国外政务信息资源长期保存政策研究

张斌 杨文娜 李子林

[摘要]论文在对美国、加拿大、澳大利亚政务信息资源长期保存政策进行全面梳理和特点分析的基础上提出：我国在制定相关政策时应明确责任主体，建立协同合作管理机制；立足政务活动实践，从资源类型出发确定政策的覆盖面；注重同档案馆和第三方机构合作，解决长期保存专业性问题。

[关键词]政务信息长期保存政策研究

[分类号]G276； G273 279

Research on the Long-Term Preservation Policy of Foreign Government Information Resources

Zhang Bin12，Yang Wenna13，Li Zilin1

（1. School of Information Resource Management of Renmin University of China； 2. Key Laboratory of Data Engineering and Knowledge Engineering， Renmin University of China； 3. Archives of Renmin University of China； Beijing， 100872）

Abstract： On the basis of research and analysis of the long- term preservation policy of the government information resources in the United States， Canada and Australia， the paper puts forward some suggestions： we should make clear the main body of responsibility and establish a mechanism of coordination and cooperation when formulating relevant policies； determine the coverage of policies should base on the types of resources of government affairs activities； solve long- term preservation of professional issues focusing on cooperation with archives and other third- party agencies .

Keywords： GovernmentInformation；Long-TermPreservation；PolicyResearch

进入二十一世纪，世界各国纷纷开展“电子政府”建设，无纸化办公、电子政务系统的应用与普及促使政府部门由过去纸質文件产生机构向电子文件、数字信息产生机构转变。伴随着各级政务门户网站的建立，政府业务活动的开展实现了在线化、平台化、流程化，深入推进了政务公开、政务服务和政民互动，同时也产生了大量的电子政务信息。数字化、电子化背景下，政务信息资源长期保存问题是世界各国长期关注的焦点。政务信息资源长期保存涉及经济、法律、技术、知识产权、个人隐私等多个方面，是一项需要全方位规划、系统化统筹、分步骤实施的艰巨工程。国外在政务信息资源长期保存政策制定上已取得了一定的成绩，特别是美国、加拿大和澳大利亚，经过长期积累，在政务信息资源长期保存的实践中已经有了相对完善的政策指导。

2016年，国务院办公厅印发《“十三五”国家信息化规划》，文中明确指出：“统筹发展电子政务，完善电子政务顶层设计和整体规划。加强国家电子文件管理，促进电子文件规范应用”，政务信息资源有效管理、长期保存和开放利用被写入政府部门及科研机构的工作日程。但是，目前我国尚未出台能够指导政务信息资源管理、归档、保存的专门政策，缺少对政务信息资源长期保存工作的宏观指导与规范，致使政府各部门在实际落实政务信息资源管理、存储的过程中缺乏政策指导。鉴于此，通过研究国外政务信息资源长期保存政策，梳理最佳实践与可借鉴的成果，可为我国政务信息资源采集、归档、保存提供理论与实践经验，推动我国政务信息资源高效管理与利用。

1政务信息资源概念界定

国外与政务信息资源在内涵、外延及应用上关联度、相似度最高的概念是“Government Information/Government Information Resource/Government Digital Resource”。美国纽约州立大学奥伯尼分校政府技术研究中心（Center for Technology in Government，CTG）2006年调查研究报告中将政府数字信息划分为：文档、数据库、数字出版物、政府网站、电子邮件、音视频文件，并提出按照政府优先顺序立足风险情况对各类政府数字信息资源进行管理和长期保存[1]。2014年加拿大国家图书与档案馆（Library and Archives Canada，LAC）颁布的《加拿大政府机构向加拿大国家图书与档案馆转移具有永久保存价值未公开信息资源的程序》中，将“Government Information Resource”定义为：加拿大政府机构业务管理活动中产生的任何通讯来源、信息格式、产生方式、记录媒介的文件材料。信息资源包括：纸质文件（备忘录、报告、发票、合同等）、电子文件（电子邮件、数据库、政府门户、政府内网、数据等）、新通讯媒体（即时消息、维基、博客、播客等）、政府出版物（报告、书籍、杂志）、影像、录音、照片、纪录片、艺术品、图表、地图和文物[2]。由此可见，国外在对“政务信息资源”定义时，更多关注“政务信息资源”类别的广泛性与全面性，未过多强调政务信息资源的形成过程和具体环节。

