构建中国与拉美命运共同体路径思考

江时学

[提要]随着拉美在中国外交战略中地位的提高，中国为拉美提供公共产品的能力日益提升，拉美国家希望与中国加强经贸合作的愿望在上升，与美国的关系正在发生微妙的变化，中拉合作的领域不断拓宽，构建中拉命运共同体面临前所未有的机遇。但中拉命运共同体的构建也面临挑战，中拉双方的相互了解有待加深，拉美的“国家风险”不容低估，拉美国家对中国经贸政策有新的期待，对推动中拉战略合作缺乏长远考虑，美国对中拉关系的发展心存芥蒂。为了使构建中拉命运共同体的倡议取得早期收获，中国应尽快实现中拉经贸关系的多元化，进一步加大在拉美投资的力度，加强双方在全球治理中的合作，正确处理中拉整体合作与双边合作的关系，加强对拉美的公共外交和人文交流。

[关键词]中国外交、中拉命运共同体、中拉关系

[中图分类号]D822.373

[文献标识码]A

[文章编号]04528832（2018）2期0030-13

2014年7月18日，习近平主席在巴西利亚出席中拉领导人会晤时发表了題为《努力构建携手共进的命运共同体》的主旨讲话，他呼吁：“让我们抓住机遇，开拓进取，努力构建携手共进的‘命运共同体，共创中拉关系的美好未来！”党的十九大报告将构建人类命运共同体作为外交工作的重要目标，构建中拉命运共同体是推动人类命运共同体建设的重要组成部分。本文尝试对此问题进行探讨。

一、构建中拉命运共同体的机遇

进入21世纪以来，尤其是2013年以来，中拉关系快速发展。双方高层交往更加频繁，政治互信日益加深，经贸、科技、文教等领域合作不断深入，在国际事务中相互支持、密切配合。作为中国与发展中国家关系的重要组成部分，中拉关系已进入全方位、多层次、宽领域发展的新局面。构建中拉命运共同体面临着多方面的机遇。

（一）拉美在中国外交战略中的地位不断提升

构建新型国际关系是新时代中国特色大国外交的目标之一，在这一目标的指引下，中国希望秉持正确的义利观和“真实亲诚”理念加强同拉美、非洲等发展中国家团结合作。拉美和加勒比（以下简称拉美）国家是新兴经济体和发展中国家的重要组成部分，是维护世界和平与发展的重要力量。拉美国家积极探索符合自身实际的发展道路，取得了举世瞩目的成就。近几年，中国领导人就加强中拉关系和各领域合作提出一系列重大倡议和举措，赋予中拉关系新的发展目标和发展动力。中方致力于构建政治上真诚互信，经贸上合作共赢，人文上互学互鉴，国际事务中密切协作，整体合作和双边关系相互促进的中拉“五位一体”新格局，推动中拉全面合作伙伴关系再上新台阶。2016年11月24日，中国政府在时隔8年后发表了第二份对拉美政策文件。该文件明确指出，拉美是一块“充满活力与希望的热土”，“中国的发展离不开包括拉美和加勒比在内广大发展中国家的共同发展”。这表明，拉美在中国外交中的地位在进一步上升。

（二）中国有能力为中拉命运共同体建设提供更多公共产品

根据世界银行的统计，2016年，中国的GDP总量为11.2万亿美元，仅次于美国的18.6万亿美元。世界银行的数据还表明，1960年，中国的GDP总量是巴西的3.9倍，至2016年已高达6.2倍。在1950年至2016年间，中国在自身长期发展水平和人民生活水平不高的情况下，累计对外提供援款4000多亿元人民币，实施各类援外项目5000多个，其中成套项目近3000个，举办11000多期培训班，为发展中国家在华培训各类人员26万多名。改革开放以来，中国累计吸引外资超过1.7万亿美元，累计对外直接投资超过1.2万亿美元，为世界经济发展做出了巨大贡献，不少拉美国家也获得了中国多种形式的援助。随着综合国力的持续上升，中国将更有能力为中拉命运共同体建设做出更大贡献。中国提出的“一带一路”倡议已涵盖拉美。2017年5月在北京举行的“一带一路”国际合作高峰论坛联合公报指出，“一带一路”倡议“加强亚欧互联互通，同时对非洲、拉美等其他地区开放”。中拉论坛第二届部长级会议发表关于“一带一路”倡议的特别声明指出，中方认为拉美和加勒比国家是海上丝绸之路的自然延伸和“一带一路”国际合作不可或缺的参与方。拉美国家认为该倡议可以成为深化中国与拉美国家经济、贸易、投资、文化、旅游等领域合作的重要途径。

