分区域。

3 余姚市生态补偿机制框架设计

3.1 生态补偿范围与对象确定

基于环境功能区划，将自然生态红线区内的四明山国家森林公园、四明山地质公园、东岗山省级森林公园核心保护区以及四明湖、梁辉、陆埠、双溪口、皎口、周公宅、亭下及梅湖水库饮用水水源保护区确定为生态补偿范围。生态补偿对象为生态公益林的经营者或所有者，其中水源涵养林补偿对象为水库上游和取水口周边村镇，以及相关水库管理局或林场。余姚市生态补偿范围与对象，见表1。

3.2 生态补偿标准体系构建

3.2.1 生态补偿标准确定原则。从现实角度出发，生态补偿的标准应介于补偿标准的上限与下限之间，从生态补偿初级阶段起步，在达到生态补偿标准下限后，再争取逐年突破，向生态补偿上限逐步靠拢。直接成本（下限）、机会成本、生态服务功能价值（上限）[5]，应当统筹考虑经济建设、生态文明建设的发展需求，结合地区国民生产总值、物价指数、农民人均纯收入等因素，在补偿标准期（三年为一个调整周期）满后要适时调整。

3.2.2 生态补偿标准估算。充分考虑当地生态补偿现状，将生态区建设与维护的成本投入作为生态补偿标准下限，主要包括水源地维护建设经费、水源地运行管理补助金、水源涵养林和公益林建设与管护基本费用。大中型水库水源涵养林在补偿下限的基础上同时考虑禁伐造成的经济损失；四明山区水源涵养林及公益林补偿标准应兼顾其水源涵养、水土保持等生態服务价值的补偿。生态补偿标准近期（2020年）目标值估算，见表2。

根据不同级别水源涵养林和公益林生态补偿标准及面积，估算得到2020年当地生态补偿金额约6 437万元，其中四明山区水源涵养林补偿金额为3 474万元，占比50%以上。

皎口、周公宅、亭下水库向宁波中心城区供水，应在宁波市范围内构建横向生态补偿机制，库区涉及的鹿亭乡、四明山镇、大岚镇与宁波市中心城区（开发区）挂钩结对，每个乡镇资金支持标准提高到150万/a。

4 生态补偿的保障措施

①切实加强生态补偿工作的组织领导。当地政府应把建立健全生态补偿机制作为生态建设的有机组成部分，切实加强组织领导，各级有关部门明确职责分工，形成合力。②加快建立资源环境价值评价体系。结合自然资源负债表编制工作，开展资源环境实物量统计、环境损失估价等课题研究，加快建立定量评价体系，为生态补偿提供价值估算依据。③充分发挥社会监督和公众参与作用。切实保障人民群众的知情权、参与权和监督权，促进生态补偿机制建立决策的科学化、民主化。

参考文献：

[1]蔡邦成，温林泉，陆根法.生态补偿机制建立的理论思考[J].生态经济，2005（2）：47-50.

[2]张露予.对区际森林生态补偿机制的构想[J].经济与社会发展，2010（10）：49-59.

[3]Rocio Moreno-Sancheza. Heterogeneous users and willingness to pay in an ongoing payment for watershed protection initiative in the Colombian Andes[J].Ecological Economics，2012（75）：126-134.

[4]S Wunder. Revisiting the concept of payments for environ -mental services[J].Ecological Economics，2015（117）：234-243.

[5]孔德飞，虞温妮，谢小燕，等.自然保护区和森林公园生态补偿机制的探讨——以温州红双自然保护区为例[J].温州大学学报，2012（33）：26-31.