新形势下高校科研经费腐败防控制度探究

刘凤兰

【摘 要】党的十八大以来，高校科研经费制度建设不断地优化与改进，经费使用乱象整治工作取得了显著的成效。然而，在科研经费监管制度中，忽视科研人员的劳动价值，繁冗呆板的财务报账制度消耗了科研人员大量的时间和精力，经费违规违法成本偏低等问题依然突出。高校科研经费腐败防控制度只有释放科研人员个人额外付出的劳动价值，针对科研的特点创设严格而不失灵活的经费使用管理制度，提高科研人员违法违规成本，才能有效地调动科研人员申报科研项目的积极性，同时规范科研人员依法依规使用科研经费。

【关键词】科研经费；违规使用；制度建设

【中图分类号】G644 【文献标识码】A 【文章编号】1674-0688（2018）02-0037-03

0 引言

2016年7月31日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》（简称《意见》）。《意见》指出，加强政策落实与督查，打通政策执行中的“堵点”，坚持精简高效、厉行节约原则，让科研人员在改革中感受到更多的成就感和获得感。《意见》同时强调，扩大科研项目资金管理权限，主要有项目预算调剂、劳务费分配管理、间接费使用管理，以及结转结余资金按规定使用等各项自主权，下放差旅会议管理权限，不能生搬硬套行政预算和财务管理方法。

在实际执行中，高校科研经费防止腐败控制制度“过细过死”，导致科研人员绞尽脑汁找发票报账套取经费的现象依然普遍。曾任中央第二巡视组组长令狐安指出，“科研经费违规使用问题很多属于办法规定及制度不合理造成的‘逼良为娼现象，就是我们说的正门、前门开得不够大，开得不够宽，没有办法，人们就走后门、邪门了”。可以预见，科研经费腐败防控制度建设，还需要不断地探索改进与完善。

1 高校科研经费腐败防控制度存在的主要问题

1.1 科研项目经费的预算与开支没有充分体现科研人员额外的劳动价值

一般而言，高校科研工作人员通常具有双重身份，要么是担负着繁重的教学任务，需要备课授课，还要指导学生论文、实习等工作的教师，要么是每个工作日要处理大量琐碎繁杂事务的行政人员。他们需要在完成本职工作之后，占用自己的休息时间，投入精力查阅大量枯燥的论文资料、筛选搜集数据并汇总整理分析，撰写修改论文。即使他们付出了时间和心血，也不一定有相应的回报，很多教师的论文投到编辑部石沉大海，许多项目申報者只能去凑数，毕竟能够获得立项的项目屈指可数。如此一来，科研人员付出的很多无形劳动价值变成了沉没成本。当他们无法通过正常途径获得与之相匹配的劳务收益时，往往会打制度的“擦边球”，逾越或规避制度来弥补那些沉没的劳动时间成本和智力成本。有的科研人员因为评审职称的需要，不得不申报科研项目，一旦如愿，就会弃之而去。由此看来，科研经费中超低偏低的劳务费从某种意义上来说是科研人员违反制度套取经费诸多因素之一，极大地削弱科研人员的创新热情。

1.2 僵化繁杂的财务管理制度无形中增加了科研人员大量的劳动时间成本

1.2.1 出差事先审批

某学院是这样规定的，“科研人员出差（或参加会议）执行审批制度。科研人员出差，须事前填写科研人员出差审批表，时间在3天内由项目负责人审批；时间在4～10天由项目负责人、项目负责人所在单位批准后报科研管理中心审批；时间在10天以上由项目负责人、项目负责人所在单位、科研管理中心批准后按程序报学院领导审批。差旅费审批表作为差旅费报销凭证，差旅费标准按照学院差旅费管理办法的规定执行。”科研工作需要外出调研虽然不是漫无目的，但是科研人员的行程都要事先报批，琐碎的手续会消耗大量的时间和精力。

1.2.2 支付方式呆板

近年来，国家对科研经费监管力度逐年加大，公务卡基本普及，科研经费不是购置设备，也不是低于500元的小额零散开支，规定要求必须使用公务卡。公务卡虽然在一定程度上可以堵住财务监管的漏洞，其弊端同样是显而易见的。譬如，通过支付宝APP之飞猪系统查询，南宁到上海的飞机票全价是1 740元，折扣最低时达1.4折，计243元，加上机场建设费等合计300元左右，而火车硬卧需要407元，软卧需要625元。众所周知，网上电子支付更容易获得最优惠的折扣，网上操作占用的时间精力比持公务卡到营业网点刷卡要便捷得多。预订酒店住宿亦如此，去哪儿旅行、携程、飞猪等诸多网上预订支付平台会给APP用户一些折扣优惠，同时还赠送代金券等，而持卡到店支付酒店住宿费顶多能打八九折。而科研人员为了严格按照公务卡支付规定，不得不舍近求远，只能选择相适应的硬卧或软卧，而放弃费用低、耗时少的飞机，选择到店刷卡，放弃网上支付住宿费用。如此呆板的支付方式背离了中央倡导“精简高效、厉行节约”的原则。

1.2.3 报账程序琐碎

党的十八大以来，科研经费的监管制度越来越严密，有关科研经费管理办法相继出台，错综复杂，科研人员感慨报账越来越难。在“互联网+”时代背景下，很多高校科研经费管理尚未并入校内信息共享办公平台，依然沿袭最原始的报账流程——填表、粘贴票据、审核、签字，一旦某个环节不合规，只能从那个环节推倒重来，再过一遍流程，导致报一次账，让基层单位负责人签字三五遍的现象时有发生。即使要报一个额度为3 000～5 000元的院级小课题，从填写各种预算表（调整）、决算表，粘贴各种票据凭证，找相关负责人审核签字，经科研部门、财务部门审核后重新调整不符合规定的票据等，办妥一系列事项，零散的时间加起来没有十几个小时都办不妥。可见，几十万元乃至上百万元、上千万元的课题报账需要花费多大的心血，极大地消耗科研人员大量的时间和精力，报账程序繁琐是高校科研人员普遍抨击“报账难”的“痛点”之一。

