全球治理转型视阈下的“一带一路”建设

徐娟

[摘要]“一带一路”建设给中国提供了推动全球治理转型的契机，是中国推动全球治理转型的重大实践。当前，国际权力格局变化，全球治理规则低效度，治理理念滞后，原有治理体系难以适应当前问题的多样化和复杂化而进入治理转型期。“一带一路”倡议作为中国贡献给国际社会的全球治理方案，既是中国全方位对外开放的必然逻辑，也是全球治理博弈的必然选择;既是提升中国对外开放水平的需要，也是应对全球经济格局变化的需要。“一带一路”建设是改进全球治理的新途径，符合全球治理转型需要，对全球治理制度进行了有益的补充和完善，改变了全球治理理念和治理模式。

[关键词]“一带一路”;全球治理;中国;转型

[中图分类号]D616 [文献标识码]A [文章编号]2096-0921（2018）02-0062-09

2014年7月，中国国家主席习近平在金砖国家领导人第六次会晤时指出，“我们将更加积极有为地参与国际事务，致力于推动完善国际治理体系，积极推动扩大发展中国家在国际事务中的代表性和发言权。我们将更多提出中国方案、贡献中国智慧，为国际社会提供更多公共产品。”“一带一路”建设正是新时期全球治理转型的中国智慧。

一、全球治理转型的动因分析

伴随着全球化的不断发展，全球问题不断涌现，秩序紊乱，治理面临失灵困境，原有全球治理体系难以适应当前问题的多样化和复杂化而进入治理转型期。在实践层面，治理规则供给不足，难以反映当今国际权力性质和权力格局的变化，难以协调各种力量间的关系，提升治理效率;在思想层面，治理理念滞后于新形势的变化，难以在国际社会达成共识，实现有效治理。

（一）国际权力格局变化

面对层出不穷的全球问题，全球治理体系却严重滞后。第二次世界大战后，全球治理大体经历了三个阶段：从20世纪40年代布雷顿森林体系的确立和联合国成立到1975年“七国集团”诞生为第一阶段;从20世纪70年代到2008年全球金融危机为第二阶段;从2008年全球金融危机到现在是第三阶段。这一阶段的全球治理呈现以下特点：第一，以布雷顿森林体系为核心的世界经济治理体系越来越不能满足全球化所带来的危机预防、管控和治理的需要，地区治理的作用日益显现，如清迈倡议多边化、金砖合作机制等逐渐发挥越来越重要的作用;第二，虽然西方国家主导着国际秩序和国际规则的话语权，但非西方国家也开始积极参与全球治理的顶层设计，至少表现出了强烈的意愿;第三，非传统议题，如气候变化、恐怖主义、网络安全、核安全和跨国犯罪等，日益成为全球治理平台上的重要议题。

与此同时，既有的全球治理体系正面临严峻挑战，尤其是2008年金融危机以来，国际权力格局发生了深刻的变化：第一个变化是从西方国家向非西方国家权力转移。随着世界经济重心东移，以金砖五国为代表的新兴国家群体性崛起，成为世界经济增长的助推器，经济实力的增长使新兴国家参与全球治理的意愿和能力得到大幅度提升。从一定程度上讲，未来国际秩序取决于发达国家和新兴国家之间的互动关系;第二个变化是从主权国家向非主权国家权力扩散。随着全球化深入发展，主权国家的单一治理模式已无法有效应对全球挑战，非国家行为体逐渐参与到全球治理中，尤其像非政府国际组织、跨国公司、國际市民社会、甚至个人等各类非国家行为体在国际事务中的影响力越来越大，非国家行为体权力的增长不仅广泛地影响了各个国家的政治进程，而且也影响了国与国之间的关系。“当前国际权力的结构性变化乃是继美国在20世纪崛起之后，世界现代史上第三次权力大转移。”

