城市市政基础设施建设前期档案收集的实践与对策

唐俊

南京作为一座历史文化名城，近百年来一直“困守”在明城墙内。随着我国改革开放的深入，南京的经济和城市建设得到了迅猛发展，但主城区人口拥挤、基础设施能力不足等“城市通病”越来越成为制约南京加速发展的“瓶颈”。2002年2月，南京市委、市政府正式启动河西新城建设，经过十多年的发展，河西新城已具有城市新中心的雏形和框架。目前，河西新城已经成为南京发展潜力巨大、人居环境优美、功能品质一流的城市中心区。

在新城开发建设过程中，市政基础设施建设越来越成为城市建设的着力点，而市政基础设施建设项目档案则是新城建设的生命线，在新城建设、管理、维护、改建、扩建等工作中起着十分重要的作用。近年来，市政基础设施建设项目涵盖的工程类型日益增多，由原先的地面道路工程、排水系统工程、公园绿地、桥梁工程，发展到现在的隧道工程、高架桥工程等多元化的基础设施建设工程。如何及时、准确和系统地做好市政基础设施建设项目文件材料的整理归档工作，特别是项目前期文件的收集、整理与归档工作，是工程建设与管理中不容忽视的问题。笔者结合自己多年的工作实践，探索以文件形成规律为线索，采用分段模式做好前期文件收集工作，保证项目前期档案完整、准确、系统。

一、市政基础设施建设前期文件办理的主要流程

市政基础设施建设前期文件也叫工程准备阶段文件，是指工程开工以前在立项、审批、招投标、勘察、设计以及工程准备过程中形成的文件材料。建设项目前期档案是工程项目档案的重要组成部分，是工程建设的凭证性和基础性文件材料，是一个主体单位永久保存的法律性原始凭证。但由于建设项目前期形成文件的单位多、政策性强、时间跨度长，给文件收集、归档工作造成了很大的难度。以河西新城市政基础设施建设前期文件办理为例，一个项目至少要经过发改委、规划、国土、环保、建委等部门的审批（见图1），同时还要征求园林、水务、广电、交通、供电、电信、路灯、燃气、地铁等部门的意见，工作繁琐，协调量大，如不注重日常工作中的收集保管很容易造成文件材料散失，出现归档文件不完整情况。

二、市政基础设施建设前期文件形成的特征

新城建设都是以基础设施的先行规划与实施为前提，市政基础设施建设是城市赖以生存和发展的基础。河西新城从2002年开始，借助十运会、青奥会的契机不断扩大投资规模、基础设施建设项目持续增长，2005年河西中部建设完成36条道路、10条河道整治和3个雨水泵站，2014年河西南部建成49条道路、12条河道和2个雨水泵站。前期文件形成呈现出以下特征：

1.成套性。前期文件的形成一直处于活跃且有序的运动状态，项目立项后，将开展地灾、勘察、设计、招投标等一系列专业技术活动，各专业之间既有不同，又相互联系，构成一个完整的成套性整体。

2.双重性。建设项目前期文件既具有科技档案的属性，又具有文书档案的属性，例如项目立项及其批准文件，在工程建设单位属于科技档案，而在发改委这种综合性的审批机关则归属于文书档案。

3.唯一性。建设项目前期文件来源渠道比较多，形成的原件数量比较少，有些甚至是孤本，例如建设用地批准书、建设工程规划许可证、施工图设计文件审查合格书、施工许可证等，一旦遗失直接影响到项目竣工验收。

4.复杂性。在新城建设中，为加快建设步伐，往往一个专家会评审数个相类似的项目，一份招标文件编制合同包含几个项目，一份环境影响报告书的批复审批十几条道路。例如《关于南京河西南部地区路网整治项目环境影响报告书的批复》批准了江东南路等11条新城道路的环评，如果不做合理处理，将给竣工项目档案验收带来困难。

三、市政基础设施建设前期档案管理存在的问题

1.重项目建设，轻档案管理。在新城建设初期一般集中力量重点进行道路、环境、社会公共设施等项目的建设。这个时期领导更多的精力放在抓质量、抓进度、抓关键目标工期的实现上，往往等到项目验收才想到文件没归档，再抽调人员进行突击。

2.市政基础设施建设项目档案管理制度执行不到位。建设项目前期文件大多在有关部门具体经办人手中运转，由于管理制度宣传贯彻不及时，要求不到位，一方面造成经办人对前期文件重要性认识不够，往往以“方便自己、随手拿到”为文件管理的基本要求，担心文件归档后对自己工作造成不便；另一方面经办人对项目档案基本要求、基本知识和具体规定知之甚少，在实际操作中，对前期文件收集的完整性没有判断能力，造成文件收集不完整，归档不及时。

