俄国1866年国家农民改革法令论析

唐艳凤

[摘要]国家农民是1861年俄国农奴制改革中三类主要農民之一，与皇室农民和地主农民的主要区别是拥有人身权。1866年国家农民改革是1861年农民改革的延续和扩展，是将1861年2月19日法令推行到国家农村的具体实践。国家农民改革法令的出台并不顺利，是各派考量地主农民改革经验和国家农民现实后做出的稳妥选择。改革法令推行使国家农民土地保障程度降低而赋役负担依旧，改革前拥有人身权的相对优势没能扭转改革后与地主农民同样的命运。从国家农民改革的目标、改革法令的拟定、法令规定与法令落实等维度来看，这一结果在所难免。

[关键词]俄国；国家农民；改革法令

1866年国家农民改革是1861年农民改革的重要组成部分，改革对象是人数仅少于地主农民的国家农民。俄国学者多在通史类教材和研究1861年改革时将其作为问题之一，米罗诺夫则从社会史角度对国家农民等级的形成和发展进行探讨，专门分析多见于研究个别地区或省份的学位论文中。我国学者对国家农民及其改革问题的专题性研究较少，散见于学术文章和著作中，针对1866年国家农民改革问题的专题性研究更为鲜见。本文试从解析1866年国家农民改革法令人手，分析其与1861年2月19日改革法令的关系，检视改革法令在国家农村的落实，进而分析国家农民改革的结果，从而对19世纪中后期农奴制改革有进一步的认识。

一、国家农民阶层的形成

“国家农民”阶层出现于18世纪，是彼得一世进行财政和军事改革的结果。国家农民包括原来耕种国家土地的农民，不属于贵族和皇室所有的各类农民，伏尔加河流域、乌拉尔和西伯利亚等地的非俄罗斯族居民，1764年教会财产世俗化后的教会农民，以及各类应募供职者等。总之，一切没有领主的农民都被列为国家农民。国家农民的成分、社会地位由彼得一世颁布的征收人头税和代役租的系列法令确定。

1719年全俄第一次人口调查后，不分年龄大小向所有在册男性人口征收人头税。1719年1月22日，政府颁布了《为安置驻军而将各省哥萨克列入国家农民》法令，施及私人农民（宗主教、高级僧侣、教会农民和地主农民）、宫廷农民、独院小地主、鞑靼人及毛皮贡民等其他农民。这样，人头税对三类主要农业人口同样沉重：私人农民、宫廷农民和那些仍独立于农奴制之外的农民。1722年2月5日，彼得一世组建地方军团，除了人头税以外，向耕种国家土地的农民征收额外的货币代役租，数额相当于私人农民的封建代役租。1722年5月7日至1723年1月7日间法令规定，向组建边防军团的独院小地主征收货币代役租。

1724年6月26日首次使用“国家农民”这一概念，其范围包括：耕种国家土地并向国家服劳役承担实物和货币地租的西伯利亚农民，北部沿海地区耕种国家土地向国家交纳代役租和履行实物义务的农民，北部沿海地区的对分制佃农，伏尔加流域和乌拉尔山区的鞑靼人和毛皮贡民，南乌克兰边境的低级军职人员后代即独院小地主，退役人员。通过彼得一世的立法，大量尚未农奴化的农业人口同教会农民、地主农民和宫廷农民一样处于依附地位，他们的领主就是国家最高统治者皇帝。1790年，叶卡捷琳娜二世诏书称国家农民为“登记人”，即附属于国君土地之人，依附形式区别于获释自由的农奴等所有自由农民。尼古拉一世立法赋予国家农民“自由的农村阶层”称呼，国家农民被视为自由人，但国家农民的“自由”非常有限。国家农民拥有人身权和财产权，能够相对自由地选择职业类型和按自己意愿安排自己的产业，享有一定程度的自治，有些国家农民甚至拥有自己的法院。但这些“自由”和“权利”很轻易就被国家瞬间废除，并将国家农民变成地主农民。实际上，国家农民是国家的农奴，就像地主农民是自己领主的农奴一样。国家农民在国家土地上生活和经营自己的经济，服从国家财产部管理。

国家农民数量变化很难精准确定，18世纪至19世纪前30年呈现人数不断增加的趋势。国家农民不断增加不仅是人口自然增长的结果，还受到军事改革、教会财产世俗化和国家领土不断增加的影响。1835年，男性国家农民已达7809355人，占农民总数的34%。1857年，第10次人口调查结果显示，国家农民人数已占全部农民的48.8%。农奴制改革前，国家农民的人数仅少于地主农民。