在全球治理领导权问题上，占主导地位的西方国家并无意愿对现行体系进行彻底颠覆，其更愿意将更多行为体纳入其体系并分担更多责任而不损及体系的正常运转。虽然经济权力正在从西方国家向非西方国家扩散，但领导权的扩散却远远滞后于经济权力的扩散。在金融危机后，为了让新兴国家更多分担危机压力，西方国家史无前例地表示要加快国际金融体系改革。在2010年的G20集团首尔峰会上，西方国家同意国际货币基金组织让出两个执行董事会的席位，美国甚至承诺要增加新兴国家在国际货币基金组织中的决策权，而时至今日，这也仅仅是口惠而实不至，具有单方面否决重大决策的美国仍未批准改革方案。西方国家让渡权力、分享利益，可以想象其对权力分散的恐惧和失落，而全球治理转型不仅仅涉及到权力的再分配，更意味着新的国际制度结构的建立和更加民主化的全球治理。虽然全球治理转型举步维艰，但是变革中的国际权力格局需要改革全球治理体系，现存国际制度应对全球问题的有限性和不足不仅给当前国际秩序的主导者以持续的压力，而且促使世界各国为新的全球治理方式寻找新的路径，并作有益尝试，金砖银行和亚洲基础设施投资银行（Asian Infrastructure Investment Bank， AIIB，以下简称亚投行）的出炉莫不如此。当前西方国家仍然主导着国际规则的制定权，但随着新兴国家实力的增长、影响力的提升，公共性会越来越明显，其他国家一方面希望新兴国家承担更多的义务，另一方面也希望分享新兴国家发展带来的红利。实力的增长必将带来利益的重组，倒逼全球治理体系转型。

同时，金融危机之后国际社会出现了很多新问题，长期被经济快速增长所掩盖的社会不公平、发展不平衡等社会问题在金融危机的冲击下暴露无遗，所造成的社会动荡在世界范围内产生了连锁反应，中东北非政治动荡、伦敦骚乱、占领华尔街、希腊示威游行等，金融危机的后遗症持续发酵，经历危机洗礼的世界呼唤公正，法治、合理、有序、包容的全球治理体系。

（二）全球治理规则低效度

规则是全球治理不可或缺的必备要件，它能使一个缺乏中央权威的国际社会促成合作并使世界有序运转，因此全球治理又被称为“作为世界上所有基于规则的协调总和”。而现今国际规则在数量和质量上的供应却远远落后于现实需要。

首先，国际规则滞后于国际权力格局变化。当今世界仍然沿用美国主导的国际规则体系，从全球主要治理机构来看，联合国、世界银行、世贸组织、国际货币基金组织等机构的所在地、组织框架、权力配置等无不反映美国的利益，冷战的结束加固了美国主导的国际规则体系运转。规则一旦形成就有了生命力，要想对其进行实质性修改绝非易事。如前所述，权力相对集中的传统国际关系发生了变化，国际权力格局呈现“去中心化”趋势，国际规则体系若想正常运转，必须考虑权力消长在体系内的分布。原有规则的主导者若能与新兴国家形成良性互动就能实现有效治理，新兴国家在将自身文化和治理理念带入国际社会的同时，还会影响国际规则的创新和改革，而现实是国际规则的受益者表现出强烈的排他性，有关国际规则的改革也是一纸空文。

其次，国际规则缺乏协调性。全球问题的涌现使全球治理议题增多，相应会产生各种国际规则，而规则制定者往往通过规则的创设保持其在全球治理体系中的主导地位来维护自身的利益，在某些全球治理议题会呈现参与者众多、尚无中心协调机制、规则安排缺乏默契的特点。如果没有一个全球性的协调机制来统一各领域的规则和行为，其他领域的制度安排就有可能使该议题的各种努力化为乌有。如在气候变化议题上，气候变化是一个涉及能源、贸易、人口等多个领域的系统工程，国际金融机构的投融资行为完全可能导致对生态环境有重要影响的产业结构变化，从而不利于节能减排。当不同规则缺乏配合与协调时，规则的重叠和冲突必将阻碍规则的执行和遵守，从而导致全球和地区治理难以获得实质性进展。