3.檔案管理人员岗位意识淡薄。档案员不钻研档案专业知识和技能，工作缺乏热情，存在看摊守点现象。在建设项目前期文件收集方面，不参与项目办理期间的文件控制，更不会提前介入前期文件的管理，大多采取部门自行管理的方式，导致用笔、用纸、签章不规范，原件遗失情况严重。部分档案员受业务素质限制，实际操作能力不强，例如将建设项目前期文件归入文书档案，更有甚者按文件文种进行分类排列，将若干条道路的批准文件集中存放在一起，造成文件分类混乱，破坏了项目档案的成套性。同时载体形式单一，往往注重纸质文件形成，忽略声像、电子文件收集。

四、新城市政基础设施建设前期档案收集的策略

近几年，我国大城市中“新城”的规划和建设正在不断升温，城市市政基础设施投资规模不断扩大，随之出现了大量市政基础设施建设项目档案。但是在迅猛发展的背后，出现了一个值得关注的问题，即城市市政基础设施建设前期档案缺失严重。笔者通过河西新城项目档案的管理，经过实践、总结、再实践，探索出以文件形成规律为线索，采用分段模式做好前期文件收集工作的方法。

1.完善市政基础设施建设项目档案管理制度。项目档案管理制度建设既是项目档案工作的重要内容，又是项目档案工作的重要保证；它既要符合档案管理理论，做到科学合理，又要实际操作性强，做到高效有序，方能满足新城快速发展的需要。以南京河西新城项目档案管理制度建设为例，制定出台了《南京河西新城区开发建设管委会基本建设项目文件归档要求与档案整理规范》，要求档案工作与工程项目的建设同步进行，明确建设项目档案的归档范围、归档时间和归档的质量要求，同时对建设项目档案各个形成阶段的管理任务做出具体规定，按照“谁形成谁负责”的原则，由建设项目文件材料的形成部门负责收集、整理、归档。

2.重视市政基础设施建设项目档案管理工作。在新城市政基础设施建设过程中，档案不仅反映项目建设的全过程，同时还反映项目建设的质量。档案行政主管部门要加大执法检查力度，全面推动新城市政基础设施建设项目档案管理工作的开展；建设单位档案员要通过宣传、改变服务方式等手段主动走出去为项目建设服务，使得领导像重视工程建设一样重视档案工作，同时在各部门明确一名兼职档案员，负责本部门建设项目文件材料的收集与积累，通过层层落实构建起项目档案管理网络。只有领导带头，从思想上强调档案工作的重要性，从行动上支持档案工作，从资金上保證档案工作的开展，才能激发人人参与档案工作的积极性。

3.提升档案管理员的业务水平。项目档案工作的好坏，档案管理人员的素质是关键，只有具备良好的档案意识、扎实的专业知识，才能保证项目档案管理高质量地开展。首先，档案管理人员应熟悉项目建设的各个环节，掌握项目建设过程中形成的各类文件，将档案知识与相关专业知识加以融合，推动项目档案的收集、鉴定，制订合理的档案分类体系。其次，档案管理人员必须具备良好的沟通能力。项目档案工作既是一项业务性工作，又是一项管理服务性工作，例如在新城市政基础设施建设中，牵涉的人员、单位众多，无论是开展档案宣传活动，还是向职能部门请教问题都需要具备一定的沟通能力。总之，新城建设需要“一专多能”的复合型档案人才。

4.建立分段模式规范新城市政基础设施建设前期档案收集。南京河西新城2002年启动建设，如今已成为现代化国际性城市新中心。这期间一批重点市政基础设施建设工程集中开工，形成的建设项目档案面广量大，特别是建设项目前期文件办理过程复杂，用时较长，上报材料需要调整和补充的可能性大，同时前期文件又是建设项目合法合规的依据。为此，档案部门必须加强前端控制，理顺归档流程，疏通归档渠道，从市政基础设施建设项目文件材料形成的源头进行控制。以南京河西新城开发建设指挥部为例，前期文件的办理涉及综合计划处、规划建设处等四个处室，工作既有分工又有交集，形成的文件材料对下一步工作有承前启后的作用。针对这一特点，档案部门以文件形成规律为线索，同时结合处室职能，将建设项目前期准备阶段再细划为立项阶段、规划许可阶段、施工图审核阶段、招投标阶段、施工准备阶段。通过划分，一方面避免建设项目验收时才开始整理归档，另一方面杜绝了文件材料还在办理过程中就零散归档。收集内容具体如下：

（1）立项阶段：项目建议书批准文件及项目建议书；可行性研究报告批准文件及可行性研究报告；有关立项的会议纪要、领导批示、专家论证意见、项目评估文件；设计任务书；外部条件（原件存放规划局）；项目选址意见书（原件存放国土局）；环境影响报告书的批准及环境影响报告书；建设项目用地预审意见及申请表；地质灾害危险性评估报告及备案登记表。

