环印度洋联盟的发展及中国的合作策略

韦红　李次园

[提要]经过20多年发展，环印度洋联盟在成员构成上凸显出包容性与平等性，合作方式上展现出开放性与灵活性，重视经济社会可持续发展和功能性合作。中国加强与环印联盟合作具有一定的基础，同时面临着诸多挑战。在参与环印联盟合作中，中国应贡献中国方案，倡导人类命运共同体，实现“21世纪海上丝绸之路”倡议与环印联盟合作领域的精准对接，与成员国展开差异性、灵活性合作，并为环印联盟的机制建设贡献力量。

[关键词]环印度洋联盟、区域合作、中国外交

[中图分类号]D831.2

[文献标识码]A

[文章编号]04528832（2018）2期0068-15

环印度洋联盟是覆盖环印地区最具代表性的多边合作机制，对环印地区的发展具有重要影响。随着“一带一路”建设的推进，加强与环印联盟的合作是中国深化与该地区合作的重要一环。本文拟对环印联盟的发展特点加以探讨，并提出中国加强与环印联盟合作的政策思考。

一、环印联盟的发展

环印联盟成立以来，在成员规模、合作内容、合作机制等方面不断取得突破。2017年，纪念环印联盟成立20周年的首次领导人峰会在雅加达举办，通过了《环印联盟宣言》和《环印联盟行动纲领》。纵观环印联盟20多年的发展历史，主要有以下特征：

（一）成员构成体现包容性与平等性

环印联盟拥有21个成员国，地理分布极其广泛，成员国多样化、异质性特征十分突出，体现出该组织巨大的包容性。

首先，成员国经济发展水平不一，综合国力差距明显。澳大利亚、印度、南非、印尼等国家属于G20成员国，经济实力较强。中东能源国家和澳大利亚、新加坡等发达国家人均收入较高，是最低收入国家的70倍（见表1）。

其次，成员国的政治体制多元化。议会制君主立宪制、君主制、议会共和制、总统共和制杂陈，差异性远远超过世界大多数地区组织。

最后，成员国的民族、宗教与文化存在巨大差异。环印联盟国家存在几百个民族，多民族带来文化多样性及宗教信仰多元化。印尼、马来西亚和部分中东国家信仰伊斯兰教，非洲地区则基督教、伊斯兰教和本土传统宗教“三驾马车”并存，印度以印度教信仰为主，还有一些联盟成员国信仰佛教。

环印联盟给实力不同、政治文化存在差异的环印地区国家提供了一个发出声音、倾诉利益与展现自我的平台。尽管环印联盟成员国间实力差距明显，文明差异突出，但是环印联盟的所有机制设计都显示出平等性。《环印联盟章程》中明确规定，该组织基于尊重主权平等、领土完整、政治独立、不干涉内政、和平共处和互利原则开展合作，联盟内所有事项与问题的解决都将遵循协商一致原则。协商一致原则有助于实力弱小的国家有效表达和维护自身的利益诉求，从而保持与大国间的平等地位。2017年，环印联盟通过的《雅加达宣言》表示，环印联盟要充分利用成员国间在历史与文化上的联系与差异，为不同领域的经济合作提供有利机遇。

（二）合作领域重视经济社会可持续发展

环印联盟出现主要是因为其他区域性集团大量涌现及其带来的适度经济效益的诱惑和刺激。因此，该联盟最初定位是促进区域内商品、科技、人力等各种生产要素的自由流动，实现环印地区的贸易自由化，加强成员国之间的经济联系，实现经济可持续增长。

但是，非传统安全威胁逐渐凸显，环印联盟将合作领域逐渐扩展到非传统安全领域。2011年在印度召开的第11届环印联盟部长理事会会议，首次将打击海盗、保护海上航线安全和灾难救援等与“海洋安全”相关的内容纳入到联盟的议程设置中来，并确立了六大优先合作领域，即海洋安全、贸易和投资便利化、渔业管理、灾害风险管理、学术与科技合作、旅游和文化交流等，环印联盟的合作内容大为扩展。此后，环印联盟召开多次会议和研讨会，集中讨论恐怖主义、海盗问题、毒品泛滥、跨国犯罪、非法捕捞、气候问题和网络安全等非传统安全问题。