再次，国际规则存在盲点。全球化、数字化、网络化、知识化的加速发展重塑世界经济、政治、社会、文化结构，世界各国的博弈和较量加剧，国际重大矛盾长期积累造成国际格局处于激烈的动荡期。在这样的国际大背景下，原有的全球问题尚未得到有效解决，又衍生出很多新问题，并随之产生了“新边疆”，全球治理领域开始向太空、深海、网络、极地等全球公域扩展。随着科技的日新月异，人类对“新边疆”的认知不断深入，在竞争加剧的情况下却没有普遍认可且统一有效的全球治理机制，这无疑会带来新的不安全。例如，互联网的迅猛发展在加强世界联系的同时，也产生了危害国家主权、安全、利益的网络安全问题，“棱镜”事件让国际社会不得不思考，在日益扩大的“数字鸿沟”面前如何维护国家安全和公民隐私权，而到目前为止，在网络空间领域的国际合作仍停留在协商阶段。对全球公域的治理也处于规则空缺的状态，没有形成机制化、规范化的合作框架，也缺乏相关管理实体和机构，构建完善的国际规则迫在眉睫。

（三）全球治理理念滞后

全球治理体系改革至今没有进展是国家利益使然，而更深层的原因是全球治理理念滞后。虽然世界发生了深刻变化，而治理世界的理念仍停留在旧时代，那么治理规则是不可能发生改变的，治理失效在所难免。如果以传统的治理理念审视全球治理体系中的主体，势必强调守成大国和新兴国家的冲突性：守成大国将新兴国家视为现行体系的破坏者;新兴国家则将守成大国视为原有国际秩序的维护者，认为守成大国压制了自身发展，在固有的认知框架中很难就全球问题达成共识。同时，国家总是从自我视角审视问题，“到目前为止，民族国家仍然是唯一得到国际承认的政治组织结构”，国家间交往通常以“国家利益高于一切”作为对外关系的准则。然而随着全球性相互依存不断加深，越来越严峻的全球问题是一国之力难以应对的，建立在民族国家基础上的全球治理体系的局限性日渐凸显，国家治理理念与全球化的内在要求出现了严重脱节，由此产生了全球利益和国家利益的二元悖论，在全球利益与国家利益的权衡上，主权国家往往会放弃全球利益而选择国家利益，因此，亟需创新治理理念，建立一个适应治理全球而非治理国家的新体系。

一、“一带一路”倡议提出的必然性

“一带一路”倡议作为中国贡献给国际社会的全球治理方案，既是中国全方位对外开放的必然逻辑，也是全球治理博弈的必然选择。

（一）提升中国对外开放水平的需要

更大范围的生产要素优化组合可以促进经济持续、快速发展，因此，提升我国对外开放水平是经济发展的必然结果。形成优化型对外开放经济新格局，在更高层次上促进我国与世界经济的深度融合，是中国提升对外开放水平的重要目标。从开放的区域看，过去三十多年，东部沿海地区对外开放程度较高，中西部地区的开放水平远不及沿海地区，严重阻碍了中西部地区的经济发展，“一带一路”建設可以带动中西部地区对外开放，促进区域平衡;从开放的对象看，过去更多强调的是将发达经济体的资金和技术“引进来”，而全方位的开放不仅是要“引进来”，还要“走出去”，将发达经济体与后发经济体都作为中国开放的对象。未来中国要通过“一带一路”建设打造中国产业升级版、经济升级版，还要打造中国对外开放升级版。

（二）应对全球经济格局变化的需要

金融危机后全球经济格局深度调整，区域经济一体化进程加速发展，特别是以美国为代表的西方国家掀起了新一轮的区域经济合作浪潮，合作水平之高、领域之宽、地域之广前所未有。而广大发展中国家由于受发展水平和地缘环境的限制，区域经济合作难有起色。与此同时，广大发展中国家迫切希望通过融人区域经济合作激活内在经济发展潜力，提升经济发展水平。另外，西方国家为了应对危机普遍采取了抢占世界市场份额的做法，与中国的贸易战和汇率战不断升级，提出的“出口倍增计划”、“再工业化战略”等挤占了中国的传统市场，迫使中国寻找新的市场。因此，“一带一路”建设为地区经济融合、区域贸易投资自由化创造了新机遇。

