澜湄合作框架下的贸易和投资便利化研究

田听清

[提要]贸易与投资便利化是促进澜湄国家经济和可持续发展的重要抓手。作为“一带一路”建设的有益补充，澜湄对话合作机制对构建开放公平的营商环境、促进区域经济协同发展、加快构建服务型政府意义重大。推动澜湄合作应充分依托“10+1”、“10+3”框架下形成的合作成果，有效衔接“大湄公河次区域经济合作”、“湄公河委员会”、“东盟-湄公河流域开发合作”等现有机制，在《中国-东盟全面经济合作框架协议》等一系列双多边协定的指导下提升贸易投资便利化水平，通过增强政策透明度、降低准入门槛、加强贸易和投资政策对接、简化投资手续、提高通关效率、强化监管等措施推动澜湄合作迈向新台阶。

[关键词]澜湄合作、次区域合作、贸易和投资便利化

[中图分类号]D822.333

[文献标识码]A

[文章编号]04528832（2018）2期0055-13

“澜湄合作”是首个由澜沧江-湄公河上下游六国共同主导的合作机制，建立以来进展顺利，成果丰硕。目前，国内外学者对澜湄合作机制的研究多集中在生态环保和水资源治理领域，贸易和投资方面鲜有涉及。贸易和投资便利化是夯实澜湄合作的重要手段，也是推动澜湄各国经济向前发展的重要引擎，准确把握澜湄国家贸易和投资便利化水平的发展现状和挑战，对于整合现有资源、带动产业升级、统一市场标准、强化协同发展、提升次区域整体实力至关重要。

一、提升澜湄国家贸易和投资便利化水平的重要意义

随着澜湄合作机制的不断推进，澜湄国家贸易往来日益密切，相互投资不断增加。《关于澜湄合作框架的概念文件》、《三亚宣言》、《澜沧江-湄公河合作五年行动计划（2018-2022）》等一系列文件的相继生效开辟了澜湄流域政治经济合作架构的新通道。鉴此，通过进一步优化贸易规则、简化投资程序、增强政策透明度等措施提升澜湄国家的贸易和投资便利化水平，对于构建更加公平开放的投资环境、加强区域协同发展、加快推进服务型政府建设、夯实澜湄合作的制度基础意义重大。

（一）有利于构建开放公平的营商环境

营商环境一直是各国开展对外投资关注的重点，优良的营商环境不仅能够提升投资对象国的核心竞争力，同时能够激发企业投资活力，增强企业的可持续发展能力。澜湄国家均属发展中国家，营商环境大都亟待优化。以老挝为例，其在贸易便利化程度、市场准入、边境管理、基础设施建设等方面均处于世界落后水平，且低于东盟平均水平。在澜湄合作框架下继续深化务实合作，并在《中国-东盟全面经济合作框架协议》、《中国-东盟贸易便利化南宁倡议》、《大湄公河次区域便利客货跨境运输协定》等基础上简化贸易和投资流程，对于构建次区域内更加开放公平的营商环境具有重要意义。

（二）有利于区域经济协同发展

在“10+1”、“大湄公河次区域合作”、“澜湄合作”等机制的叠加效应下，澜湄各国经济发展迅速，但尚未建立優势互补的现代产业体系。一方面，次区域内各国发展水平不同，速度不均。根据亚洲开发银行数据统计，2017年澜湄国家国内生产总值（GDP）增速均呈上涨趋势，其中缅甸和中国增速最快，分别为7.5%和6.0%越南、柬埔寨、老挝增速相似，分别为5.5%、5.5%和5.4%。相比之下，泰国经济发展相对缓慢，GDP增速为3%。另一方面，澜湄各国产业结构互补性低，融合不充分。例如，泰国和柬埔寨曾都推行进口替代和出口工业化战略，近年来都大力发展制造业，产业结构趋同，互补性不强。因此，提升澜湄各国的贸易和投资便利化水平，有助于加快产业融合，延长产业链，升级价值链，提升次区域内澜湄各国的综合竞争力。

（三）有利于加快服务型政府建设

服务型政府不仅能够增强政府在政策制定、执行和监督方面的合理性，而且能够提高政府在国际合作中的效率。澜湄国家以促进贸易和投资便利化倒逼政府改革不失为一种良策。具体来说，其一，区域经济协同发展孕育的成熟市场能够创新管理体制，改善发展理念，从而引导政府从管理型转变为服务型；其二，贸易自由度的提高有赖于政府制定更加合理的贸易规则，出台更加便捷的通关手续；其三，投资便利化要求政府适时发布相关政策，优化投资环境，加强国际化水平建设，同时强化利用外资和对外投资的事中和事后监管。鉴此，提升澜湄国家间的贸易与投资便利化水平能够加快转变政府以管理和强制为主要调控手段的管理理念，通过转换角色定位强化其公共服务职能。