此外，环印联盟还将女性经济权利、蓝色经济、民主、良性治理等主题纳入到议程设置中来。2014年开始，环印联盟多次召开以女性经济权利为主题的专题研讨会；2016年10月，在印度尼西亚召开的部长理事会会议上，通过了《性别平等与女性经济权利宣言》，重申并重視女性对促进环印地区经济发展与社会繁荣的作用。自2014年起，蓝色经济亦开始成为环印联盟重点关注的议题之一，至今已经召开了两次蓝色经济部长级会议和多次专题研讨会。期间，相继制定和通过了《海洋空间计划》、《索马里一也门可持续发展规划》以及《雅加达宣言》等。

这些合作领域的拓展旨在促进环印地区的包容性、可持续性和平衡性发展，推动环印联盟由一个单纯的贸易自由化平台向一个囊括经济、安全、社会等不同领域的多边合作组织转变。

（三）合作方式强调开放性与灵活性相结合

环印联盟不是一个封闭的集团，也不以强机制约束为特征，在其推动各领域的合作中，显示出极大的灵活性与开放性。

第一，对于目标的实现不设硬性制度约束。促进贸易自由化是环印联盟的主要目标，即对所有成员国实施无歧视待遇，促进地区内部自由化，逐步降低区域内的关税壁垒，并到2020年，实现区域内关税降至零的目标。然而，对于这样一个目标的实现，环印联盟并没有固定议程设置，对成员国也没有时间表的约束，体现出灵活性特征。

第二，对于新成员国的加入及成员国对外行为没有条件约束，显示出开放性。环印联盟对于新成员国的加入没有设置条件，只要地理上符合环印度洋地区且遵守《环印联盟章程》的国家均可申请加入。联盟成员国也可以自由参加环印地区的其他次区域组织。例如，印度和斯里兰卡是南亚区域合作联盟（SARRC）的核心成员国，阿联酋、阿曼是海湾合作委员会（GCC）的主要成员国，莫桑比克、坦桑尼亚等是南部非洲发展共同体（SADC）的一员。

第三，不排斥地区外的国家和组织。环印联盟对对话伙伴国、域外国家、国际机制和论坛均保持开放，实现与不同国际行为体的交流与合作。同时，环印联盟也主动加强与其他国际组织的互动。2015年，环印联盟先后取得联合国大会和非洲联盟的观察员身份，其在国际舞台上的作用和地位进一步提升。在其2017-2021行动计划中，环印联盟提出要与其他地区组织如非盟和东盟建立合作关系。

（四）合作机制注重功能性，不以建立超国家权威机制为目标

环印联盟宪章明确指出，联盟的目标是“促进地区及成员国可持续增长与平衡发展，创建地区经济合作公共平台”。因此，除部長理事会会议、三国领导小组、高级别工作组等高层领导会议机制为环印联盟的运行提供制度保障之外，环印联盟存在大量极具特色的专业性小组机构，如环印度洋学术组、环印度洋商业论坛、贸易与投资工作组、财务小组委员会、环印联盟专项基金、蓝色经济会议以及各类专题研讨会等。这些机制集中于特定领域，成为环印联盟开展功能性合作的重要载体。例如，2004年建立环印联盟的专项基金，为经济合作的具体项目和会议提供资金支持与技术援助。环印度洋学术组作为一种区域性、制度性的安排机制和智库组织，在政策分析、项目制定、信息共享与理论研究等方面为环印联盟服务。