三、“一带一路”建设是改进全球治理的新途径

迄今为止，中国几乎加入了全球治理的所有主要国际机构，而从实践经验看，中国实际上一直是全球治理的目标和对象，也就是“被治理者”，特别是在全球经济领域。2008年金融危机的一个直接后果是，全球治理转型的命题被提上日程，并且各种力量开始推动这一进程。全球治理转型为中国从“被治理”到参与全球治理，在全球治理中发挥更积极的作用提供了契机。金融危机后，国际社会不能有效介入解决危机，自身发展也面临严重困境，为了生存和转型，国际组织越来越重视中国的作用。中国能否抓住机遇，在新的全球治理中发挥关键作用，在重视现有国际规则下推动全球治理转型，取决于我们的治理能力和治理规划。

（一）“一带一路”建设符合全球治理转型的需要

2013年9月和10月，中国国家主席习近平在出访周边国家期间，先后提出了共建“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的倡议，这样一个连接亚洲、欧洲、非洲的互联互通网络得到众多沿线国家的支持和欢迎。自2013年“一带一路”倡议正式提出后，在世界范围内出现了“一带一路”热，类似设想和发展计划层出不穷，如蒙古国的“草原之路”发展计划、哈萨克斯坦的“光明之路”新经济计划、俄罗斯主导的“欧亚经济联盟”计划等，都积极寻求与中国的“一带一路”建设实现对接。这从一个侧面反映了世界各国对这一治理理念的认可。作为“一带一路”支撑的亚投行，除了得到沿线国家的积极响应，非“一带一路”沿线国家，包括美国盟友也争做亚投行股东，这种参与建设的治理方式得到了世界各国的拥护。2013年10月习近平出席APEC第21次领导人非正式会议时提出中国筹建亚洲基础设施投资银行，促进本地区互联互通建设和经济一体化进程，向包括东盟国家在内的本地区发展中国家基础设施建设提供资金支持。2015年6月29日，成员国签署了《亚洲基础设施投资银行协定》，并于2015年底正式生效。2016年亚投行正式运营，并发放多笔贷款。2014年11月8日，习近平在北京举行的“加强互联互通伙伴关系”会议上宣布中国出资400亿美元成立丝路基金，仅一个多月后丝路基金正式注册成立。金砖银行在2015年7月21日正式开业，其中1000亿美元的储备基金中，中国提供了410亿美元的份额。亚投行、丝路基金和金砖银行等为“一带一路”建设搭建了非常好的投融资平台，满足了地区治理的发展需求，除了为人民币国际化提供了良好的投融资环境和市场条件，促进了互联互通，还带动世界各国对沿线国家进行基础设施投资，拉动当地经济增长，带动其他国家包括西方国家的出口，给世界各国产业结构调整提供了空间。

“一带一路”沿线国家多数是发展中国家，处于工业化初期，基础设施和公共服务建设严重不足，而现有的全球和地区治理机构对发展中国家发展议题关注度不够，投入不足，难以满足这些国家对公共产品的巨大需求。“一带一路”建设主要涉及到与基础设施相关的产业，与沿线国家相比，中国有巨大的资金优势、技术优势和产业比较优势，特别是在工程承包领域、高铁等重大装备领域，中国在全球市场都有较强的竞争力，且有丰富的基础设施建设能力和经验，契合沿线国家工业化建设的需要。中国通过为全球输出公共产品彰显了负责任大国的形象，发挥中国在地区治理中的作用，为全球治理树立了榜样。“一带一路”建设在为周边国家和世界发展带来重要机遇的同时，也为中国营造了安全稳定的周边和国际环境。

致力于维护和发展开放型世界经济和全球自贸体系的“一带一路”建设不仅符合全球治理的需要，还顺应了世界多极化、经济全球化、文化多样化、社会信息化的历史潮流和区域经济合作的发展趋势。“一带一路”建设将两种资源和两个市场有机联系起来.有利于对内开放和对外开放，实现国际和国内互动合作。对内，促使我国在区域合作新格局中寻找突破口，在全球经济低迷的情况下促进我国传统产业转型升级，推动新一轮全方位开放;对外，促成区域合作新模式的构建，通过已有的区域合作平台整合与沿线国家自贸区建设，解决自贸区碎片化问题，为已有的国际合作机制注入新的内涵和动力，打造新型的国际贸易投资合作格局。