土地是国家农民最重要的生产资料。国家农民以份地形式使用国家的土地。在原始的农业生产技术和农具陈旧落后的条件下，农业生产效率低下，农民份地保障程度虽好于地主农民，但国家农民仍遭受土地不足的困扰。国家规定的份地标准是8-15俄亩，并在农奴制改革前的1855年再次确认这一标准，但实际上远不是所有地区都能达标。据1836-1840年调查资料显示，欧俄50省只有7省人均份地达到规定的8俄亩，30个省没达到5俄亩的最低标准，有13个省少地严重，人均不到1-3俄亩。国家农民使用土地要承担各类封建租役。国家农民享有人身权，可以相对自由地安排生产活动，但像其他农民一样要承担各类封建义务。18世纪初，国家农民根据身份和经济地位不同而为国家承担不同类型的租役，或劳役租，或实物租，或货币租。劳役租主要指在国家土地上劳作。实物租主要指国家农民要完成大车义务（官员和国家货物过境时）、道路义务（修建和维护道路和桥梁等）、建筑义务（修建要塞、官家房屋、粮库、乡管理局等）等具体任务。国内市场商品交换越发达，大车义务和道路义务越沉重。1755年，国家在西伯利亚创立国家驿站以减缓大车义务对国家农民的压力。随着商品货币关系的发展，农民可用货币来代替实物义务，如雇佣他人代工以保证自己有时间和精力完成农业和手工业生产。

19世纪上半叶尼古拉一世统治时期，俄国农民起义不断。国家农民比地主农民和皇室农民有较多自由，但因缴纳的代役租不断增加，在全国农民运动风潮下也揭竿而起。1837年，国家财产部成立，专门管理国家农民问题，基谢廖夫公爵任该部大臣，并着手进行国家农民改革。他建立了管理国有土地的行政机构，拟定了发展经济和文化的具体措施。各省建立起庞大编制的国有地产厅，各区、乡也设有相应的行政机构。国家农民生产的各个方面都被纳入庞大的官僚警察机构监护下。政府确实做出过一些努力，例如，合理规定代役租、增加份地、组织移民、提高农业技术、发展畜牧业、创办学校和医院等，但并未从根本上解决封建社会的基本矛盾，更没能改善国家农民的处境，反而加重了对他们的压迫。总之，基谢廖夫国家农民改革的进步意义更多体现在立法层面的权限，而现实中维护农奴制和地主贵族利益的初衷给农民带来更沉重的负担，掀起更大规模的农民反抗运动。

二、大改革时期国家农民改革法令的制定

19世紀中期，俄国废除农奴制势在必行。从国际大环境来看，西欧国家资本主义迅速发展，俄国以农奴制为主的封建经济体制严重落后于时代；从资本主义发展角度来看，国内外市场对商品粮的需求不断提高，促使自给自足的自然经济日趋瓦解；从农奴制自身来看，落后的生产技术和设备使生产效率非常低下，农民土地不足但赋役沉重从而导致农民起义风潮不断；从历史发展契机来看，1853-1856年克里木战败进一步暴露了俄国军事、政治和经济方面的低效和落后；从改革力量源泉来看，19世纪自由主义思想在俄国的传播培养了一批进步人士，为废除农奴制改革提供了智识指导和实践支撑。

（一）《1861年2月19日法令》定改革基调

俄国国内改革派、保守派和激进派针对各自政见发表意见，沙皇亚历山大二世权衡利弊后选择支持改革派改革方案，带着土地解放农民。各派论战的阵地历经秘密委员会、农民事务总委员会和编纂委员会等三个不同发展阶段，最终拟订了农民改革法令的草案，只待时机成熟而施行于世。1861年2月19日，亚历山大二世公开宣布废除农奴制，随即颁布《1861年2月19日法令》，开启了俄国历史上的大改革时期。

《1861年2月19日法令》由17个立法文件组成，其中最重要的是《关于摆脱了农奴制依附关系的农民的总法令》（以下简称《总法令》），由前言和三篇正文组成，对农民解放的途径和方法等问题做出纲领性规定。另外，根据地理区域及经济发展的差异，颁布了四个地方法令（《关于大俄罗斯、新俄罗斯和白俄罗斯省地主领地上农民土地配置的地方法令》《关于小俄罗斯诸省地主领地上农民土地配置的地方法令》《关于基辅、波多利斯克、沃伦省地主领地上农民土地配置的地方法令》《关于维尔诺、科夫诺、格罗德诺、明斯克省和维捷布斯克省部分地区地主领地上农民土地配置的地方法令》），分别规定农民使用份地及其他土地的标准和农民对地主应承担的义务。