针对一些专业性问题领域，环印联盟相继成立了德黑兰科学与技术转让地区中心、马斯喀特渔业互助中心。在2017-2021行动计划中，环印联盟还将建立如下合作机制：在海洋安全领域，拟建立环印联盟海洋安全工作组；在旅游文化交流领域，拟建立旅游核心组；在蓝色经济领域，拟建立环印联盟蓝色经济工作组；在女性经济权利方面，拟建立环印联盟女性经济权利工作组。除此之外，环印联盟还召开各种专题研讨会，以促进各领域合作。在渔业管理方面，环印联盟召开以“海产食品质量安全”为主题的研讨会，会议就保障海产食品安全的实用方法、海产食品质量安全信息共享等方面达成共识。在灾害风险管理方面，第一届环印联盟水文科学与技术核心讨论组会议2014年在南非举行，讨论了印度洋区域海洋资源的风险评估、利用与环境保护；2015年，环印联盟召开“探索风险灾害管理保障人类人身安全”的专题研讨会，并开展灾害风险管理的国际培训。

（五）合作目标的实现面临多重挑战

经过20多年的发展，环印联盟取得了一些成绩。截至2014年，环印联盟20个成员国。之间签署了8个自由贸易协定。联盟各成员国的进出口贸易、外国直接投资、人员服务流动等都呈现出在波动中上升的趋势。但是，环印联盟所希望达到的理想目标与具体实践同取得的实际成果之间存在较大差距。例如，环印联盟曾规定，“到2020年实现区域内零关税”，目前看该目标难以实现。实际上，自2011年起，联盟内部贸易总额占其与全世界贸易总额中的比重逐年下降。联盟重视的“蓝色经济”发展更多停留在理念制度设计上，在实践层次上进展缓慢。

环印联盟成员国的多元性和差异性，特别是联盟中大国的认知差异，致使环印联盟在实现目标时面临多重挑战。印度试图利用环印联盟增强其在环印度洋区域的影响力和主导作用，努力推进印度的“周边优先”战略，积极“西进”中东非洲，努力推进“东向行动”战略，在联盟中表现出排他性的倾向。南非则主要出于经济上的考量，将环印联盟看作是一个以印度洋为媒介连接非洲、中东、亚洲的有效机制，并借其密切与亚洲国家的经济联系。澳大利亚更多是出于保证海上通道畅通、维护海洋安全和挖掘新兴市场的动机。而非洲的某些小国经济发展水平低下，内部差异明显，利益取向存在分歧，在实际能力方面难以发挥作用。毛里求斯外交部时任地区合作司司长杜索罗斯（Devdasslall Dusoruth）曾指出，环印联盟覆盖地域广阔，成员分散是阻碍该组织各项目标实现的一个不利因素。此外，由于环印联盟过度的灵活性，在联盟的各种目标上没有设定硬性机制约束、阶段日程安排和具体时间表等，使得联盟推进目标实现的进程过于缓慢，取得的实际成果有限。

二、中国加强与环印联盟合作的基础与挑战

随着环印地区战略地位的不断上升，环印联盟对于中国倡导共建“2l世纪海上丝绸之路”及维护中国在环印地区利益的重要性上升。现阶段，中国与环印联盟加强合作具有一定的基础，同时也面临诸多挑战。

（一）中国加强与环印联盟合作的必要性

首先，从经济角度看，中国在印度洋地区具有重大的经济利益。环印联盟几乎囊括了所有环印度洋的国家，该地区拥有丰富的自然资源、人力资源和开放的航海水域，环印度洋区域也具有极大潜力发展成为未来世界经济与商贸活动的中心。中国作为环印联盟的对话伙伴国，与环印联盟的贸易总额逐年增长。2016年，中国与环印联盟的贸易总额已达到6204.8l亿美元，占中国外贸总额的16.8%。中国在印度洋地区拥有巨大的经济利益和能源安全利益，加强与环印联盟及其成员的联系，对于中国保障能源安全、维护海上航线畅通、拓宽国际市场具有重要意义。