（2）规划许可阶段：道路、河道规划设计要点表；管线综合规划条件表及附图；建设用地规划许可证及附图；建设项目用地勘测定界成果报告及建设用地勘测定界图；征询地铁部门意见的函及回复；道路、河道、管线综合建设工程规划审定意见通知书及附图（含征询园林、水务、广电、交通、供电、电信、路灯、燃气部门意见的函及回复）；建设用地批准书；道路、河道、管线建设工程规划许可证及核准图。

（3）施工图审核阶段：初步设计批准文件及初步设计；岩土工程勘察文件审查合格通知书、勘察文件审查意见书及勘察报告；市政基础设施工程施工图设计文件审查合格书、施工图设计文件审查意见书、审查意见整改单及回复意见、施工图审查图纸（含道路、排水、桥梁、变更图纸）。

（4）招投标阶段：招标公告；资格预审文件；投标人资格预审申请书；招标文件；工程量清单；澄清答疑文件；招标控制价；投标文件；评标报告；中标通知书；合同文件。

（5）施工准备阶段：建设工程施工许可证；建设工程质量监督申报表；建设工程安全监督申报表；园林绿化工程安全监督注册申报表。

5.新城市政基础设施建设前期档案收集的方法和措施。市政基础设施建设有其自身的特性，一个项目是由参加建设的各方共同完成的，其档案工作也一样，从文件的形成、收集、整理到归档、移交整个环节需要各方密切协作配合。在新城建设初期，市政基础设施建设高度密集，不同项目之间文件材料相互重叠，互为利用。因此，理顺机制，明确职责，保持各环节的有效衔接，是做好项目前期文件收集的基本保障。

（1）以项目立项为源头，档案部门提前介入规范文件的形成，例如在办理合同审查时，要求备注项目的批准文号，确保围绕同一立项所形成的各类文件组成一个完整的有机体，保证项目档案的成套性。

（2）构建项目档案收集管理框架，利用计算机信息化管理，建立市政基础设施建设项目档案管理模块，采用分段模式同步收集各个在建项目前期档案，保持分类排列有序化，实行档案部门集中统一管理。

（3）跟踪收集声像档案。工程项目前期的重要会议，如专家评审会，除了有文字材料，还形成大量的照片、视频、录音等声像资料。要求经办人员在会议结束后及时编写文字说明整理归档。

（4）项目档案中增补必要的复印件。在新城建设中，一份文件往往涉及若干个建设项目，而原件数量只有一两份。为满足项目档案的完整性，可将原件归入其中一个项目，其他项目用复印件代替，同时在对应的卷内目录备注中标注该文件原件的具体档号。通过这种关联方法既保证了项目档案的完整性，又印证了所归入复印件的有效性。

（5）做好建设项目前期档案收集鉴定工作。在建设项目前期档案移交过程中，首先，检查是否原件，通过检验印鉴、手稿、签署笔迹以及办文过程中的收发登记、批办、批示等进行辨别；其次，查看文件内容检查文件是否完整与闭合，例如：请示与批复一一对应，正文与附件合为一份文件，合同签订后开展工作形成的文件材料是否归档；第三，检查建设项目前期文件的有效性，由于项目前期上报材料需要调整和补充的可能性大，往往导致同一名称的文件出现多个版本，例如道路设计方案，需要跟经办人员核对确认最终定稿。

（6）兼顾竣工项目档案移交，做好建设项目前期文件的报送准备工作。根据《国家重大建设项目文件归档要求与档案整理规范》（DA/T 28-2002）和《建设工程文件归档规范》（GB/T50328-2014）要求“竣工验收以后，必须向城建档案管理机构移交一套符合规定的工程档案”。档案员应掌握竣工项目档案移交进馆的内容及要求，提前做好建设项目前期文件的备份和原件收集工作。例如：可行性研究报告；工程地质勘察报告；设计、勘察、施工、监理等合同文件。

在新城建设过程中，市政基础设施建设前期档案的收集是建设工程档案管理的重要环节，也是竣工验收的重要依据。在文件收集过程中，要按照文件形成的一般规律，确定建设项目文件的归档范围、归档时间、归档要求，同时做好建设工程前期文件的登记和鉴定工作。只有做好建设项目文件全生命周期的收集工作，才能保证项目建设期间档案的完整、准确、系统，才能为新城的建设、管理、运行、维护、改建、扩建等工作服务。

参考文献

[1]诸葛敏.城市基础设施建设前期档案资料管理问题研究[D].山东师范大学，2009.

[2]张广玲.项目档案复印件问题“诊治”攻略[J].中国档案，2014（1）：62-63.

[3]黄思斯.重点建设项目档案管理的问题及对策[D].湘潭大学，2014.