（二）“一带一路”建设是对全球治理制度的有益补充和完善

提高公共产品的输出能力是全球治理的一项重要内容，公共产品的核心是全球治理的各类规则和制度体系。从这个角度看，“一带一路”建设不光改善了中国的地缘政治环境，为中国进一步深化改革营造了良好的周边安全环境，维护了国家利益;更重要的是，中国基于负责任大国的態度，坚持共商、共建、共享、共赢原则，推动世界经济、政治、社会、文化等各领域治理的制度安排。无论是亚投行、丝路基金、上海合作组织开发银行、金砖国家开发银行的成功运作，还是积极倡导区域全面经济伙伴关系（Regional Comprehensive Economic Partnership，RCEP）和中日韩自由贸易协定（Free Trade Agreement，FTA）谈判，支持APEC在亚太经济合作中发挥作用等，中国都在试图改变传统大国排他性制度安排给全球治理造成的羁绊，尝试以新的国际制度消解全球治理改革遇到的阻力。尤其是亚投行的成立，既表明中国愿意承担更多的国际责任，也体现了中国从国际制度的参与者转向国际制度的创设者。亚投行作为“一带一路”建设最重要的融资工具和制度创新，具有极强的开放性、包容性和多元性，中国不谋求一股独大和一票否决，有效地维护了发展中国家的话语权。中国对包括亚投行在内的各种新型国际规则和制度的贡献，不仅有助于将更多发展中国家纳入到全球治理的进程中，实现共同治理，而且有助于弥补世界银行、亚洲开发银行等国际金融机构对亚洲基础设施等公共产品投入不足的问题。“一带一路”建设是中国向世界提供的公共产品，欢迎各国、国际组织、跨国公司、金融机构和非政府组织都能参与到具体的合作中来。

因此，制度建设作为推进“一带一路”建设的重要保障，不仅有利于减轻“一带一路”建设推进过程中遇到的阻力，而且还可以促进全球治理体系完善。在制度建设领域，通过引领合作的规则制定与机制建设，积极提出中国方案、确定行动准则、制定行业标准、贡献中国智慧，是制度领导权的集体体现。对中国来说，“一带一路”建设的实施过程也是中国发挥领导权的过程，中国不仅要改革原有的制度和规则，更重要的是通过新规则的建立对西方国家主导的旧的全球治理体系进行扬弃，推动全球治理体系向着更加公正、法治、合理、有序、包容的方向发展。

（三）“一带一路”建设改变了全球治理理念

中国国家主席习近平提出“一带一路”倡议并要求高举和平、发展、合作、共赢旗帜，秉持“亲诚惠容”的外交理念，以政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通为主要内容，积极推进“一带一路”建设，与沿线各国共同打造政治互信、经济融合、文化包容的利益共同体、责任共同体和命运共同体，造福沿线的国家人民，促进人类文明进步事业。可以看出，中国以“人类命运共同体”的理念参与全球治理，改变了原有的全球治理理念。全球化的发展使今天的世界更愿意以人类命运共同体为行为准则，零和博弈越来越不适应现今世界发展，公正、法治、合理、有序、包容取代丛林法则走上世界舞台中央，互惠互利、合作共赢理念深入人心，“一带一路”倡议顺应了历史潮流，符合各国人民的利益。