除了《总法令》和地方法令以外，还颁布各类补充性法令和规约，如《关于摆脱农奴制依附农民赎买他们的宅园地及政府协助农民实现土地私有的法令》，规定农民赎买土地的过程及政府在农民赎买土地中应发挥的作用，以及对农民产生直接影响的支付赎金程序和数量问题；规定解放后农民所获土地具体数量及承担相应义务的契约文书；设置调整地主与农民经济关系的调停吏职务；为农民赎买土地提供资金保证而签订赎买协议等。

《总法令》作为基础性立法文件，其宏观法律规定适用于地主农民、国家农民和皇室农民等所有类型农民，但在具体落实过程中，要针对不同农民类型起草和制订相应的改革法案。国家农民改革法令的出台并不顺利，像《1861年2月19日法令》的制定一样，也经历不同派别之争。

（二）国家农民改革法令艰难出台

1861年3月5日即《1861年2月19日法令》颁布后不久，政府即发布《关于将施及地主农民的总法令推行到国家农民的意见》，授权国家财产部筹划如何在国家农村中落实《总法令》，并尽可能和必须为国家农民经济生产提供保障。随着改革法令在地主农村中的推行，在签订契约文书、赎买协议等过程中，地主和农民的矛盾不断显现，农民反抗风波再起。为避免国家农村中出现类似情况，同时受1863年波兰农民起义的影响，国家农民改革法案的制订工作进行得谨慎而缓慢。

1861年10月17，国家财产部大臣M.H.穆拉维约夫向农村事务总委员会提交《关于落实1861年2月19日最高圣谕基本规定，针对摆脱农奴制依附关系的大俄罗斯、小俄罗斯、新俄罗斯省和比萨拉比亚地区国家农民的提案》，其要点是向农民提供现在使用的份地长期使用，农民为此必须支付代役租税。国家保留土地所有权，直到农民赎买土地为止。提案考虑到各地经济发展差异性，提出根据现有份地标准来确定农民份地数量，在份地多于8俄亩或者15俄亩时要进行割地。国家农民改革提案遭到总委员会一些官员的反对，包括B.阿德列尔别尔格、H.M.巴赫金伯爵和康斯坦丁·尼古拉耶维奇大公。阿德列尔别尔格反对农民赎买他们的土地，认为国家农民使用的土地是无限期提供给农民的村社地产，本质上是他们的私人财产，要求农民赎买土地是不适宜的。他还从理论上进行分析，认为赎买土地使将来征收土地税问题变得更加复杂，从财政角度而言并不获利。与之类似，巴赫金认为，归国家农民使用的土地应由村社来斟酌分配，而不是把这些土地卖到私人手里。如果村社农民想购买使用的土地为私有，那么要经过双方同意，而且在对村社有利的情况下才能进行。大公康斯坦丁·尼古拉耶维奇对前面两位的观点表示支持。

1862年12月17日，国务会议全体会议讨论总委员会规划国家农民土地问题诸事项。总委员会成员分成两派：一派以阿德列尔别尔格和巴赫金为代表，他们得到6名国务会议成员的支持（称为少数派）；另一派以其他成员为代表，得到其他38名成员的支持（称为多数派）。沙皇批准多数派38名成员的意见，并于同年成立专门委员会讨论具体问题。少数派在后续的讨论中再次发声，两派围绕如果解决国家农民问题进行长期交涉，改革进程一度搁置，直到1865年仍未启动。当然，派别之争并非仅因政论相异，尽管多数派与少数派的改革方案存在争议，但二者在本质上并无区别。他们都考虑到持续发酵的农民运动和波兰农民起义对国家和自身的影响，努力探索一部适时适度稳妥的改革方案。

1865年11月和12月，总委员会讨论《关于国家农民村社管理并将国家农民交由全省和县以及地方农民事务机关管理》的提案。1866年1月10日，经国务会议全体会议通过，最终于1866年1月18日经沙皇亚历山大二世批准生效。1866年4月末，总委员会开始讨论国家农民土地规划问题，并于1866年11月初终见分晓。1866年11月24日，《关于36省国家农民土地规划的法令》历经艰难终于出台。

三、1866年国家农民改革诸法令解读

1866年1月18日，《关于国家农民村社管理并将国家农民交由全省和县以及地方农民事务机关管理的改革》法令，将1861年2月19日《总法令》扩展到国家农民，并将他们交给全省和县及地方农民事务机关，对原国家农民和原地主农民实行统一管理。