（四）有利于持续深入推进澜湄合作机制

金融危机以来，世界经济格局从“中心一外围”单循环体系向“双环流”体系转换，这种变化主要表现为贸易与投资和产业转移的融合与互动，从产业间贸易向产业内贸易的转变，贸易结构与贸易条件的重新调整，以及通过制度性安排推进贸易与投资关系的协同发展。澜湄合作的本质是南南合作，参与国均为发展中国家，在国际贸易和投资中处于相对不利的地位。提升贸易和投资便利化水平，不仅能够强化澜湄国家在参与国际经贸和投资规则制定方面的意识，而且能够进一步完善其国内关于贸易和投资的制度安排，推动澜湄合作向深层次迈进。

二、澜湄国家贸易和投资便利化的发展现状及挑战

澜湄国家虽具有较大的经济发展潜力，但国家硬实力和软实力仍有较大提升空间。在贸易和投资便利化方面，不少澜湄国家的国内政策不完善和国际规则参与度不高导致其市场准入标准较高，通关手续繁琐、审批流程复杂、对外开放程度不高，政策的连续性和稳定性欠佳。

（一）澜湄国家贸易和投资便利化的发展现状

世界银行发布的《营商环境报告》是衡量各国贸易和投资便利化的重要参考依据。根据《2018年营商环境报告》的贸易和投资便利化排名，澜湄国家中的泰国、越南和中国相对靠前，分别位于第26位、68位和78位，但柬埔寨、老挝和缅甸则相对落后，分别位于第135位、141位和171位。由此可见，作为发展中经济体，澜湄国家贸易和投资便利化水平总体上呈现出差距较大、标准不统一、对接不充分的特点。以下，将从市场准入、通关便利化、市场开放程度和投资政策的稳定性及连续性等几方面分析澜湄国家的贸易和投资便利化水平。

1.外商投资市场准入

市场准入指一国政府允许外国的货物、劳务及资本参与国内市场的程度。在当前国际贸易体制框架下，各国一般义务中并无有关外商投资市场准入的统一标准，其法律管制宽严与否，主要取决于各国经济发展水平、在国际投资活动中所处的地位和国际经济发展状况等因素对其的影响。总体来看，澜湄国家普遍采取的做法是鼓励外资流入，对本国亟需发展的行业给予国民待遇甚至超国民待遇，但各国并未就澜湄合作机制框架下的相互投资设定统一的市场准入标准。对待外商投资市场准入的差异性，一方面表现在澜湄国家迄今为止还未形成统一的次区域投资多边协议，另一方面则表现在各国国内法律体系尚不完善。以柬埔寨为例，根据1996年签署的《中柬政府关于促进和保护投资协定》，中国和柬埔寨对投资所作出的承诺包括公正与公平待遇和最惠国待遇，但该协定中并未列明是否给予投资方国民待遇标准，至于细化至准入前或者准入后国民待遇更是未置可否。同时，柬埔寨视外国投资为经济发展的主要动力，但并没有专门的外商投资法，其规范外资的相关内容主要体现在《投资法》及《投资法修正法实施细则》中。

2.货物通关便利化程度

自澜湄合作机制启动以来，各国通过加强边境合作、改革口岸管理、升级技术手段等方法提升澜湄国家间货物的通关便利化程度。在边境合作方面，早在2003年和2009年，澜湄国家就签署了《便利客货跨境运输协定》和《中国一东盟贸易便利化南宁倡议》。2018年1月通过的《澜沧江一湄公河合作五年行动计划（2018-2022）》第四部分提出“推进签证、通关、运输便利化及讨论实施‘单一窗口口岸通关模式”，这对于推进次区域合作具有重要意义。在口岸管理方面，澜湄国家在简化通关手续、加强基础设施建设的同时，不断提升边境口岸的软硬件一体化水平，推行电子口岸管理模式。2017年4月签署的《关于在云南省昆明市设立云南亚太示范电子口岸网络运行中心的备忘录》致力于建设面向澜湄合作国家及南亚东南亚的机制性平台，为开展澜湄合作机制下供应链互联互通与贸易便利化措施的相关工作做好铺垫。在技术手段方面，澜湄国家正致力于统一标准，加强海关和质检合作，充分依托“互联网+”升级通信基础设施，提升通关效率。例如，通过构建现代物流体系，实现了线上“智慧物流”和线下“物流园区”的有效融合。

