刍议郑州网约车新政之法律问题

李晓瑜

【摘 要】文章从郑州网约车新政的合宪性、网约车运输服务法律关系、承运人界定等角度出发，对网约车相关法律理论问题进行了分析，提出建立“政府+企业”监管模式、加强网约车平台承运人制度等法律建议。

【关键词】网约车；合宪性；承运人

【中图分类号】D922 【文献标识码】A 【文章编号】1674-0688（2018）03-0219-02

国务院《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（简称《暂行办法》）自2016年底生效已一年有余，《郑州市网络预约出租汽车经营服务管理细则（暂行）》亦顺利完成过渡并正式施行，其相关法律问题也逐渐浮出水面。

1 郑州新政本身之合法性考量

相较于《暂行办法》的概括性规定，各城市立法在不同程度、不同层面均作出了高于《暂行办法》的多项规定，有违反《行政许可法》《价格法》《劳动法》之嫌。

1.1 准入门槛明显提高

《暂行办法》第12条对车辆准入设定为“7座及以下乘用车，安装有行使记录功能的GPS定位装置、应急报警装置，车辆技术性能符合运营安全标准”3项条件。第14条对驾驶员准入规定为取得相应准驾车型机动车驾驶证并具3年以上驾龄；无交通肇事犯罪、危险驾驶犯罪、吸毒、饮酒后驾驶记录，最近连续3个记分周期无记满12分记录；无暴力犯罪记录。第12、13条同时要求各城市政府及相应主管部门按照高品质服务、差异化经营原则因地制宜，结合本地实情予以确定。

《暂行办法》第3条第2款规定，“网约车运价实行市场调节价，城市人民政府认为有必要实行政府指导价的除外”。第39条第1款规定，“网约车行驶里程达60万km时强制报废，行驶里程未达60万km但使用年限达8年时，退出运营”。同时《暂行办法》也赋予地方政府“结合本地实情，在市场调节价之外实行政府指导价、制定网约车具体报废标准，并报国务院商务、公安、交通运输等部门备案”的灵活空间。

具体到郑州和“北上广深”、多省大中城市的实施细则，多数大城市对驾驶员户籍身份、牌照、车型等都规定了更高的准入条件。例如，“北上津”要求本市户籍本市牌照，郑州要求必须取得郑州户口或居住证，且初中以上文化程度；浙江多个城市除要求本市居住证、本地号牌外，几乎都对车辆价格作出了不低于12万～15万元的限制；“北上广深”及多数省会城市都要求车辆轴距不小于2 600～2 700 mm、排量1.8T以上，郑州则具体为轴距不小于2 650 mm，发动机功率不小于90 kW；部分城市甚至要求拼车次数不超过2次或4次。

1.2 实施细则违反上位法

从本质上看，各城市新政对车型、车龄、牌照、户籍、合乘次数等方面的具体规定，最主要目的在于数量管制，避免“公地悲剧”。保留政府指导价是为防止网约车实际运价低于传统巡游出租。

对网约车的上述限制属典型的“有数量限制的行政许可”。[1]依《行政许可法》第12、13条，只有涉及有限自然资源开发利用、公共资源配置及直接关系公共利益的特定行业的市场准入，才可设立有数量的行政许可。对于公民、法人或其他组织能自主决定、市场竞争机制能有效调节的，行业组织或中介机构能自律管理的以及行政机关采取事后监督等能解决的事项，可以不设行政许可。依《宪法》和《劳动法》，新政户籍限制很大程度上屏蔽了外来务工人员，构成就业歧视和对平等原则的违反，明显与上位法相抵触。

依《价格法》第3、18条，可实行政府指导价的仅限于与国民经济发展和人民生活关系重大的极少数商品价格、资源稀缺的少数商品价格、自然垄断经营的商品价格、重要的公用事业价格和重要的公益性服务五大类。依《价格法》第19条，只有进入省级政府定价目录的经营业务才能实行政府指导价，但2015年国家发改委公布的最新《中央定价目录》中，网约车并未列入其中[1]。网约车作为全国性的服务性行业，明显既不属上述五类之任一种，又不属可设定数量限制的行政许可之列。

从立法权限、法律位階角度看，《暂行办法》只是授权地方政府进行具体规定，各地方政府在立法时也只能对其进行解释性规定，不得任意抬高准入门槛，不得任意增设限制性条件和行政许可条件。各地新政明显违背《宪法》《劳动法》《就业促进法》《行政许可法》《价格法》等上位法，并与设立行政许可的“最大谨慎原则”相背离，在形式合法性和实质合法性上均有明显瑕疵。