（三）拉美国家希望与中国加强合作的愿望在上升

中国的发展离不开包括拉美国家在内广大发展中国家的支持，拉美也能从中国的发展中受益。国际金融危机爆发后，国际市场上初级产品价格持续疲软，拉美的出口收入和经济增长受到了不小的影响。时至今日，拉美经济尚未彻底摆脱复苏乏力的困境。联合国拉美和加勒比经济委员会（以下简称联合国拉美经委会）认为，为加快经济复苏，拉美国家必须扩大投资和提高劳动生产率，尤其要扩大在基础设施领域的投资。鉴于拉美的资本积累能力较弱，中国在该地区的投资必将发挥极为重要的作用。越来越多的拉美国家领导人认识到了中国的重要作用，并希望与中国进一步发展经贸关系。例如，秘鲁总统库琴斯基在2016年7月上台后的第一次出访就选择了中国。他在接受中国出版的西班牙语杂志《今日中国》记者的采访时表示，秘鲁很重视与中国发展经贸关系，希望中国在秘鲁加大投资力度。

（四）拉美国家与美国的关系正在发生微妙的变化

奥巴马总统当政时期，美国对拉美的政策出现了两个重要的变化：一是与古巴修复关系，二是在政治、外交、经济、军事和人文交流等领域给予拉美较多的关注。特朗普上台后，美国对拉美的政策出现调整。除了多次表示要与墨西哥重新谈判北美自由贸易协定、在美国与墨西哥边境线上竖立高墙（并由墨西哥承担建筑费用）以外，特朗普还在一次重要讲话中表示将收紧奥巴马政府对古巴的政策。

特朗普政府对拉美政策的调整，在一定程度上为中拉关系的发展提供了机遇。美国学者凯文·伽拉格认为：“拉美正在遭受20世纪80年代‘失去的十年以来最慢的经济增长。在这样一个紧要关头，美国没有帮助拉美，而是在退却……在拉美，特朗普在筑墙，而习近平则在建桥。”美国《迈阿密先驱报》记者奥本海默认为，特朗普在拉美留下的“真空”，正在被中国填补。

（五）中国与拉美的合作领域不断拓宽

经过十多年的发展，中国与拉美国家的合作已从双边上升到多边。例如，中拉论坛首届部长级会议共同制定了《中国与拉美和加勒比国家合作规划（2015-2019）》。这一规划涵盖政治、安全、国际事务、贸易、投资、金融、基础设施、交通运输、能源资源、农业、工业、科技、航空航天、教育、人力资源培训、文化、体育、新闻、媒体、出版、旅游、环保、灾害风险管理、减灾、消除贫困、卫生和民间友好等方面的65个领域。该论坛发表的《中国一拉共体论坛首届部长级会议北京宣言》明确指出，“我们决心共同努力在中拉论坛框架下加强彼此关系，全面遵循包括相互尊重主权和领土完整在内的国际法准则和原则，促进经贸领域的合作和公平互利待遇，人文方面互学互鉴，在国际事务中加强建设性对话和密切协商，共同加强各领域合作。”

二、构建中拉命运共同体面临的挑战

虽然中拉命运共同体的构建面临着多方面的机遇，但也存在着不容忽视的挑战。

（一）中拉双方的相互了解有待加深

中国与拉美远隔重洋，相距遥远，而且在语言、文化、历史和政治制度等方面存在着巨大的差异。西方媒体在拉美的影响力根深蒂固。这些不利因素影响了中国与拉美之间的相互了解。除极少数研究中拉关系的拉美学者以外，拉美人对中国领导人提出的构建人类命运共同体的倡议一无所知，对全面战略伙伴关系或战略伙伴关系的重要意义也一知半解。此外，越来越多的拉美媒体在各种文章中使用“中国帝国主义”或“中国新殖民主义”等词汇，一些拉美人担心，明天的中国与拉美的关系就是昨天的美国与拉美的关系。