3.对外开放程度

2014年以来，澜湄合作成为“逆全球化”思潮中的一抹亮色，已成为发展中国家推进全球化和区域化合作的新典范。究其原因，主要是澜湄国家的新兴经济体地位要求各国必须发展外向型经济，提升本国的对外开放程度。泰国提出的“东部经济走廊计划”致力于推动泰国产业转型升级，发展外向型经济。越南白1986年实施改革开放以来，不断扩大对外开放。老挝通过颁布《投资法》、《劳动法》、《土地法》及《管理货币和货币流通法》等一系列法律法规发展对外经济。柬埔寨近年来已成为全球49个最不发达国家中最开放的经济体。自新《宪法》实施以来，缅甸确立了市场经济体制的新目标，2012年以后更大力推进“第二波战略改革”。值得一提的是，改革开放40年来，中国已成为世界经济发展的重要引擎，在国际层面着力引领全球贸易和投资新规则；在国内层面则不断完善自身法律体系建设，目前已在全國范围内实行准入前国民待遇加负面清单制度，致力于完善法治化、国际化、便利化的营商环境。

4.投资政策的稳定性和连续性

投资政策的稳定性和连续性是衡量一国开放程度的重要参考因素之一。稳定和连续的投资政策不仅关系到外商投资的活力，也关乎本国企业海外投资的规模和效益。在澜湄合作框架下，各国表现出了高度的合作热情，纷纷从政策层面予以保障。虽然经济发展水平参差不齐，但投资政策的稳定性和连续性较高。其中，中国、泰国、越南、柬埔寨、老挝都属于对外资态度较友好的国家。相比之下，缅甸投资风险相对较高，主要表现在以下几个方面：其一，缅甸政局动荡，北部的克钦邦境内武装冲突不断；其二，缅甸民众对外来投资普遍持抵触态度，影响项目进展；其三，近年来缅甸奉行大国平衡外交策略，或将受美国“印太战略”影响，赴缅投资的不确定性增加。

（二）提升贸易和投资便利化水平面I临的挑战

囿于国际金融危机的深层次影响，世界经济复苏与增长乏力，全球贸易低位徘徊，澜湄各国政策对接和产业融合尚不充分，很难释放合作红利。此外，多数参与国基础设施落后、国家间非关税壁垒明显，次区域合作机制拥堵，为深入推进澜湄合作、提升贸易和投资便利化水平带来了严峻挑战。

1.多数澜湄合作参与国基础设施落后

加强基础设施互联互通不仅是建设“21世纪海上丝绸之路”的重要内容，同时也是澜湄机制的运行前提。但澜湄合作机制多数参与国经济基础薄弱，基础设施建设滞后。目前，缅甸的电力供应短缺，国内大约63%的人群没有电力供应。老挝虽长期致力于变“陆锁国”为“陆联国”，但其国内基础设施建设仍然极度落后，高速公路和铁路不畅严重阻碍了本国经济发展。越南经济发展使货物运输和旅客运输需求日益增加，但越南本国的交通基础设施仍然薄弱，城市交通堵塞日趋严重。柬埔寨政府虽不断加强电力基础设施建设，但由于能源缺乏，其电力供应成本高、电价贵的问题仍亟待解决。相对于其他国家，泰国经济依靠农业、旅游业取得了较大进展，但基础设施仍有较大提升空间，公路和铁路网尚不完善。上述参与国基础设施发展现状不仅会对各国贸易往来造成不便，同时也会增加投资成本，对次区域内经济可持续发展产生冲击。

2.非关税壁垒仍是制约澜湄各国协同发展的障碍

作为中国-东盟自由贸易区的重要组成部分，澜湄各国切实享受到了中国-东盟区域经济合作的各项规则红利。《中国-东盟全面经济合作框架协议》生效后，中国和其他澜湄国家超过90%的产品实现零关税，极大降低了关税壁垒，促进了次区域内贸易往来和国际投资。但近年来，非关税壁垒越来越成为横亘在澜湄各国间的重要障碍，究其原因，主要包括以下几个方面.第一，次区域内各国所处经济发展阶段不同。据世界银行最新统计数据显示，中国2016年GDP为111190亿美元，而该区域内的老挝同期GDP只有15.806亿美元。巨大的经济差距决定了两国产业发展重点和方式各有侧重。第二，信息互联互通有待加强。囿于政治互信不足，澜湄国家在合作过程中的信息不对称现象比较普遍。目前，各国间尚未搭建起多边贸易和投资信息平台，随着澜湄合作不断向前推进，信息不对称将会制约次区域经济合作和一体化发展。第三，技术标准不统一制约贸易互联互通。以铁路标准为例，中国早期铁路沿用英国标准，为1435毫米的标准轨，而其他澜湄国家则以米轨铁路为主，轨距为1000毫米。技术标准的不同导致在进行互联互通建设时困难重重，加大了开展合作的协调难度。

