人才安居住房制度安排的理论与现实考量

田焱

[摘要]人才安居住房制度安排是当前经济社会发展和产业结构调整升级优化的直接产物，也是我国城镇住房制度深入改革的延伸、补充与完善。考虑到该项制度安排刚刚起步、全国各地相关基础条件差异较大，以及中国特色社会主义进入新时代等诸多因素，故需在消费需求、住房保障、住房消费、公共物品和系统管理层面加以密切关注，并进一步廓清其相关的理论与现实支撑。

[关键词]人才安居;住房制度安排;系统管理

[中图分类号]F293 [文献标识码]A [文章编号]2096-0921（2018）02-0123-07

城镇住房制度改革以来，我国伴随着住房商品化、市场化、社会化、专业化的步伐，大大提高了住房生产建设效率，基本消除了住房供给短缺状况。但同时也带来了一些新的问题，其中最为突出的是房价普遍上涨和（地区、产品）供给结构性矛盾加深，以及在部分城市、部分人群及個人特别是各类人才中产生了住房消费困难与恐慌等情况，这也正是“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”的一种具体表现。对此，近年来全国众多一二线城市和部分三四线城市，尤其是其中的一些人口净流入压力较大的城市，更提出了与之相应的人才安居等具体政策举措。

然而，考虑到人才安居刚刚起步，全国各地相关基础条件差异较大，加之城镇住房制度转型和体制转轨又进入到了一个新的发展阶段，以及中国特色社会主义进入新时代等诸多因素，故应密切关注与廓清人才安居住房制度安排相关的理论与现实支撑，以期使之更加符合习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略，符合“以人为本”、“服务人才”、“助力经济社会发展”，以及“降低制度安排成本”等价值取向及标准。

一、基于“消费需求”的考量

人才安居住房与其他住房一样，皆属每个人生活的基本物质资料，识清其生产和消费及相应关系，尤其是明确其本质以及解决相关问题方法等，则是我们从事相应制度安排的必然前提及基础。对此，我们不妨从以下三个层面来加以分析与认识。

第一个层面：马克思曾十分明确地提出过，衣、食、住是人的第一需要，当第一需要满足之后，“已经得到满足的第一个需要本身、满足需要的活动和已经获得的为满足需要而用的工具又引起新的需要”。而满足人的需要也正是社会主义的生产目的。无疑，满足人才日益增长的（居住等）物质文化需要也是我国社会主义生产的主要目的之一。住宅是包括人才在内的每个人生活的基本物质资料，是其生存需要，解决和改善住宅问题是人民（包括人才）生活水平提高的重要标志。马克思的第一需要理论为我们建立人才安居住房制度提供了最为基本的理论支持。

第二个层面：恩格斯的《论住宅问题》一书，对于帮助我们认识（包括人才的）住宅问题的本质以及寻找解决住宅问题的方法提供了坚实的理论依据。恩格斯指出：“怎样解决住宅问题呢？在现代的社会里，这个问题完全像其他任何社会问题一样解决着：都是借供求关系在经济上逐渐的均衡来解决，但是这种解决法本身又再三地产生出这个问题，就是说，不能给予任何解决。”恩格斯的这段话其实深刻地揭示出了这样一个道理：仅仅依靠市场供求关系的改善是无法解决住宅问题的。那么怎么解决住宅问题呢？对此，恩格斯提出：“住宅问题，只有当社会已经改革到使人可能着手消灭城乡对立，消灭这在现代资本主义社会里已弄到极端地步的对立时，才能获得解决。”同时，他还指出：“并不是解决住宅问题同时使社会问题得到解决，而只是由于解决社会问题，即由于废除资本主义生产方式，才使解决住宅问题成为可能。”恩格斯在这里所指的“资本主义生产方式”实际指的是传统的自由资本主义生产方式。在这种“资本主义生产方式”下，因为“社会问题”不能得到根本解决，住宅问题也不能得到解决，所以必须废除资本主义生产方式。显然，恩格斯的这一系列论述，既为摒弃“纯自由”资本主义国家必须干预市场的一系列理论，也为住宅问题在当今许多资本主义国家的改善甚至很大程度上的解决奠定了理论基础。这些在后来的凯恩斯国家干预理论和贝弗利奇计划等中，都得到了进一步的印证与体现。在诸如此类的理论和现实基础上，我们更应清楚地认识到：我们国家是社会主义国家，公有制是国家的经济基础，在社会主义市场经济快速发展和政府强有力参与的情况下，包括人才安居中的住宅问题完全应当而且能够在我们这个“非资本主义生产方式”的社会里得到更好的解决。