（二）拉美的“国家风险”不容低估

“国家风险”是外国投资者在东道国面临的涉及政治、经济、外交、社会和自然等领域的各种风险。诚然，拉美拥有丰富的资源，市场规模大，而且还邻近美国这一世界上最大的经济体。但是，长期以来，拉美的“国家风险”却不能得到有效的控制。尤其在委内瑞拉等国，动荡的政局、多变的政策、萎靡不振的经济和每况愈下的社会治安，已构成中国企业在开拓拉美市场时面临的巨大障碍。

（三）拉美国家要求中国尽快实现经贸關系多元化的呼声越来越强烈

经贸关系是中拉关系的主体。中国的比较优势在于强大的制造业，拉美的比较优势在于丰富的自然资源。在经济全球化时代，中国与拉美的上述比较优势具有显而易见的互补性。但是，拉美的许多政府官员和学者却将其产业结构得不到优化的原因归咎于中国进口其初级产品和资源，并称中国的进口加剧了拉美经济的非工业化进程。巴西前总统罗塞夫甚至认为，中拉经贸关系应该“超越互补性”。

美洲开发银行2016年10月发表题为《中国与拉美贸易中的障碍》的研究报告认为，拉美农产品和制成品在进入中国市场时面临的最高关税分别为65%和45%。如果中国的关税能降低到经济合作与发展组织（OECD）的水平，拉美农产品和制成品的对华出口能分别增长10%和37%。此外，拉美的农产品和制成品在进入中国市场时还受到非关税壁垒的歧视。因此，如果中国的非关税壁垒能降低到OECD的水平，拉美的农产品和制成品对华出口能增长16%和22%。拉美国家一方面担忧中国经济增速的放慢会进一步减少对拉美初级产品和资源的需求；另一方面，它们越来越要求中国对拉美的制成品开放市场，以改变双方的贸易结构。

（四）拉美国家尚无如何进一步推动中拉关系的战略性长远考虑

任何一种双边关系的发展都需要双方作出具有战略意义的顶层设计。迄今为止，中国政府已发表了两份对拉美的政策文件。2008年11月8日发表的第一份文件“旨在进一步明确中国对该地区政策目标，提出今后一段时期中拉各领域合作的指导原则，推动中拉关系继续健康稳定全面发展。”它为双方确定了34个合作领域，涉及政治、经济、人文交流和安全等方面。2016年11月24日发表的第二份文件增加了新的合作领域，如国际政治事务、全球经济治理、落实2030年可持续发展议程、应对气候变化以及网络安全，强调中国与拉美开展“整体合作”和“三方合作”等内容。

相比之下，拉美国家似乎从未就如何进一步推动中拉关系制定过长远的战略，也未能提出过任何形式的愿景。拉美顶层设计的缺失与中方顶层设计的日臻完善形成了鲜明的对比。诚然，中拉论坛首届部长级会议公布的《中拉合作规划（2015-2019）》是拉美国家认可的一个重要文件。但这一文件是多边外交的产物，不是单个拉美国家在白发和自愿的基础上提出的指导对华关系的战略。

（五）美国对中拉关系的发展心存芥蒂

在过去的几十年，拉美的外交独立性在增强，美国对拉美发号施令的日子早已一去不复返。但是，拉美始终是美国的“后院”。美国不会无视其他国家在拉美的存在。中拉关系的发展使一些美国人认识到，美国在其“后院”中的地位受到了或大或小的冲击。有美国学者认为，中国在拉美追求其经济目标时，对西半球的安全环境产生了影响。他认为，虽然中国远离拉美的“反美辞藻”，但它的贷款使反美的委内瑞拉政权得以“苟延残喘”，也助长了美洲玻利瓦尔联盟削弱西半球的多边民主体制（如美洲国家组织）的影响力。中国甚至与将美国和加拿大排除在外的拉美国家共同体直接发展关系。

2018年2月，美国国务卿蒂勒森访问拉美五国，在成行前夕（2月1日），他在德克萨斯大学（奥斯汀）说，中国在拉美插了一脚，并正在利用自身的经济实力，把拉美纳入其轨道。他还说，“拉美不需要那些仅仅为自己的人民牟取利益的新帝国力量。”他甚至要求拉美不要过度依赖中国，而是要与美国发展关系。他认为，美国希望与享有共同价值观的国家建立伙伴关系。他承诺，美国将继续成为拉美最坚定的、最有力的和最持久的伙伴。