国内，最早出现的是“政府信息资源”概念。政府信息资源是政府活动所涉及的信息资源的集合，是指一切产生于政府内部或虽然产生于政府外部却对政府各项业务活动有影响的信息的统称[3]。随着电子政务在世界各国政府部门的广泛应用和其外延的不断扩展，“政务信息资源”的概念逐渐兴起。以吴占坤和王宁为代表的学者认为，政务信息资源不仅包括政务活动中产生、获取、利用、传递和存贮的信息资源，而且还包括搜集整理、发布传输以及保存利用这些资源用到的信息技术、硬件设备和技术人员等资源[4][5]。何振等学者则倾向于从狭义上理解电子政务信息资源，将其定义为：政府部门在进行行政服务和内部管理时，形成的以数字形式存储和传输的信息集合[6]。本研究将“政务信息资源”定义为：政务部门在履行职责或开展业务的过程中，依托政务信息系统依法采集、制作和获取的，以数字形式记录、管理和保存的信息。简称“政务信息”。其中“政务部门履行职责或开展业务”也称“政务活动”。

2国外政务信息资源长期保存政策

2.1美国：全面广泛的政务信息资源长期保存政策体系

美国在政务信息资源长期保存方面已经形成全面广泛的政策体系，从电子政务、文件管理、信息资源管理、电子邮件管理等不同维度出发，制定出一套机制协调、法规遵从、目标一致的政务信息资源管理政策框架。自20世纪50年代至今，美国联邦政府、白宫管理与预算办公室（Office of Management and Budget，OMB）和以美国国家档案与文件管理署（National Archives and Records Administration，NARA）为代表的联邦政府重点支持的国家文件信息管理机构制定和发布了一系列政策，指导和规范政府信息资源的管理与保存。1950年美国联邦政府颁布《联邦文件法案》，为联邦机构文件管理提供法规遵从依据。国会于1980年通过了《文书削减法》，旨在削减联邦政府文书，以最经济的方式管理政府信息，初步建立起公共信息资源政府管理的基本框架。1996年，国会通过制定《克林格—卡亨法》详细规定了联邦政府信息资源管理办法[7][8]。2002年颁布的《电子政务法案》将首席信息委员会法定化，并对联邦机构和档案馆保证隐私、安全的前提下运用网络和其它电子途径开展机构业务活动，公开政务信息作出详细规定。

伴随大数据、云计算等新技术应用以及Web2.0环境下机构业务活动的开展，政府部门在社交媒体等网络平台上产生的文件、信息日益多元化、复杂化。NARA先后发布了《网络文件管理指南》《档案馆最新网络技术指南》《云计算环境下的文件管理指南公报》《Web2.0和社会化媒体平台文件管理指南公报》，对联邦机构履行文件职能提供指导，明确新技术环境下机构文件的定义，重构新型文件价值评估体系，重述永久保存价值文件的移交要求，为国家档案馆长期保存文件信息资源夯实基础。美国前总统奥巴马于2011年签署美国总统备忘录——《政府文件管理》（Presidential Memorandum- Managing Government Records），要求NARA制定政府记录管理现代化的框架。由此，NARA和OMB向所有M-12-18机构发布了一份关于《管理政府记录》的联合指令，该备忘录标志着政府行政部门开始全面改革文件管理政策和实践活动，致力于制定21世纪政府文件管理框架，帮助联邦机构改善文件记录（特别是电子记录）、留存活动，辅助业务和组织决策，降低管理成本，提高机构绩效，改善公共职能。此外，NARA自2006年起逐年发布《信息资源管理战略计划》，解决联邦政府机构信息资源管理活动中产生的各类问题，并在2013—2016年间连续出台一系列政府电子邮件管理与长期保存的指南，如《电子邮件管理绿皮书2013》《电子邮件管理指南2014》《电子文件管理最佳标准2016》，指导联邦机构电子邮件的合规管理，确保重要价值电子邮件的长期存储、有效获取及利用。