第三个层面：实践经验告诉我们，安居才可乐业。同时，一种不容置疑的事实就是，我国近几十年经济社会发展的突飞猛进，或多或少地受益于住房制度改革和住房建设分配的新布局，更与安居在市场机制决定性作用发挥的同时，政府的适时适度介入干预等密不可分。这从另一个角度也就表明了，安居早已成了整个经济社会发展的重要组成及支撑之一。要想发展经济社会，就必须考虑安居，而要想搞好安居，也就必须将其纳入经济社会整体及系统范围之内考虑。这也已为全国许多城市的相关实践所证实。例如，无论从近年来南京、杭州、福州、成都等地的“双创”活动看，还是从新型城镇化、产业结构优化升级，以及建设全面体现新发展理念的国家中心城市和深化人才发展体制机制改革等方面看，人才的引进、培养与使用，以及附带的住房问题的解决，都引起了有关方面的高度重视和积极努力。

一、基于“住房保障”的考量

当前，理论和实务界早已达成了这样一种共识：“一方面市场经济是高效率经济，利润最大化原则对经济发展（包括房地产产业及其市场）产生了强大的动力;另一方面市场经济又是高风险经济，风险造成的社会震荡又会成为经济发展的强大阻力和干扰因素。”这表明，社会需要有一种稳定的机制来缓解、排除这种阻力和干扰，以保证社会和经济的正常运行。这也就是说，在住房资源配置领域，必须要有科学合理的住房保障体系或办法来加以支撑。

住房是一种典型的消费品，这种消费品的分配，亦即它的消费保障，同样离不开匈牙利经济学家科尔内所称的拍卖、排队和行政配给三种形式及其组合形式，即“在当代一切社会制度中，是以上三种基本方式及其组合形式占据着统治地位”。从这一观点和角度看，住房保障实际是一个宽宏的大保障概念，它是指通过拍卖、行政配给、排队三种基本方式及其组合形式来满足社会成员的住房需求，保障社会成员的住宅权利。这些方式实际也就是通常我们所说且执行的家庭和市场住房（拍卖）等“自力保障”、集资和合作住房（排队）等“互助保障”，以及廉租、公租、经济适用和限价商品住房（行政配给）等“社会保障”。因此，人才安居住房制度安排必然也就内含“住房保障”的概念及元素。从目前许多地方人才安居住房制度安排中明显具有传统基本住房保障等痕迹看，这恰好得到了印证。

其一，各地人才安居办法基本都分设有实物与货币保障、“补砖头”与“补人头”保障、“暗补”与“明补”保障等形式。例如，广州市解决高层次人才住房问题的基本原则就确定为以货币补贴为主、实物配置为辅……;南京市采取了实物配置（包括提供共有产权房、人才公寓、公共租赁住房）和货币补贴（包括购房和租房补贴）方式;深圳市也采取了实物配置（包括免租金租住、产权赠与、租住公租房和购买安居型商品房等）和货币补贴（包括购租房补贴）方式等。

其二，许多地方出台相关政策的名称直接称之为“住房保障”。例如，杭州市出台杭州市高层次人才“住房保障”实施意见;福州市出台创业创新人才“住房保障”办法（试行）;南京市出台定向公共租赁住房（人才房）实施计划;武义县出台关于加强人才“住房保障”工作的若干意见等等。

其三，许多地方出台的相关政策突出了住房保障部门的地位、作用和责任。例如，广州市在其高层次人才住房解决办法第一章第五条中明确规定了在市人才工作协调小组领导下，市住房保障部门负责本市高层次人才住房机制的管理。杭州市在高层次人才住房保障实施意见中明确规定了“市住保房管局负责人才住房情况的审核认定、市本级用人单位人才租赁住房的分配管理、购房租赁补贴的发放管理及相关审批流程等工作”。

除此之外，各地在人才安居住房制度安排中，基本都实现了（部分）人才安居与公共租赁住房保障的对接。同时，还在国土、规划、建设和财政税收、金融等支持方面，作出了类似传统基本住房保障的制度性安排及保障。