虽然美国的戒备心理难以阻挡中拉关系的发展，但在现实中，无论中国还是拉美，都难以回避“美国因素”。

三、构建中拉命运共同体的举措

“大道至简，实干为要。”中拉命运共同体能否成为现实，关键在行动。中拉关系目前正处于有史以来的最佳时期，但仍有进一步提升的空间。为了使构建中拉命运共同体的倡议取得早期收获，中方在近期内可考虑采取以下措施。

（一）尽快实现中拉经贸关系的多元化

近几年，拉美越来越担忧中国经济的“供给侧改革”或“新常态”会导致经济“硬着陆”，从而进一步减少对拉美初级产品和资源的需求，最终导致国际市场价格无法回升。与此同时，许多拉美人却批评中国大量进口其初级产品和资源，使其无法提升产业结构。针对拉美的这一关切，同时也为了使中拉经贸关系发展具有更强的可持续性，中国应采取以下措施：

1.对拉美多做解释工作。在高层互访或双方学术界的学术交流中，中方应该明确地指出，中拉经贸关系的动力是互补性，互补性的基础是各自的比较优势。即便在反全球化力量死灰复燃的今天，“超越互补性”也是难以成立的。因此，中国进口拉美的初级产品和资源是南南合作的一种形式，有利于发挥各自的比较优势，因而是一种实实在在的双赢。中国进口拉美的初级产品和资源这一贸易方式，并未阻碍拉美产业结构的调整。

2.对拉美的非传统出口产品适当扩大市场开放度。最近二三十年，拉美国家的产业结构多元化程度在上升，该地区非传统出口产品的竞争力在不断增强。中国的市场容量大，对拉美的非传统出口产品（即非资源类产品）的需求也在扩大。因此，中国有必要对拉美的非传统出口产品适当扩大市场开放度。

3.保持对拉美的初级产品和资源进口。为维系经济的稳步增长，中国必须大量进口多种多样的初级产品和资源。2014年7月中方提出，“力争实现10年内中拉贸易规模达到5000亿美元”。根据近几年中拉贸易的增幅，实现这一目标的难度不容低估。因此，中国既要多进口拉美出口的非资源类产品，以满足自身的市场需求，也要继续大规模地进口拉美的初级产品和资源。只有使两种不同的进口“双管齐下”，加之努力增加对拉美的出口，才能确保5000亿美元的目标成为现实。

（二）进一步加大在拉美投资的力度

拉美国家的资本积累能力较弱，基础设施等领域的投资缺口长期得不到弥合。近几年，拉美对中国在该地区扩大投资的期望越来越强烈。2014年7月，习近平主席在巴西利亚中拉领导人会晤时表示，“中国政府鼓励和支持更多中国企业赴拉美投资兴业，力争实现10年内对拉美投资存量达到2500亿美元。”中拉论坛首届部长级会议共同制定的《中国与拉美和加勒比国家合作规划（2015-2019）》确认了这一目标。根据近几年中国对拉美投资的增长幅度，实现这一目标的可能性是存在的，但必须进一步加大投资力度。

根据过去十多年的经验和教训，中国企业在拉美投资时，必须重视以下几个问题：

1.选择恰如其分的投资领域。根据中方提出的中拉“1+3+6”合作框架，能源资源、基础设施建设、农业、制造业、科技创新以及信息技术是双方在经贸领域加强合作的重点。在理论上，上述6个领域应该是中国企业在拉美进行投资时考虑的投资重点。但在现实中，中国企业必须使投资领域的选择与东道国的需求及各自企业的比较优势有机地结合在一起。

2.认真做好投资前的可行性研究。拉美投资环境中的“硬环境”较好，但“软环境”较差。因此，中国企业在投资前必须做好可行性研究，为应对各种“国家风险”作出恰如其分的预案和应对。在这一过程中，企业与智库的合作十分重要。