其次，从安全角度来看，中国与环印地区国家有许多共同关切。2014年，环印联盟通过的《海洋合作宣言》明确指出，联盟应当基于公认的国际法原则加强区域协作，共同应对恐怖主义、海盗问题、毒品泛滥、跨国犯罪、非法捕捞、气候变化等有关海洋安全领域的挑战与威胁。中国也高度关注印度洋地区的海盗问题、恐怖主义等，以保障中国在印度洋地区的海上航道畅通，并为“21世纪海上丝绸之路”倡议的展开营造有利环境。

第三，从国家形象塑造来看，加强与环印联盟合作有利于中国树立负责任大国形象。随着“21世纪海上丝绸之路”建设的开展，中国与印度洋沿线国家加快合作，由此也引来一些国家的误解，“中国威胁论”再次沉渣泛起。有国外学者指出，中国在印度洋不仅仅是单纯的经济利益考量，而且中国对印度洋的战略平衡将产生重大影响。这在一定程度上反映了他们对中国进入印度洋的恐惧心理。面对此种情况，中国通过加强与环印联盟的合作，与该地区国家实现合作共赢，揭露和澄清各种关于中国的不实报道和负面声音，以实际行动塑造负责任大国形象。

（二）中国与环印联盟合作的基础

中国与环印联盟的合作具有一定基础。第一，丰富的合作经验。中国白2001年成为环印联盟的对话伙伴国以来，积极参加联盟的各种活动。中国参加了环印联盟第3届至第17届所有的部长理事会会议，合作领域不断扩展。2014年环印联盟第14届部长理事会会议期间，中国国家海洋局天津海水淡化与综合利用研究所与环印联盟区域科技转移中心签署建立海水淡化技术协调中心等内容的合作谅解备忘录。2015年5月，环印联盟区域科技转移中心海水淡化技术协调中心在天津揭牌，环印联盟框架下的首次海水淡化国际研讨会同时举办。2016年7月，中国成功举办第2届环印联盟蓝色经济核心小组研讨会，中国表示愿意同环印联盟在发展蓝色经济方面互通有无，互利合作，实现共同发展。这次研讨会是首个对话伙伴国同环印联盟实施此类项目，具有引领和示范作用。

第二，相似的合作理念。环印联盟遵从“协商一致”原则所体现出来的“平等”、“协商”的精神和价值，与中国“21世纪海上丝绸之路”倡议所坚持的“共商、共建、共享”理念有着相通之處。相似的价值理念及开放性有助于深化中国与环印联盟的合作关系，使环印联盟能够成为中国推动共建“21世纪海上丝绸之路”的一个有效合作平台。

第三，契合的合作领域。环印联盟将海洋安全、贸易和投资便利化、渔业管理、灾害风险管理、学术与科技合作、蓝色经济、旅游和文化交流等方面确立为优先发展领域，中国所倡导的共建“21世纪海上丝绸之路”则主要集中在基础设施建设、海洋经济发展、人文交流与合作以及实现贸易自由化等领域。环印联盟确定的优先发展领域与中国“21世纪海上丝绸之路”建设内容有诸多相似之处，这一利益对接点使中国加强与环印联盟的合作成为可能。

（三）中国与环印联盟合作面临的挑战

首先，联盟成员国的多元性特征，对中国加强与联盟不同成员国的联系提出较高要求。环印联盟成员国在语言、文化、宗教信仰、经济水平、发展方式等方面表现出巨大差异性，这些国家在地区和国际社会中的战略地位也有所差别，中国如何妥善处理与不同成员国的关系至关重要。