但是，无论从理论还是从现实角度看，人才安居中所隐含的保障元素及意义应当有别于传统基本住房保障。其中，最大的区别就在于，传统基本住房保障直接目的是解决低收入家庭的基本居住问题，是社会保障的重要内容之一，也是市场经济的一种稳定机制，明显具有社会“减震器”和“安全网”的作用。而人才安居中的保障元素及意義，除极少部分与传统基本住房保障相同、相近或相似外，绝大部分却应属经济社会发展的“加速器”或“攻关网”等。同时，传统基本住房保障当属（行政配给性）“社会保障”，而人才安居则更偏重于（拍卖性）“自助保障”、（排队性）“互助保障”并附带适度的“社会保障”。因此，在人才安居住房制度安排中，无论在保障力度、保障资源供给的支撑主体、出处及方式等方面，还是在处理公平和效率的关系，以及确保社会福利不至倒置等方面，都有待在理论和现实层面予以澄清和把控。

三、基于“住房消费”的考量

美国心理学家马斯洛曾在《人的动机理论》中论述了作为人的动机基础的需要层次理论，他把人的需要分为五类：生理需要、安全需要、社会交往需要、尊重需要和自我实现需要。他认为，要尽可能在客观许可的情况下，针对不同的人对不同层次需要的追求使其得到满足，只有这样才能解决现实社会的矛盾。他指出生理需要，包括食品、住宅等，是人类最原始最基本的需要，如果不能满足就会有生命危险。因此，不论是政府还是社会团体，都应最大程度地满足个人低层次的需要，以维护社会稳定，促进社会的全面发展。不仅如此，事实上这一需要层次理论与住房所具有的内外在功能作用高度契合，因为住房功能实际既有其经济功能，又有其社会功能，也就说它有生活资料、生产资料、社交活动、资产财富、文化艺术等养育、教育、生产、娱乐、记忆，乃至人生价值体现等功能。在人才安居的过程中，这些住房功能作用，或者说除生理需要之外，其他更高层次的需要，必然为各类人才倍加关注与追求。

与此同时，“梯度消费”中的过滤理论及模型，近年来得到了较大的发展，应用越来越广泛，其可以从微观的角度对住房市场的结构性问题进行定量的分析，成了住房消费或保障政策选择的重要理论依据之一。具体而言，过滤理论及模型之所以为人们如此这般地重视，其原因之一就是，过滤模型概括了旧住房市场的一些必不可少的特征，描述了不同住房子市场（例如增量与存量市场等）之间的相互作用，又阐明了住房从一种用途到另一种用途的过程。因而，“过滤”模型可以回答以下两个问题：首先，为什么穷人选择居住旧房子而不是新房子（或选择租房而不买房）？其次，穷人有没有从鼓励为富人建新房的津贴政策中受益？从而为我们提供了重要思路：其一，在住房供应体系市场上，当市场发展至一定阶段，即在居民家庭住房供需基本平衡时，住房的供应体系应从住房的全面更新改造或新建住房为主转变为长期利用旧房为主，提倡分层供应和进行结构化梯度消费，为不同收入阶层提供一定差异的住房消费服务。其二，在政府住房保障体系上应及时改变方式，即以旧住房为主渠道，为低收入阶层提供保障型住房;在补贴方式上，从“补砖头”为主转向“补人头”为主，从而提高政府的补贴效率。

以上理论及方法实际为我们勾勒出了在市场经济环境下的住房供应体系以及分层“过滤”的过程，这对于人才安居同样具有十分重要的意义及作用。人才是一个庞大的群体，在这个群体中必然也存在各种各样的差异，其中最大的差异就是收入和住房消费需求等方面的（悬殊）差异。正因如此，各地在界定人才范围过程中，明显设定有人才的群体及阶梯差异。例如，厦门市在其创新创业人才住房优惠暂行办法中，就明确划定了三个层次的人才评审界线：即第一层次为高端人才，第二层次为高级人才，第三层为骨干人才。而深圳则划分为杰出、领军和新引进人才等。又如杭州、南京等地又将人才划为A、B、C、D、E、F等类别。而武义县又划分为国内和省内有一定知名度的高级专家，市级专业技术拔尖人才，县级拔尖人才等。这些划分并分偶然，正好或多或少地应对了需求层次和梯度消费理论要求，是符合客观实际情况及需求的，有利于政府和社会予以差异化的住房优惠支持。

四、基于“公共物品”的考量

公共物品理论告诉我们，公共物品是在消费和使用上具有非竞争性和收益上非排他性的产品，包括了纯公共物品和准公共物品。前者是在消费过程中具有非竞争性和非排他性的产品，即任何一个人对该产品的消费都不减少别人对它进行同样消费的物品与劳务。后者则是指不完全同时具备非排他性和非竞争性两个特征的公共物品，其一般又分为两类。第一类是具有非排他性和不充分的非竞争性的公共物品，例如教育产品。另一类是具有非竞争性和不充分的非排他性的公共物品，例如公共道路和公共桥梁。进一步来看，准公共产品一般还具有“拥挤性”的特点，即消费者增加到一定数值后，就会出现边际成本为正，不像公共物品那样边际成本为零。