3.企业积极主动承担社会责任。作为国际投资领域的“后来者”，中国在拉美和其他地区的投资经常受到东道国和国际媒体的关注。对于东道国和国际媒体的曲解和非议，中国的投资者当然要捍卫自身的企业形象。更为重要的是，中国的投资者应该义不容辞地承担企业的社会责任。

4.加强市场信息沟通。为鼓励中国企业加大在拉美的投资力度，必须为其提供足够的市场信息。受地理、语言和文化等因素的制约，中国与拉美之间市场信息的流动并不畅通。为推动市场信息交流，除不断提升“中国一拉美企业家高峰会”的影响力以外，还应该积极发挥中国驻拉美国家使领馆的作用，使各个使领馆下设的经商处成为沟通中拉市场信息的桥梁。经商处既要做好调研工作，也要及时更新其网站的内容，为中拉企业家提供更多的市场信息。作为中拉整体合作的唯一平台，中拉論坛应开办一个囊括汉语、西班牙语、英语和葡萄牙语的市场信息交流平台，整合与中拉经贸关系有关的信息。

5.鼓励民营企业在拉美扩大投资。一些拉美人对中国国有企业在拉美扩大投资颇有微词，因此，除了继续鼓励国有企业在拉美加大投资力度以外，还应更多为民营企业进入拉美市场创造条件。

（三）加强在全球治理中的合作

当今世界，全球性问题层出不穷。中国与拉美是各种全球性问题的受害者，并具有在全球治理中加强合作的强烈愿望。中国与拉美在全球治理中加强合作应该遵循以下原则：（1）坚持国际协作，促进公平正义，共同承担发展的国际责任；（2）共同维护以《联合国宪章》宗旨和原则为核心的国际秩序和体系；（3）推动世界格局的多极化以及国际关系的民主化和法治化进程；（4）增强发展中国家的代表性和发言权。

中国与拉美在全球治理中的合作不必面面俱到，而是应该有所为、有所不为。就当前全球问题的多样性和严重性而言，双方可在全球治理的以下几个领域加强合作：

1.全球贸易治理。中国与拉美处于相似的发展阶段，在全球价值链中的位置也大致相同，在一定程度上都受到国际贸易体系中一些缺陷的负面影响。因此，双方有必要通过推动全球贸易治理的方式，最大限度地克服全球贸易体系中的各种弊端，使国际贸易和全球价值链为各自的经济发展做出更大的贡献。在推动全球贸易治理的过程中，当务之急是加快多哈回合的谈判进程。中拉双方应该加强磋商和协调，以实际行动反对贸易保护主义，在市场准入等重大问题上实现最大限度的求同存异。

2.全球金融治理。中国与拉美的金融体系处于相似的发展阶段，同样面临着来自国际金融体系的各种风险，都是国际金融体系改革的倡导者和支持者。全球金融治理任重道远。中国与拉美难以彻底消除国际金融体系中的各种问题，但双方在全球金融治理中的合作必然会提升发展中国家（尤其是新兴经济体）在国际金融舞台上的地位，也能弥补其在国际金融体系中发言权的不足。

3.全球气候治理。中国与拉美在推动全球气候治理时，可在以下4个方面加强合作：（1）设立中国一拉美全球气候治理工作组，协调双方的立场，以进一步强化双方在气候变化领域的政治共识；（2）加强双方在资金和技术等方面的互通有无；（3）发挥各自的比较优势，在可再生能源领域加强合作；（4）设立中国一拉美城市化论坛，共同交流和探讨如何在应对气候变化的过程中强化城市治理。

（四）正确处理中拉整体合作与双边合作的关系

中国的第二份对拉美政策文件提出了加强中国与拉美整体合作的新思路。根据这一思路，双方将根据《中拉论坛首届部长级会议北京宣言》、《中拉合作规划（2015-2019）》、《中拉论坛的机制设置和运行规则》相关精神和主要目标，坚持尊重、平等、多元、互利、合作、开放、包容和不设条件原则，积极推进论坛框架下各领域合作。

拉美有33个国家。因此，开展中拉整体合作的重要性和必要性是显而易见的。整体合作有助于实现中拉关系的多元化，有助于双方整合外交资源，有助于提升中国在拉美的号召力和感召力。但是，整体合作与双边合作的功能不尽相同。整体外交适用于中国与拉共体的合作，而双边外交则适用于经贸领域的合作，两者具有不可替代性。毫无疑问，中拉关系的基础是双边合作，整体合作仅仅是双边合作的补充而已。