2 网约车运输服务之法律关系界定

2.1 网约车法律关系之主体厘定

网约车来源主要有网约平台自有、汽车租赁公司租赁、挂靠在汽车租赁公司的私家车3类，驾驶员主要来自平台招募、劳务派遣公司派遣、私家车主3类。依照人车是否分离标准，当下主要有人车合一和人车分离两大模式[2]。人车合一模式主要体现为网络拼车、顺风车服务，人车分离模式主要包括网络专车、快车服务。以“滴滴出行”和“神州专车”为例，网约车平台除保有少量“自有车辆+自有司机”外，大多是向汽车租赁公司租赁车辆，向劳务派遣公司购买劳务。实践中很多私家车主是将自有车辆挂靠在汽车租赁公司，通过劳务派遣公司以驾驶员身份出现。网约车运营呈现形式上的“车辆租赁+劳务购买”、本质上的“私家车+私家车主”模式。目前，国内网约车运营绝大多数均为该模式，网约车运输涉及的上述各方主体多通过“四方协议”确定各自权利义务。

2.2 运输服务合同之承运人定位

在整个网约车运输服务中，“谁是承运人”乃最核心。《暂行办法》第16条规定，“网约车平台公司承担承运人责任，应保证运营安全，保障乘客合法权益。”网约车平台作为承运人，于法有据。

2.2.1 网约专车、快车模式下

于乘客而言，网约车平台是整个运输服务合同的承运人，驾驶员是以平台名义与乘客建立合同的；作为提供运输服务的一方，平台又分别与汽车租赁公司、劳务派遣公司签订租赁合同和服务购买合同；乘客支付的车资，由上述四方主体分别按约定比例分配[2]。

从网约车运营实际情况看，整个运输服务合同内容由平台制定、实施，计费规则、服务质量保障、安全運输规范等由平台制定、执行，车资也经由平台计算、支付并开具发票、缴纳税款，甚至运输服务过程中发生的投诉、违约、侵权、责任事故处理等也经由平台受理或先行赔付。可以说，离开了网约车平台，网络预约出行就失去了载体和灵魂。

2.2.2 网络顺风车、拼车模式下

网络顺风车、拼车有其自身特殊性，私家车主不以盈利为目的，而基于分担成本、节约公共资源之考虑。该模式下，乘客与驾驶员通过平台分别发出乘车要约和承诺，平台以居间人身份为双方提供匹配信息，并不收取任何中间服务费用。驾驶员与乘客是一种好意施惠的、有偿民事服务关系，而非有偿运输运营，平台并不以承运人身份存在。

严格意义上说，网络顺风车是真正的共享经济，不具备营利性质，不属城市出租汽车之列，不应划归《暂行办法》。遗憾的是，各地新政对顺风车均设定了类比巡游车和网约专车、快车的限制，北上广、浙江多地市等还要求拼车次数不超过2次或4次，甚至要求本地牌照或本地市注册，限制过于严格。

3 网约车法治监管之路径优化

网约车作为“互联网+”新业态，不可放任其“野蛮生长”，也不宜管制过于严苛，应当立足国情及各地实况，遵循合宪性原则、比例原则、平等原则等，创设新的“政府+企业”监管模式。

3.1 更新管理理念，确立新型“政+企”监管思路

究其根本，网约车是“互联网+”背景下出租业与交通业的交叉业态，仍隶属地方政府管辖，应坚持“互动型”政府角色建构，积极打造“政府管平台，平台管专车”的监管模式，筑牢“城市交通宏观调控+网约车平台中观治理+驾驶员、乘车人微观监控”[3]的综合法治监管网络。通过政企合作，由地方政府制定监管标准、监测市场运行、评估监管效果[4]，网约车平台执行监管准则、承担企业责任，合力推进网约车市场健康、有序的法治化发展。

3.2 加强数据监管，强化网约车承运人责任制度

《暂行办法》第5、18、27条明确要求网约车经营者须具备“与互联网约车业务相适应的信息数据交互处理能力，平台公司的数据库必须接入城市出租汽车行政主管部门的监管平台”“平台公司应当记录驾驶员、乘车人在其服务平台发布的信息内容、用户注册信息、身份认证信息、订单日志、上网日志、网上交易日志、行驶轨迹日志等数据并备份保存”“保存期限不少于2年”。

大数据时代，政府管理与企业经营必须注重用数据说话、用数据决策管理和用数据服务，政府管理的重心应当从重事前许可向重事中、事后监管转变，充分发挥市场杠杆作用。牢牢抓住平台与乘车人之间的运输服务合同关系这一本质判断和法律基础，强化、落实网约车平台承运人责任制度，切实履行承运人、经营者职责。着力完善平台企业内部组织机构和责任追究机制，提升行业自律自治能力，优化准入、退出机制和定价公开透明度，强化网约车辆实时、动态过程监控，依法加强信息安全、服务质量和消费者权益法律保障。

参 考 文 献

[1]张效羽.网约车地方立法若干法律问题研究[J].行政与法，2016（10）：87-93.

[2]赵永英.不同模式下网约车服务的相关法律问题分析[J].社科纵横，2017，32（7）：110-113.

[3]张军.“网约车”治理中的政府角色转向研究——基于制度社会学的分析视角[J].常熟理工学院学报，2017，31（5）：58-64.

[4]侯登华.“四方协议”下网约车的运营模式及其监管路径[J].法学杂志，2016，37（12）：68-77.

[责任编辑：陈泽琦]