其次，印度对中国的警惕。近些年，“印太”概念逐渐兴起并进入国际战略话语体系，印度洋战略地位不断提升。印度对印度洋区域的战略投入逐渐增多，尤其是莫迪政府对印度洋更加重视，印度在环印联盟中发挥主导作用的意图也趋于明显。印度在环印联盟中的一系列积极活动表明，作为环印联盟的核心国家，印度试图主导环印联盟的议程安排设置，有意将环印联盟作为其在印度洋区域实施国家战略的平台之一，以进一步扩大其在环印联盟的主导作用和在印度洋区域的影响力。而且，印度国内有一些观点认为，“21世纪海上丝绸之路”的直接战略意图就是抗衡美国，通过加强在印度洋地区的影响力，继而挑战印度在该地区的主导地位，为建立地区霸权扫清障碍。因此，中国在印度洋地区的行动受到印度的重点关注，并视为一种威胁，中国与环印联盟加强联系自然也会引起印度的高度警惕。

最后，其他大国对中国的负面认知。例如，印尼国内有人认为“21世纪海上丝绸之路”是“新殖民主义”的表现。澳大利亚对中国在印度洋的行动也表现出一定的警觉性，其国内社会各界对中国的“21世纪海上丝绸之路”建设争论不断，政府立场摇摆不定。一方面，澳大利亚在贸易、投资、技术等方面与中国具有共同利益；另一方面，澳大利亚战略家几乎一致认同对中国可能发展成为军事大国的趋势保持警惕。因此，中国在加强与环印联盟的合作及开展“21世纪海上丝绸之路”建设时，不得不面对这些区域大国的警惕心理和负面认知。

三、中国的合作策略

为了维护和拓展在印度洋地区的利益，中国需进一步深化与环印联盟的合作关系，妥善处理各种矛盾和挑战。

（一）向环印联盟提供中国智慧与中国方案

环印联盟多次强调，要在优先发展领域加强与对话伙伴国的各项事务合作与交流，并认为对话伙伴国的参与对联盟建设具有重大意义。中国作为环印联盟的对话伙伴国，可以向联盟关注的具体问题提供建议。倡导和树立命运共同体意识，突破环印联盟的合作困境，促进该区域共同发展。

同时，中国提出的共同、综合、合作、可持续的安全观对印度洋区域安全治理具有指导意义，为其在治理航道安全、海上犯罪、环境保护等非传统安全问题上提供中国方案。

（二）加强“21世纪海上丝绸之路”与环印联盟合作领域的精准对接

环印联盟的优先合作领域与中国的“21世纪海上丝绸之路”倡议有着诸多契合之处。环印联盟秘书长费尔道斯·达赫兰（Firdaus Dahlan）表示，中国与环印联盟各成员国都十分重视海洋给经济发展带来的机遇，中国提出的“21世纪海上丝绸之路”倡议和环印联盟提出的“环印度洋蓝色经济计划”有着紧密联系。为实现合作共赢目标，习近平总书记强调，“‘一带一路建设不是要替代现有地区合作机制和倡议，而是要在已有基础上，推动沿线国家实现发展战略相互对接、优势互补。”中国与环印联盟合作可从两个方面实现对接：

一是加强与环印联盟在海上互联互通领域的合作。海上互联互通是中国“21世纪海上丝绸之路”倡议及环印联盟共同关注的合作领域。《环印联盟可持续发展规划》中明确主张成员国应当加强彼此间在港口服务与管理、航运与物流等方面的知识、信息共享与实践经验交流，以促进和实现环印联盟成员国之间的海上互联互通。因此，海上互联互通应成为中国与环印联盟的一个利益对接点与重要合作方向。中国与环印联盟的合作重点可以集中在海洋贸易、海港建设、海洋航运等与海上互联互通紧密相关的领域。

二是加强与环印联盟的可持续发展合作。环印联盟大部分成员国经济、科技发展落后，管理水平低下。中国可在环印联盟所关注的社会可持续发展领域与其进行合作，并提供技术支持。目前在渔业管理、灾害风险管理等方面，中国与环印联盟成员成立了若干研究性机构，比如中国一印尼海洋气候中心、中国一泰国气候与海洋生态系统联合实验室、中国一斯里兰卡海洋与海岸带联合研究中心等。中国还需与更多的环印联盟成员国在促进社会可持续发展的各领域加强合作，以推动环印地区的可持续发展。