2.2加拿大：项目实施型政务信息资源长期保存政策

加拿大政府历来将信息管理作为政府职能的重要组成部分。加拿大国家图书与档案馆是加拿大政府拥有长期保存政府文件的唯一机构，也承担着制定政府信息资源移交、保存、管理政策的职责。2001年，加拿大国家图书与档案馆发布《保存政府部门的档案和历史记忆》（Preserving the Archival and Historical Memory of Government 2001）政策性文件，明确由国家档案馆管理和保存政府具有永久保存价值和社会记忆价值信息，同时规定经鉴定后满足国家意义标准的政府文件才具备被国家档案馆接收并永久保存的资格。2007年，加拿大财政委员会秘书处（Treasury Board Secretariat，TBS）发布加拿大政府信息管理政策（Policy on Information Management，TBS）以及相关指令、指南，例如：《信息管理角色和责任》（InformationManagementRoles and Responsibilities），《文件长期保管指令》（Recordkeeping Directive），《开放政府指令》（Open Government Directive），政府部门和机构采取各种方法推进以上政策和指令的实施。这在一定程度上缓解了国家档案馆信息资源长期保存的压力，同时，也强调了政府信息资源对国家记忆留存、社会历史延续的贡献。

为积极应对信息化发展环境，实现政府业务管理与信息资源管理的紧密对接，完成对政务信息资源的有效管理和保存、利用，加拿大国家图书与档案馆在加拿大政府信息管理政策的指导下，于2017年发布《信息管理战略计划2020》（Information Management Strategy to 2020），该战略计划以信息生命周期理论为理论基础，旨在为加拿大国家图书与档案馆信息资源的管理、长期保管、利用和再利用提供指导。2017年，发布了《数字保存项目战略书》（Strategy for a Digital Preservation Program），对数字内容进行积极主动管理以确保其随着时间推移能够被持续访问。该项目计划分“三步走”，识别信息采集、项目规划、项目实施3个阶段对应的技术性解决方案、数字资源管理子活動、政策性文件，逐步推进，最终实现对加拿大国家数字资源的长期保存。另外，加拿大图书与档案馆先后制定并发布了《具有永久保存价值信息资源的文件转移格式指南》（Guidelines on FileFormatsforTransferring Information Resources of Enduring Value，2013）、《加拿大部长办公室文件管理指南》（The Guidelines on Managing Records in a Ministers Office，2015），规范政府部门信息管理活动，保障政府信息资源的长效存储和利用。2015年《政府部门电子邮件管理指南》（Mail ManagementinGovernment Departments and Agencies）的发布为政府部门管理、长期保存有价值的电子邮件（包括音频邮件）提供实践纲要、技术信息及操作规范。

2.3澳大利亚：跨机构合作式政务信息资源长期保存政策体系

澳大利亚在政务信息资源管理和保存方面，采取信息管理机构与档案管理机构合作式的政策体系架构。一方面，澳大利亚先后设立政府信息管理办公室、信息委员会办公室两个专门机构和首席信息官职位，对全国电子政务建设进行统一领导和协调，并采用地区之间和行业之间的合作策略来推进政府信息资源的开发利用与共享。澳大利亚信息管理督导委员会于1997年发布报告《将政府信息作为国家战略资源进行管理》，提出了采用标准化和规范化管理的战略[9]。2013年颁布《公共治理、绩效和问责法》（ThePublic Governance，Performanceand Accountability Act 2013），明确要求澳大利亚政府向议会和公众提供有价值意义的信息，并负责对包括政府信息资产在内的公共资源进行有效治理和管理。2016年澳大利亚信号局（TheAustralianSignals Directorate，ASD）颁布《澳大利亚政府信息安全手册2016》（Australian Government Informat- ion Security Manual 2016），为政府信息安全提供保障，其中三个补充文件针对不同级别的政府机构提供相应技术安全控制措施指导，帮助减轻政府机构信息和系统的安全风险。