中国与拉美开展整体合作的平台是中拉论坛。但是，应该注意到，该论坛成立于2011年，在协调各国立场等方面缺乏必要的能力和经验，在国际上的影响力微不足道，对拉美事务的影响力也有限。2017年初在多米尼加召开的第五届拉共体峰会，居然有十多位拉美国家的领导人缺席。因此，中方对拉共体的作用要有现实的评估，不宜寄予过高的期望。

中国在与拉美推动整体合作时，还要重视该地区的次区域组织，如太平洋联盟、南方共同市场，使之成为中拉整体合作的组成部分。

（五）加大公共外交和人文交流的力度

国之交在于民相亲，民相亲在于心相通。拉美对中国所知甚少或存在错误认知的原因是多种多样的。除了语言、文化和政治制度等方面的巨大差异以及相距遥远以外，中国对该地区的公共外交欠缺以及双方人文交流不足也同样是重要因素。推动中国与拉美国家之间的公共外交以及人文交流，有助于改善中国在拉美的国家形象，有助于提升中国在拉美的软实力，有助于抑制“中国威胁论”在拉美的扩散，也有助于促进中拉经贸关系。为此，我们可以采取以下措施。

1.扩大中国媒体在拉美的覆盖面。英国广播公司（BBC）、美国有线电视新闻广播网（CNN）、《纽约时报》、《华尔街日报》和《金融时报》等媒体在拉美各国的高档酒店或机场的贵宾休息室里随处可见，其影响力是可想而知的。中国的媒体尚未达到这一普及程度。無论是中央电视台外语频道的节目还是《中国日报》或《今日中国》等出版物，在拉美的影响力都有待加强。拉美的普通民众对中国媒体的接触更少。因此，有必要通过独立经营或与当地媒体合作等方式，扩大中国媒体在拉美的覆盖面。

2.耐心而细致地解释中国外交理念的含义。中国的外交理念汲取了中国传统文化中“礼之用，和为贵”的思想，体现了中国领导人的睿智和雄才大略，跨越了意识形态和地缘政治的隔阂。但是，中国的外交理念并不能自然而然地被他人认可或接受。尤其在相距遥远、交往少、语言和文化差异大的拉美，从政府官员到学者，从企业家到普通民众，对中国外交理念的认知度和认同感是极为有限的。他们既不懂战略伙伴关系、全面战略伙伴关系或其他形式的伙伴关系的定义，也无法领悟命运共同体的含义和真谛。因此，在构建中拉命运共同体的过程中，必须耐心而细致地向拉美人解释不同类型伙伴关系的内涵及命运共同体的含义及其重要意义。

3.鼓励更多的拉美媒体在华设立常驻记者站或来华进行短期采访。虽然西方媒体在拉美的影响力十分巨大，但大多数拉美人还是会相信本国媒体。只有使拉美记者做到“眼见为实”，才能尽可能地使其客观地报道中国。

4.努力借鉴国外的经验。美国的富布莱特项目（Fulbright）、德国的歌德学院（Goethe-Institut）、法国的“法语联盟”（Alliance Frangaise）、英国的英国文化协会（British Council）和西班牙的塞万提斯学院（Instituto Cervantes）在拉美的活动有不少成功经验。中国在拉美已建立了约40个孔子学院，上述欧美文化项目的一些经验是值得孔子学院认真总结和借鉴的。

5.深化旅游合作。中国与拉美都有丰富的旅游业资源。推动旅游业合作不仅能够推动双方的经济发展，而且还能增进中国人与拉美人之间的相互了解，使中拉命运共同体的理念深入“草根”，使每一个普通人都能为推动人文交流做出贡献。中国已经成为全球出境游第一大客源国。除了继续鼓励更多的中国游客赴拉美以外，还应该最大限度地吸引更多的拉美游客，使中国成为拉美人的新兴旅游目的地。为了相互吸引更多的游客，中拉双方既要为各自的旅游业资源多做推广和宣传，又要在办理签证、开辟空中航线以及降低旅游费用等方面采取必要的便利措施。

[完稿日期：2018-2-27]

[责任编辑：姜胤安]