从本次金融危机的治理能够看出，世界各国越来越接受中国的治理理念。金融危机之后，以新自由主义为核心的“华盛顿共识”追求的是世界市场份额的最大化，并以此实现经济复苏，这种建立在个体理性基础上的治理方式带来的却是非理性后果，在世界市场份额存量不变的情况下直接导致各经济体对世界市场的争夺尖锐化，加深了矛盾。而从治理危机的效果看，历史上热衷于瓜分市场存量的治理方式往往是零和博弈的结果，部分经济体持续衰落，治理失效。与西方国家不同，中国则以互惠互利、合作共赢为治理理念，从一开始关注的就是扩大世界市场增量而非争夺现有存量。通过4万亿人民币刺激经济的举措扩大了内需、加大了进口，使世界市场增容，增强了对世界库存的消化能力，加快了世界经济走出危机泥潭的步伐。“一带一路”建设延续了对世界经济扩容增量的治理理念，在追求互利共赢、打造命运共同体的原则上，通过创造新的市场空间为低迷的世界经济找到新的增长点，利用各种投融资渠道，盘活上游市场过剩产能，开发下游市场潜力，实现世界市场增量。在为自己转变发展方式、调整产业结构找到了出路的同时，还完成了对后发经济体的扶贫开发，造福当地百姓，同时也带动了包括西方发达经济体在内的世界经济的复苏，特别是为亚太经济可持续发展消除了发展瓶颈。可以预见，这种市场扩大的态势未来几年会呈几何倍数增长。从全球治理效果看，“一带一路”建设鼓励向西开放，带动中亚国家、蒙古等内陆国家开发，向国际社会传递全球化包容性发展理念。“一带一路”沿线国家不再是历史上的“过道”，而是支点，是受益国，这超越了西方全球化所造成的区域发展不平衡的困境，有助于推动建立持久和平、共同繁荣的世界新秩序。

（四）“一带一路”建设改变了全球治理模式

在治理模式上，“一带一路”建设更加注重世界市场增量开发，通过投资带动后发经济体，找到了新的盈利模式，避免了冲突。从16世纪以来，霸权国家的治理模式以“离岸制衡”为主要抓手，利用矛盾，通过维持世界主要力量均衡来保持自身优势，实现在国际格局中的主导地位，稳定国际体系，一旦均势被打破，冲突不可避免。而“一带一路”建设通过人类命运共同体的建设，为全球治理提供了中国方案，破解了零和博弈、非此即彼的治理模式。以科技带动的金字塔形的传统产业模式不足以维持国际体系的稳定，“一带一路”建设的治理模式将资金引向产业链下游市场，通过开发下游市场获得新的增长动力，并引导国际社会加强与产业链下游经济体的合作。随着“一带一路”建设的不断推进，基于互利共赢的全球治理模式在造福沿线国家的同时，推动沿线国家融合加深，新的治理理念也会不断深入人心，进而影响全球范围内的国家间互动方式，助推全球治理转型。

总之，随着中国在世界经济体系中的作用和地位发生了变化，中国参与、改革全球治理理应成为全球治理转型不可或缺的一部分，“一带一路”倡议是中国参与全球治理具有里程碑意义的国际战略。“一带一路”倡议提出的重要意义在于找到了在新的历史时期全球治理的正确道路，即以互惠互利、合作共赢治理理念解决世界市场空间有限的问题，是世界共赢的治理方式。应该讲，“一带一路”建设是中国推动全球治理转型的必然选择。

四、结束语

当前全球治理的现实是：西方国家主导的全球治理体系仍未终结，新兴国家参与、改革全球治理体系困难重重，全球性挑战持续增大，原有治理方式在应对日益增多的全球问题上有着诸多失败的记录。全球治理体系转型的紧迫性和必然性非常明确，在可预见的未来，世界各国都有意愿推进全球治理向着更加公正、法治、合理、有序、包容的方向发展，对全球治理转型会表现出强烈的愿望，不同治理模式的竞争将进入白热化，竞争主要集中在对国际规则和制度的改革和创设上，争夺全球治理改革的话语权，对此，西方国家已经作出反应，开始反思自身优势并出台了相关制度和规则，中国必须作出回应。随着中国塑造国际制度和国际规则的能力和经验不断增长，力图改变在全球治理体系中的身份，发挥更大的作用，即在新的国际制度和国际规则的形成中，中国不再仅仅是旁观者和参与者，更是规则的创设者和决策者。对中国而言，积极参加全球治理，旨在令国际制度更加公正合理，治理理念更具价值，治理模式更加务实有效。在参与现有国际制度改革时，中国要提出更有创意和务实的国际制度和全球治理方式。“一带一路”倡议是中国为新的全球治理提供的中国方案，不仅顺应了国际社会改革全球治理体系的诉求，符合国际权力格局变化，而且也传递了“相互尊重、平等协商、互利共赢、携手發展”的治理原则和理念。未来围绕“一带一路”建设的国际制度与合作机制，将会发展成为全球治理重要的对话与交流平台，成为推进全球治理民主化进程的重要力量。