另一方面，1983年澳大利亚联邦政府颁布《澳大利亚联邦档案法》，实现对联邦政府机构文件、档案的管理，要求国家档案馆必须周期性公开联邦政府文件，监督政府保存记录的情况。随后，澳大利亚国家档案馆于20世纪90年代中后期颁布一系列建议性文件，指导、帮助政府机构改善其文件管理，尤其注重应对政府机构业务管理活动产生的电子文件的挑战。1995年印发《电子文件管理：共同的责任》（Managing Electronic Records： A Shared Responsibility）文件，阐明政府机构和国家档案馆在电子文件分布式保管环境下的角色和作用。2000年国家档案馆正式启动数字保存（Digital Preservation）项目，2002年又发布《数字文件保存绿皮书》（An Approach to the Preservation of Digital Records），对政府部门电子文件管理活动进行重新阐述和定义。2004年颁布《数字文件生成、管理与长期保存指南》（Digital Recordkeeping： Guidelines for Creating，Managing and Preserving Digital Records），该指南继承AS4390（后来的ISO15489）中文件管理系统设计和实施的相关要求，并进一步拓展政府机构文件管理框架，为政府机构提供保存自己文件的数字保存策略。国家档案馆作为帮助政府机构提高业务信息管理能力和行政绩效的机构之一，通过制定《信息管理标准》（Information Management Standard），指导澳大利亚政府机构有效地生成、管理业务活动信息，实现澳大利亚国家档案馆对政府机构业务信息管理的期望，满足政府、社区及商业信息利用需求。近年来，澳大利亚政府在线上政务方面取得巨大进步。随着新技术的应用，政府信息和通信系统及相关服务成为国家档案馆下一步研究和关注的重点。

3对我国的借鉴与启示

3.1明确责任主体，建立协同合作管理机制

通过对国外政府信息资源长期保存的各种政策的制定机构和内容的梳理，可总结出：美国、澳大利亚、加拿大三个国家基本上采取由政府部门设立信息管理主管机构（如美国联邦政府、国会、OMB；澳大利亚政府、信息管理督导委员会；加拿大财政委员会和秘书处），制定电子政务、政务信息管理的专业性政策文件，从宏观战略层统领国家政府机构信息管理活动。同时，由国家法律规定的政府信息资源保管机构（如NARA、澳大利亚国家档案馆、LAC）制定信息资源移交、长期保存活动的标准、指南等规范性文件，从技术层、实施层为政务信息资源的长期存储和有效利用提供政策依据和实施策略。

这种协同合作式管理机制在一定程度上实现政府部门与信息资源管理机构间的稳定沟通与科学分工，既能保证政府部门日常管理和业务活动需求的实现，又为社会公众利用、获取政务信息资源，了解政府运营历史提供有效途径。顶层设计和总体规划缺失是我国政务信息资源管理面临的首要问题，它进一步导致了重复建设和投资黑洞等问题[10]。鉴于此，我国可参考借鉴此模式，由国务院牵头，国家电子政务建设协调小组、信息化领导小组、信息化辦公室设计制定政务信息资源管理宏观战略政策框架，明确政务信息资源建设工作发展目标和方向。同时，由国家档案局、国家信息中心、各级政府电子政务办公室协同合作，开展政务信息资源采集、管理、归档与长期保存的研究与实施工作。从政府业务需求和社会公众利用需要出发，制定科学、合理的实施方法和保存策略。