1.3 科研经费违法违规成本明显偏低

从纪律处分的角度来看，高校科研经费主要由依托单位来实施监督管理，高校自身又是相对封闭的运行机制。违法违规行为发生在校园内，涉及数额微小的，即使在内部审计中发现轻微腐败问题，一方面碍于情面，担心家丑外扬影响发展，大多数情况下，对于违纪违规行为校方会睁一只眼闭一只眼，以“诫勉谈话+自查自纠”替代纪律处分；另一方面内部审计人员和科研人员的意识仍然是“科研经费等同于课题负责人可以自由支配的经费”，是科研人员通过自己的劳动，耗费大量的心血争取得来的，别人不便过多干涉。

从法律责任的角度来看，套取科研经费数额特别巨大的，刑法学界倾向于按贪污罪、职务侵占罪、合同诈骗罪论处。在司法实践中，科研人员因为虚开发票、虚列劳务费被公诉并被定罪量刑的数量非常罕见。呈现在公众视野涉及科研经费的刑事案例，腐败数额基本接近百万元乃至几百万元、上千万元巨额资金。当惩处的力度和强度非常微弱时，违法违纪成本普遍偏低，科研经费腐败行为就会引发“蝴蝶效应”，从偶发性向群发性蔓延，导致虚开发票、虚列凭证套取经费的违规行为屡禁不止。

2 高校科研经费腐败防控制度改进建议

2.1 尊重额外的劳动价值

高校科研人员具有双重身份，不同于其他诸如研究院（所）的专职研究人员。高校科研人员开展科学研究工作归根到底是一种“兼职”行为，在完成本职工作的前提下需要挤占休息时间，额外付出心血。而科研人员和非科研人员在工资待遇没有任何差别。此外，申报科研项目获得立项的概率不足五成，国家级课题比例更低。申报前期要查询大量的文献资料，汇总分析庞大的数据，撰写、填写几千字的申报书，这一系列的付出换来的报酬可能是零，未获得立项就会前功尽弃。可以说在很大程度上，科研人员这种“兼职”行为所付出的劳动价值与获得的报酬是不匹配的。2016年4月15日，在高等教育改革创新座谈会上，李克强总理指出：“要充分调动高校广大教学和科研人员的积极性，充分体现尊重知识、尊重人才的要求，给教学和科研人员更多的经费使用权。”可见，国家层面已经尊重了高校科研人员的劳动价值。在设计和完善科研经费管理制度时，应多考虑高校科研人员开展科研活动是“额外”的，有获得额外报酬的权利，充分发挥“多劳多得”的激励导向作用，让智力劳动获得基本的认可和合理的回报。

2.2 简化报账手续，优化支付方式

当前，“跑断腿”“报账难”已经成为高校科研人员无以言表的“痛点”，一定程度挫伤了他们开展科研活动的积极性。2016年1月8日，在国家科学技术奖励大会上，李克强总理强调：“要加快改革科研项目管理机制，砍掉繁文缛节，让科技人员把更多精力用到研究上。”2016年7月31日，中共中央辦公厅、国务院办公厅印发《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》。2016年11月7日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于实行以增加知识价值为导向分配政策的若干意见》。中央相继出台的这些意见，毫不例外地体现“精简高效”的精神，目的就是不让科研人员在无关科研事项劳力伤神。简政放权，简化程序，提高效率，厉行节约就要落到实处，疏通各环节的“堵点”。科研经费支付方式应当与时俱进，在限额范围内由科研人员以“高效节约”的原则，自主选择公务卡支付或网上电子支付。在大数据时代背景下，网上电子支付除了便捷，可以享受较高的折扣，有时候其形成的“证据链”优势并不比公务卡弱，同样雁过留痕，有迹可循。只要电子支付凭证回执与实际支出符合逻辑，形成完整的“证据链”，就应该允许科研人员自行决定采取何种支付方式。

2.3 提高违法违规成本

目前，很多高校尚未对科研经费信息进行披露，对科研人员的违纪行为更是“犹抱琵琶半遮面”，避讳莫测。科研经费没有在阳光下晾晒，就无法起到震慑教育的作用，从某种角度来看，也是对违规违法行为的一种隐形保护。高校应当切实履行科研经费支出的监管责任，严肃处理违规违法行为，建立科研诚信档案，将科研经费违规使用视同严重失信和渎职行为，列入“黑名单”。可以把使用经费过程中出现的一般违法违规行为，纳入学术不端行为之列，与科研绩效考核、科研项目申报与推荐、科研成果优秀评比等直接挂钩，实行一票否决。还可以纳入师风师德的考核依据，一旦违规，在一定年限内年度考核不能评为优秀等级，晋升职务和职称评定都会受到限制。对于情节严重的腐败行为，坚决依法依规查办，决不护短纵容。

随着各级政府和全社会对科技投入的持续增加，名目繁多的科研项目应运而生，课题成员拥有越来越多可供支配的科研经费。高校科研经费管理要逐步完善经费使用制度，简化审核报账程序。一方面，要从客观实际考量，科研是一种创新活动，具有科研过程非预见性，研究成果存在不确定性，经费的开支同样也具有高度的不可预测性。因此，对于高校科研经费腐败防控制度的设计，不能完全按照行政预算模式和财务管理方法，防止管得过严过细。另一方面，还要紧跟大数据时代的发展趋势，实现科研经费管理信息化，让更多的科研人员感受到成就感和获得感。

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