3.疏通次区域机制拥堵尚需时日

长期以来，澜沧江一湄公河流域的合作呼声未曾间断，各种区域合作机制层出不穷。除了由域外国家或国际组织主导的“大湄公河次区域合作”、“湄公河委员会”外，还有域内国家白发建立的“东盟一湄公河流域开发合作”、“黄金四角经济合作”、“湄公河联合巡逻执法机制”等。区域合作机制的叠加一方面说明该地区在经济发展中的潜力和重要地位；另一方面也给该地区经济发展带来负担，机制叠加后并未产生1+1>2的效应，反而成为开展务实合作的阻碍。其一，原有各机制的合作领域和合作模式相似，对经济刺激的边际效应不断递减；其二，原有各机制鲜有涉及政治和安全领域，导致澜湄流域各国政治互信不足，安全合作几无展开；其三，域外国家主导的合作机制加剧了域内国家开展合作的复杂性，冲淡了湄公河下游五国对中国的合作需求。2016年，“澜沧江一湄公河合作首次领导人会议”正式宣布打造面向和平与繁荣的澜湄国家命运共同体。不同于以往的合作机制，澜湄合作机制白设立以来致力于整合次区域内各项合作机制和发展资源，确立了“3+5+X”的合作框架，坚持政治安全、经济和可持续发展、社会人文的三大合作支柱，以互联互通、产能合作、跨境经济、水资源、农业减贫作为5个优先领域，拓展数字经济、环保、卫生、海关、青年等领域合作。但原有机制框架下的合作仍在继续，需打破原有合作模式进行优化，重新配置资源，因此，解决机制拥堵，发挥整合效应尚需时日。

4.域外国家干涉加剧地缘政治博弈

如上所述，澜湄合作是首个流域内国家主导的对话机制，但长期以来，澜湄流域作为东盟的重要组成部分，也是大国博弈的主要场所。在全球政治经济格局深度调整的背景下，澜湄流域经济相对落后的国家往往采取“大国平衡战略”，一方面加强与中国的经济合作，寻求发展机遇，搭乘中国的快速发展便车；另一方面却对中国主导或参与的合作机制产生“战略猜疑”，寻求域外国家的安全保护，这大大降低了在次区域内开展务实合作的效率。此外，澜湄各国之间存在的文化、宗教和政治制度差异也决定了提升次区域贸易和投资便利化水平困难重重。例如，中国与越南具有相同的意识形态，高层互动频繁，对话机制畅通，但近年来南海争端成为两国开展全方位合作的干扰因素。其他澜湄国家也因对中国的“战略猜疑”产生抵触合作情绪。因此，经贸与政治如何更好地统一并相互促进，是提升各国间贸易和投资便利化水平的重要考验，也是开展澜湄合作需要深入思考的问题。

三、提升澜湄合作贸易投资便利化水平的實施路径

在区域经济一体化深入发展的国际背景下，澜湄合作机制的实施需借助内外部力量。澜湄各国应进一步推动全面改革，加快推进政府转型，提升贸易和投资政策透明度，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。同时，澜湄各国也应深度参与地区规则制定，加强贸易和投资政策对接，强化对外投资和外商投资的事中事后监管，推动《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）早日生效。

（一）推动RCEP早日生效

澜湄国家位于RCEP覆盖范围内，RCEP的相对高标准规则必将会对澜湄合作框架下的贸易和投资便利化产生积极推动作用。具体来说，澜湄各国推动RCEP早日生效可从以下几个方面着手：第一，加强高层交往，建立各级别对话平台，推动谈判进程，通过加快对外开放率先在若干领域进行政策突破；第二，增强谈判进程透明度和公众参与意识，使人民充分了解多边贸易协定对国家经济发展的助推作用；第三，对部分产业设置过渡期和产业损害预警，降低区域内落后国家的参与成本；第四，在重大问题上加强磋商，尤其是关于建立多渠道和全方位的争端解决机制，须考虑提供贸易和投资救济制度保障。