该法令共11条款，主要内容可概括五点：第一，总述国家农民依法保留和享有的权利（第1、2条）。法令规定，不得改变国家农民过去享有的一切特权和使用的土地；第二，赋役和租税的分配原则（第3条）。“原国家农民必须支付国家赋税，为提供给他们的份地支付代役租和完成所有货币税，以及完成其他货币和看护森林等实物义务……还要向地方农民事务机构缴税”。“农民的村社义务以1861年2月19日总法令第177-186条为准”。“农民完付各类赋税和货币代役租，以及国家和村社义务的标准参见总法令第187-191条”。第三，新行政机构的建立（第5条）。“归国家财产部管理的国家农民农村中，建立农村公社和乡，其管理根据总法令第40-147条规定进行”。第四，脱离村社的条件（第6条）。“国家农民脱离村社并转入其他村社依据总法令130条和132-147条的规定进行”。第五，落实具体条款的补充规定和时限（第7-11条）。“国家农民根据上述规定转到省和地方农民事务机关应经内务部和国家财产部一致同意，从本决议颁布之日起6个月内完成”。1866年1月18日法令将1861年《总法令》的规定再次重申，为其他法令的出台和即将开启的国家农民改革定调。

1866年11月24日，《关于36省国家农民土地规划的法令》对国家农民土地规划进行详细规定。该法令共15条款，主要内容可概括为：第一，确定份地标准（第1条）。“国家农民的村社保留所有提供给他们的份地和现在使用的土地和农用地……农民份地的确定根据现有土地适当分配，但不能过高，少地县人均8俄亩，多地县人均15俄亩”。第二，发放持有证的条件和要求（第2、4、6、7条）。持有证是国家农民掌握土地的凭证，拟定持有证时必须有调停吏见证。“从得到持有证起三年内，村社使用的土地归村社，按户使用的土地归户主，不能将自己的土地转给不属于本村社的人；三年后，按户使用土地的户主不仅可经法律允许而分土地给同村人，也可分给外村人”。根据持有证分给农民使用的土地数量以国家财产部提供的测量方法和数据为准。第三，制定和发放持有证的时限因地而异（第8条）。持有证的发放取决于土地测量完成的时间，根据各地差异，分为2年、4年、6年等三个时间段，个别省份没规定具体时间。国家财产部尽量通过简化方式来保证各地区如期完成土地测量并发放持有证。第四，依持有证向国家缴纳代役租税因地而异（第3、9-11、12条）。国家农民依持有证得到土地后必须向国家缴纳一定数量的年金，被称为“国家代役租税”，且從本法令颁布之日起至20年期满前不得变动。第五，赎买份地为私有（第13、14条）。无论村社土地使用制，还是按户使用制，农民都可以通过一次性缴纳赎金的方式实现土地私有，赎金数额等于每年缴纳的代役租税。换言之，一次性完付款实际是资本化的代役租。

通过分析上述法令可见，国家农民改革各项法令均以1861年2月19日《总法令》为基础，国家农民村社义务的分配、脱离村社的条件和乡村行政机构的建立和管理等，直接按照《总法令》相关部分的内容来执行。1866年11月24日法令宣布的持有证原则实际上意味着分给国家农民土地的条件与临时义务农（1861年2月19日法令颁布后，摆脱了农奴制依附关系但尚未完成土地赎买的原地主农民被称为临时义务农）区别不大。法令执行中农民提出实际拥有土地比1866年规定的标准低而发生反抗事件，其中，中部工业省国家农民的土地减少了10%，北部地区减少了44%。需要注意的是，伏尔加中游个别省份出现份地增加情况，平均每个男性农民得到5.7俄亩，土地所有权仍为国家所有。但随之而来的是国家农民交纳的赎金比过去的代役租高出45%。

1867年3月31出台法令，对1866年11月24日立法进行调整和补充，其性质类似于地主农民改革中的契约文书，对每个村社国家农民数量进行登记，同时登记农民地产的使用形式（村社使用制或按户使用制），记录宜耕地和非宜耕地的数量和区别，规定代役租税的金额等内容。1868年6月27日法令又对1867年法令进行补充。在改革开始20年后，需要重新修订代役租，由此出台1886年6月12日法令，规定国家农民也像地主农民一样进行赎买，自己使用的所有土地得以保留，从而最终确定了国家农民的地位。