某种意义讲，各地在人才安居中的诸如共有产权房、人才公寓以及公共租赁住房等，都是原保障性住房的延伸，或称之为升级版保障房，它们除了具有满足居住需求的商品属性以外，还具备维护社会公平、解决民生、保障民权以及体现社会进步、实现社会和谐、支持社会经济结构调整升级等社会性功能。这些住房同样具有三大基本特征：一是非营利性，其投入大、产出小、资金回收期长，故追求利益最大化的房地产开发企业一般不愿意涉足，必须由政府主导提供。二是具有不排他性，即从静态来看，一人才享受的这类住房不能同时被另一人才所享有;而从动态来看，某套这类住房的使用权不能永久地被某户家庭所占有，这类住房是由特定群体动态享有的，当居住家庭不符合其标准时，就应当退出这类住房体系。三是具有“拥挤性”，当市场上商品住宅的价格不断上涨时，会有越来越多的人才家庭需要这类住房（也包括其他类型的保障性住房），从而使这类住房供不应求、成本增加。因此，这类住房不是纯公共物品，而是准公共物品，这性质决定了需要政府出面来组织供应，克服市场机制失灵的缺陷。

同时，从反向看，这类住房也正因具有准公共产品的特性，其（经济）效率意识及行为的弱化乃至缺失，也就存在可能或必然，故客观上也就大有必要利用市场机制作用，并通过科学的制度安排，来有效地防止“弱化”及其扩大。正因如此，许多城市也就特别地提出了以货币补贴（即“补人头”）为主，实物补贴（即“补砖头”）为辅的原则和基调。

五、基于“系统管理”的考量

人才安居是一项复杂的社会系统工程，这种系统工程既体现在受益群体的多元性及其需求等的复杂性方面，更体现在运管主体的多元性和互补性方面，还体现在运管内容的丰富性和关联性，以及运管过程的连贯性和互动性等方方面面。因此，人才安居管理实际亦是一个庞杂的系统管理体系，其集中表现在：

其一，从专业系统管理的角度看，该系统明显具有时序和层级结构及其管理的特征，这在人才安居的实物配置方式中尤为明显，即该系统管理仅从对“房”的管理而言，基本由早期的建设管理和后期的使用管理构成，并明显存在不同的时序管理特征。这明显需要纵向上的国土规划、建设到建成后使用等管理上的有序无缝衔接，也需要横向上其他管理的密切配合支持。同时，例如在人才公寓管理中同样具有通常所谓的“三分建、七分管”特征，这个“管”既包含对人才中受益对象行为的规范、房屋的安全使用与监管，也包括对他们其他基本生活需求的保障，而对他们基本生活需求的全方位关注与帮助才是重点和难点。

其二，从社会系统管理角度看，人才安居中房管及住房保障机构的职责主要是“管房、管物业”，对于受益人才日常生活遇到的诸如“人才认定、人才监审，以及其就业、教育、医疗、计生、保险等方面需求”，则有赖于其他相关职能部门和社会群团组织依职权或功能，采取有效的措施，大力开展综合性社会服务，而不应由房管及住房保障部门“大包、小揽、全包揽”。否则就有“错位”和“越位”之嫌，管了许多不该管、管不了也管不好的事。因此，人才安居不单是房产问题——即对“房”的管理问题，更是对“人”的服务管理问题，是一项综合性、系统性的社会管理工程。对此，必须对人才住房管理实施必要的专业性和社会性系统管理，对管理主体内容和过程等进行系统化的安排、掌控与规范。

最后，特别值得一提的是，自1998年国发23号文出台及正式实行住房分配货币化及市场化以来，我国房地产业和住房市场得到了空前的发展，但也呈现出了一定的偏差或负效应。其中，从住房消费方式看，购房消费（包括其居住、投资甚至投机消费）占据着越来越大的比重，大大忽略了租房消费，给包括许多人才及其家庭构成了严重的经济和心理压力。因此，在人才安居中不应当、也必须杜绝这一情况的延续及蔓延，必须严格遵照习近平总书记所提出的“坚持房子是用來住的，不是用来炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居”指示精神，结合客观实际情况和本文所提到的相关理论与现实考量，来设计与实施人才安居住房制度。