（三）重视与环印联盟成员国差别性合作

由于环印联盟成员国的异质性特征，中国与它们展开合作时，要充分考虑到不同成员国的国情、民情和商情，因国施策，与相关国家开展差别性合作。

印度、澳大利亚、南非、印尼等国家作为环印联盟的核心大国，在环印联盟及印度洋地区具有较大的话语权与影响力，中国与这些国家可以在战略协调、海上互联互通、海洋安全、经贸联系等方面加强合作。具体来讲，中国与印尼可以就“21世纪海上丝绸之路”和印尼的“海洋支点战略”的对接展开深入对话；与澳大利亚在政治、经济、金融以及区域海洋安全上加强沟通与协调；与南非的合作可以集中在矿物能源、投资、科技合作和经济联系等方面上。

环印联盟其他成员国大多是经济发展落后的中小国家，中国与这些国家进行合作时，要深入了解此类国家的具体需求和发展目标，使经济合作更加具有针对性。例如，毛里求斯、马达加斯加、塞舌尔等国旅游业是它们国民收入的重要产业，其中，旅游收入占塞舌尔、毛里求斯国民收入总量的21%和11%。因此，中国可以将合作重点放在人文交流与旅游业的发展上，促进这些国家旅游业的基础设施建设与可持续发展。肯尼亚、莫桑比克、坦桑尼亚等国希望改变国家经济落后状况、实现国家工业化，中国则可以将合作重点放在与工业发展息息相关的基础设施建设、技术开发与融资项目上。

（四）积极参与和创新与环印联盟的各种合作机制

机制是合作的保证。中国需积极参与环印联盟的各种合作机制，并以此为基础，拓展新的合作机制，实现各方互利共赢。

首先，积极参加环印联盟举行的部长理事会会议、专业小组会议和其他交流活动。例如，环印联盟召开具有1.5轨外交性质的环印度洋对话，鼓励来自不同智库、政府和社会团体的学者、专家、分析人员和官员等，针对相关重大战略问题进行“非官方”对话和探讨，这给中国参与环印联盟提供了一种新的方式。同时，环印联盟出台可持续发展规划，旨在加强区域合作，深化环印联盟成员国与对话国之间的伙伴关系。中国应当利用这些机会，深化与环印联盟的联系。

其次，主动创建新的合作模式。中国在与东南亚、中东欧等地区的联系交往中，形成了一定制度化的合作方式，例如中国一东盟10+1、中国一中东欧16+1等模式。中国可以总结相关经验，构建中国与环印联盟的新型多边合作机制。例如构建中国与环印联盟的21+1模式，以加强双方在该区域的合作和利益协调。同时，中国与环印联盟的合作领域不应仅是经济层面，还应扩展到安全层面。中国可以推动与环印联盟海洋安全合作机制的建设，例如，建立打击海盗和海上犯罪的合作机制，成立海上灾害风险信息与应急系统等。

（五）妥善处理与印度的双边关系

印度有意主导环印联盟事务，对中国加强与环印联盟的联系十分警惕。因此，妥善处理与印度的关系对于中国加强与环印联盟的互动与合作至关重要。应充分利用环印联盟的平台，促进彼此间的战略协调与海洋方面的合作。除了G20、金砖国家机制外，环印联盟为中印两国提供了一个加强沟通的有利平台。一方面，中国要加强与印度在区域战略上的协调，寻求“21世纪海上丝绸之路”与印度“季风计划”对接。另一方面，在环印联盟倡导的海洋合作方面，印度在海洋基础设施建设能力上与中国存在一定的技术差距，中国可以发揮此方面的能力与技术优势，在包括造船业、港口建设、海水处理与应用、海洋装备制造业等领域，与印度加强相关合作。进一步加强对印度的增信释疑工作。增加政治互访与人文交流等活动，加深理解、减少猜疑、增进互信，扩大双方互信的政治和社会基础。

[完稿日期：2018-3-3]

[责任编辑：肖莹莹]