四、国家农民改革法令的落实

1861年改革的关键词可以概括为“自由”和“土地”，指赋予农民人身自由和授予土地。国家农民被认为是自由居民，其所有权利在1866年改革后全部得以保留，所以，国家农民改革的要点可概括为“土地”，以及与土地相关的各类义务。下文将根据法令规定分析改革后奔萨省国家农民社会经济地位的变化，从而进一步认识1866年诸法令推行的结果。奔萨省位于伏尔加河中游，是中部黑土区主要农业省份之一。农业耕作采用传统的三圃制，这与全俄相同。奔萨省1790个村子中568个为国家农村（31.7%），国家农民改革时国家农民约占全省农民总数的50%，且多为俄罗斯族。所以，无论从地域分布和农业发展水平，还是从国家农民所占比例来看，奔萨省都具有代表性，其改革后国家农民经济发展趋势也与其他省份农民大体一致。

（一）份地变动和土地赎买

份地是俄国农民经济的基础，改革后份地是农民福利的重要系数。份地使用形式分村社使用制和按户使用制两种，区别在于土地所有权来源。前者指村社祖辈得到的土地以村社形式共同使用，不经村社同意农民不得出售土地，且村社有权要求无偿收回份地；后者指户主祖辈获得赏赐份地为个人所有，农民有权不经村社同意而出售份地。奔萨省原国家农民主要采用村社使用制，并且在克拉斯诺斯洛博德县、萨兰斯克县、因萨尔斯克县和纳罗夫恰茨克县最普遍。村社使用制下定期土地重分、强制轮作制以及落后的技术和农具等导致农业生产效率低下，同时由于农户人数增加等造成份地数量减少。奔萨省原国家农民份地减少了91420俄亩，减幅为8.2%，当时原地主农民份地减少了28%。在国家农民土地出现减少的同时，份地分布还呈现交错分散的局面，尤其中部黑土农业区各省。奔萨省克拉斯诺斯洛博德县和纳罗夫恰茨克情况尤其严重，农民份地分散成小块到若干地方，周围被他人土地包围。另外，份地相距遥远迫使农民消耗更多时间用于走路。另据克拉斯诺斯洛博德县某村持有证材料记载，该村429.5俄亩农民份地分布在相距很远的7个地方，非常不利于农民进行农业生产。地块交错造成农民之间纠纷不断。需要注意，改革后国家农民与地主农民份地保障程度有所区别。1877年中央统计委员会组织第一次欧俄土地调查结果显示，原国家农民户均份地比原地主农民高出1倍多。1877年奔萨省萨兰斯克县国家农民户均份地14.1俄亩，因萨尔斯克县户均15.6俄亩，克拉斯诺斯洛博德县户均15.4俄亩，纳罗夫恰茨克县户均12.2俄亩。

奔萨省国家农民通过开垦新地、买地和租地缓解耕地不足的境况。开垦新地指农民通过清理林间空地、利用沟壑斜坡和填充池塘等方式增加土地。奔萨省1881年份地开垦比例达76.4%，在各省中最高。新地满足了扩大播种面积的需求，并且不需要额外支出货币，但弊端是加剧了林地利用，造成气候变化，破坏了生态环境。开垦牧场和草场造成饲草播种面积减少，从而限制了畜牧业的发展。买地是增加土地的另一个选择，但大部分买家是富农。随着农民土地银行的创建，不太富裕的农民也能够贷款买地。奔萨省农民从1883年到1901年1月1日，经过农民土地银行买了6.18万俄亩土地，到1907年还剩5.08万俄亩，即11万俄亩用于还贷。租地受制于租金高低、土地肥沃程度、合同租期等因素，对国家农民尤其贫困农民并不利。农民通常无力承租更多土地，租地越少，单位面积租金越高。

1866年11月24日，《关于36省国家农民土地规划的法令》规定，无论村社土地使用制还是按户使用制，国家农民都可以通过一次性缴纳赎金的方式获得土地为私有，资金数额等于每年缴纳的代役租税，即资本化的代役租税。这个金额远超出国家农民的经济能力，甚至多数富农也很难完成。整体而言，国家农民土地规划的结果是国家农民使用的土地减少，在欧俄22省中，共减少了349889俄亩。20年后重新修订代役租，1886年6月12日，关于原国家农民赎金改代役租税的法令最终确定了国家农民的地位。根据1886年7月12日法令，代役租改为44年内分期偿付的赎金。同时，税额提高了2/3，增加的代役租按5%资本化，在极特殊情况下允许减少部分税金。国家农民通过赎买代役租的方式成为完全的土地所有者，土地保障程度高于原地主农民。