（二）提升跨境经济合作区贸易和投资政策透明度

跨境经济合作区在提升国家间贸易和投资便利化水平的过程中发挥了重要作用，不仅能够发挥企业的集聚效应，而且能够帮助产业转型升级，甚至带动当地就业。从地缘区位来看，除中国外的澜湄五国都是东盟成员国，随着中国和东盟国家的经贸往来日益密切，澜湄合作范围内的边境经济合作区日益增多，中国已同泰国、缅甸、越南、柬埔寨、老挝等国建立了跨境经济合作区。要进一步提升跨境合作区的政策透明度，需要在以下几个方面重点发力：第一，加强对话，建立健全多层次协商机制，除建立国家级对话平台外，增加省、市、县级对话平台，夯实合作项目；第二，充分发挥合作区管委会作用，在平等协商的基础上及时发布合作区贸易和投资优惠政策以及合作区最新动态；第三，在澜湄合作机制框架下开展合作，明确跨境经济合作区产业发展重点方向，充分依托各国优势产业加快构建产业体系，推动边境贸易转型升级。

（三）加强澜湄国家的贸易和投资政策对接

近年来，澜湄国家经济持续快速发展，各国相继出台适合本国的发展战略规划和各项贸易和投资优惠措施。中国于2013年提出“一带一路”倡议，并于2017年通过了《国民经济和社会发展第十三个五年规划》，经济提质增效明显。泰国于2016年10月通过《东部经济特区法》，旨在将泰国东部经济走廊建成泰国深化改革的区域平台，带动产业调整，实现泰国经济社会的发展和升级。老挝于2016年通过了《2030年愿景规划》和《第八个五年社会经济发展计划》。柬埔寨的《四角发展战略》致力于改善和提高各行政部门的执政能力，促进经济增长。缅甸的《国家全面发展20年规划》重点建设迪拉瓦经济特区一妙瓦底边境口岸经济走廊和皎漂经济特区一木姐边境口岸经济走廊。越南国会于2016年通过《2016-2020年经济社会发展五年规划》，大力推进经济结构调整，改变经济增长方式。从目前情况来看，澜湄国家虽不乏优惠政策，但政策内容和投资标准却不尽相同，为进一步夯实澜湄合作机制，应加强澜湄国家的贸易和投资政策对接。第一，明确货物贸易运输中的承运人责任，统一规范货运赔偿方式，消除制度性障碍，提高互联互通成效。第二，通过搭建各领域投资合作平台，充分发挥信息沟通在推动合作中的重要作用。第三，根据产业发展重点探索创新合作模式，探索延长同质产业的价值链，创新互补产业合作模式。第四，在次区域范围内降低投资门槛，统一投资待遇标准，以项目为导向，推动产能、产业园区、铁路公路建设等方面的合作。

（四）强化贸易和投资的事中和事后监管

投资门槛的降低不仅对一国的国内产业提出了更高的要求，也是对东道国政府行政能力的挑战。随着贸易和投资便利化水平的提升，需要在以下几方面强化贸易和投资的事中和事后监管：其一，改革监管模式，提高审批效率。一方面，推进贸易和投资监管制度化、规范化和程序化，利用科技手段做好风险防控，建立法治化营商环境。另一方面，简化贸易和投资审批手续，实行“单一窗口”审批。其二，建立投资项目的动态化跟踪机制。防止出现高层互动频繁、基层开展困难的局面。投资主管部门应对投资项目进行定期评估，帮助投资企业解决项目开展中遇到的困难，并及时总结完善现有法律法规。其三，充分利用大数据加强部门监管协调。建立外商投资和海外投资项目数据库，建立相关部门的数据共享机制，在最短的时间内协调并处理项目进展过程中需要解决的问题和困难。

四、结语

“澜湄合作”倡导的政治安全、经济和可持续发展、社会人文三大支柱与东盟共同体建设三大领域高度契合，但该区域内机制重叠导致合作离心力大于向心力、长期徘徊在低层次水平。提升贸易和投资便利化水平是深入推进澜湄合作的重要抓手，能够通过升级现有规则倒逼国内改革，提升次区域内国家的国际竞争力，从而达到区域协同发展的目标。作为合作机制的重要参与方，中国应主动作为，发挥负责任大国的道义与担当，促进贸易往来，鼓励相互投资，通过升级与其他澜湄国家已经签署的双边投资协定扩大投资范围、降低准入门槛、强化事中事后监管、创新贸易和投资争端解决方式，创造次区域内更加可持续和公平开放的经济发展环境。

[完稿日期：2018-2-28]

[责任编辑：曹群]