3.2立足政务活动实践，从资源类型出发确定政策的覆盖面

电子政务环境下，政府日常管理和业务活动的电子化发展丰富、扩展了政务信息资源的类别和范围。办公自动化系统（OA）、财务信息系统、智能化信息管理平台、公共邮箱、社交媒体平台等新软件、技术的普及应用，致使政务信息资源的类别由过去的纸质文件向电子文件、音视频文件、数据库、电子邮件转变。政府机构各类电子/信息系统、平台上生成的信息既是对政府职能与业务的有效记录，也是政府建设在社会进程中的重要凭证。面对新载体、新格式的政务信息资源，要实现有效的管理和长期保存，首要任务是建立国家层面的宏观政策指导。

以社交媒体为例，NARA自2014年起，为实现对政府社交媒体文档信息的管理，开始记录政府机构政策、业务及发展目标的证据性信息并向社会提供开放利用，先后发布《公告2014—02社交媒体文档管理指南》《社交媒体捕获最佳实践白皮书》《联邦Web 2.0使用和文档价值报告》等文件，从社交媒体生成的文档信息捕获、归档、保管期限、长期保存等方面做出指导和规范。随着社交媒体在政府部门的流行以及我国电子政府建设的需要，政务微博、政务微信等在我国全面应用与普及，为公众问政、公共信息获取提供了广阔的平台。鉴于此，我国在制定政务信息管理政策时，应坚持与时俱进、实事求是的基本原则，充分发挥政策的导向与引领作用，重视对不同类型政务信息资源采集、长期保存政策的制定。参考国外新型政务信息资源保管政策，立足我国国情，拓展政务信息资源管理政策的广度。

3.3注重同档案馆和第三方机构合作，解决长期保存专业性问题

当前，政务信息资源具有业务数据流量大、来源格式多样化、记录媒介丰富化、工具依赖性强等特点。因此，在政务信息资源长期保存的过程中，如何应对多样性的电子记录格式、日渐增多的存儲空间需求、纸质文件的数字化问题，仅凭单一机构、单个部门的介入和管理远远不够。任何一个机构或部门都不可能独立承担起长期保存业务流程中的所有任务。尽管顶层设计由政策制定部门来统筹管理，但是落实在具体实践活动中却需要档案机构以及大数据机构、信息技术公司、云服务提供商等第三方机构的协助和参与，如若涉及知识产权和隐私保护，还需要与法律机构展开合作。另外，参考美国商务部下属的国家标准与技术研究院（National Institute of Standards and Technology，NIST）和美国国家标准学会（American National Standards Institute，ANSI）进行认证和分工协调，来管理和协调政府部门和非政府组织制定的各类政策和标准[11]。我国可建立专门协调机构，处理在政务信息资源长期保存中涉及的政府部门间的利益关系，在各种相互利益冲突中做出权衡和选择，保障政策规范的顺利推行和自愿性标准体系的良好运转。

在我国，各级国家综合档案馆应作为接收、保存具有永久保存价值的政府信息的法定机构，在国家相关政策制定部门的指导下承担起制定政务信息资源接收、归档、长期保存的各项政策、标准的任务，将理论研究和实践开发的重点放在政务信息资源类别、存储格式、文件读取软硬件设备、档案信息系统功能等专业性、技术性问题上，同时注重与信息技术公司、大数据技术研发公司、云服务提供商进行交流与合作，全面考量新技术、新行业环境下政务信息资源保管涉及的核心利益相关方，立足新现象、新问题、新需求，循序渐进地制定政务信息资源长期保存政策。

*本文系国家社科基金重大项目“大数据环境下政务信息资源归档与管理研究”（项目批准号：17ZDA293）阶段性研究成果之一。

参考文献

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[10]赖茂生，王婧，张梦迪，李力非，郭凌波. EA与政府信息资源管理的创新研究[J].图书情报工作，2014，58（6）：12-18.

[作者简介]

张斌，中国人民大学信息资源管理学院博士生导师，研究方向是档案学基础理论、知识管理。杨文娜，中国人民大学信息资源管理学院2014级档案学博士生，中国人民大学档案馆馆员，研究方向是档案学基础理论。李子林，中国人民大学信息资源管理学院2017级档案学博士生，研究方向是档案学基础理论、档案信息服务。