（二）赋高役重仍略显优势

改革后的国家农民依然要承担各类赋役，包括直接税和间接税，还要履行各种实物义务。代役租税、人头税、地方税和村社税等属于直接税，其中以代役租税最为沉重。根据1866年11月24日法令第1条规定，国家农民村社保留所有使用中的土地，并通过持有证分给农民。农民则向国家缴纳转变为赎金的代役租税，也可以把代役租税理解为针对部分纳稅人口的附加人头税。国家农民支付的人均代役租低于其他农民。19世纪50年代，奔萨省国家农民人均代役租为2卢布42戈比，地主农民为7卢布70戈比，后者是前者的近3倍，但改革后国家农民代役租税仍呈增高趋势。奔萨省1866年改革前代役租税为人均2卢布86戈比，改革后增长到3卢布96戈比，是整个中伏尔加流域增幅最大的省。高额代役租和人头税以及购买烟酒糖茶时支付的间接税叠加造成欠税频发。1886年2月1日，国家农民代役租税和林税欠款达241 550卢布49戈比，人头税欠税达118543卢布7戈比，直到后来代役租税和林税转变成赎金、人头税被废除也没能偿清欠款。从1886年1月1日起，政府被迫废除人头税，但提高国家农民代役租税以弥补预算亏损，其数额相当于人头税（1600万卢布）。19世纪下半期的税制改革有意减缓农民的重税压力，但原国家农民的欠税仍保留下来。

除了货币义务以外，农民还承担大车、道路和住宿等实物义务。大车义务是指为国家和军事机构提供役马和向导服务，同时协助押解过路罪犯、运输辎重等。改革前国家农民的大车义务即不断强化，官员要求快速通行，农民不得不抽调最精壮的马匹。大部分马车过路时间都在夏天农忙时，抽调劳动力严重影响农业生产。改革后农民想办法缓解大车义务对农业生产带来的影响，比如，雇佣善跑的马匹，将实物义务转变成货币义务。道路义务指国家农民负责修筑道路桥梁、堤坝管道和路基界标等。农民除了交纳养路费，还必须提供劳动力和马匹、携带工具参与实际工作，而且多为夏天农忙时。该义务一般按路段就近分配，但是，常有村社通过贿赂将任务转移到临村。道路义务对原国家农民而言，亦很沉重。住宿义务是指为各类军职人员提供宿营服务。在军队集中或部队经过地区尤其繁重，从而引起国家农民强烈不满。1874年7月法令提出，住宿义务属于国家职责，要为提供住宿者支付费用，从而终止农民的无偿服务。另外，国家农民还承担资助学校、服兵役和森林灭火等义务。上述实物义务不仅内容复杂，而且分布不均，对国家农民农业生产和生活产生消极影响。

总之，国家农民作为纳税阶层承担沉重赋税支出，最终导致大量欠税，只在政府调整政策废除个别税种条件下才得以缓解。国家农民履行的实物义务分布不均衡，而且服役时间和形式正值农忙，从而影响正常的农业生产活动。

五、小结

综上所述，1866年国家农民改革法令落实了1861年改革后国家平等各类农民法律和经济地位的构想，避免了改革后的社会分裂，但1866年国家农民改革法令在本质上很少改变国家农民的地位，并没有消除国家农民对国家的封建依附，国家农民与国家之间的关系类似于临时义务农与地主之间的关系。

从国家农民改革目标来看，国家最终要实统一管理前国家农民和前地主农民即改革后的临时义务农，实现所有农民权利平等，这点在法令和现实中都得以实现；从改革法令拟定来看，国家和贵族官员不会更优待国家农民，加之地主农村中推行改革的经验和农民起义的影响，改革法令的出台谨慎而有度；从改革法令内容来看，1866年法令不过是1861年法令的翻版甚至多处参照《总法令》原版，只是在具体内容上进行适合国家农民的适度调整；从改革法令执行来看，改革没能实现改善国家农民状况的美好构想，实际也不过是构想，正如1861年《总法令》颁布时允诺改善所有农民处境的设计一般；从改革结果来看，改革后国家农民与前地主农民几无二致，国家农民使用和赎买土地的限制相较于地主农民弱些，但不过是量的多寡，并无质的差异。如果说1861年改革主要解决地主农民的自由和土地问题，1866年改革解决国家农民的土地问题，那么改革后土地问题没能有效解决并且成为所有农民需要面对的共同问题。