论以市场方式完善环境污染纠纷多元解决机制

黄清华

摘要：以市场方式完善环境污染纠纷多元解决机制，其实质就是建立并完善社会化、市场化的环境污染风险分担机制，在全国已初步建立起多元化社会矛盾纠纷解决机制的情况下，尤为必要。这样一套机制，注重综合发挥责任保险、保险经纪、人民调解、合理赔偿、风险管理五个方面的功能与作用，强调“保、调、赔、防、管、法”联合应用，要求在法治框架下和轨道上把这五个方面与环境保护紧密结合起来。影响这套机制成败的因素包括人的因素、市场因素、业务因素、政策因素和法制因素。鉴于此，须围绕这些因素解决相关问题。

关键词：环境污染 纠纷解决 责任保险 保险经纪 人民调解 合理赔偿

一、序言

跨过新千年的门槛，我国经济高速发展的同时，环境污染纠纷呈现出“增长快、燃点低、处置难、对抗强的趋势和特点。”在全国“已初步建立起多元化的矛盾纠纷解决机制”的情况下，如何完善环境污染纠纷多元解决机制，正在成为重要议题。

在过去的6年里，广东和谐医患纠纷人民调解委员会（简称“广东医调委”）根据社会化、市场化的法律责任风险分担原理，积极发挥保险经纪的市场平衡功能和风险管理专业服务功能，在没有要求任何财政拨款的情况下，以医患纠纷调解为主，组建了一支200余人覆盖全省的社会矛盾纠纷人民调解员队伍，建立了一个以医学和法学专家为主的2500余人的多学科专家库，探索了一套得到普遍认可的医调“广东模式”，调解医患纠纷8000余起，成为广东省医患纠纷解决的主渠道。未来，医调委将不再局限于医患矛盾纠纷的调处，把基于市场机制的第三方调解事业逐渐延伸到环境保护等健康相关领域，探索以“三调解一保险”市场运作机制化解环境污染责任保险（以下简称“环责险”）可覆盖的社会矛盾纠纷，以实际行动践行“社会参与、多元并举、市场机制”的社会矛盾纠纷化解现代理念，努力为生态文明建设贡献力量。

基于上述目标，下文论证以市场方式完善环境污染纠纷多元解决机制的必要性、可行性、适用范围、具体操作和注意事项。

二、必要性和政策、法律依据

在生态环境领域，我国“现有的矛盾纠纷解决机制还没有最大限度地发挥定分止争作用”，@如何预防、控制和合理处理环境污染纠纷，仍然是政府与社会必须直面的迫切任务。

（一）严峻的环境污染纠纷形势

在环境安全方面，由于工业排污、农业排污、城镇生活排污和事故性排污等方面的影响，大气污染、水体污染、土壤污染，重金属污染、生物污染、难降解的持久性有机物污染，特别是重金属和危险化学品突发环境事件呈高发态势。环境污染导致的食品安全问题，同样十分突出。工业生产等导致重金属及持久性有机物引起的环境污染，通过生物富集造成了农产品及中草药原材料的污染；水产养殖区域水质恶化，主要污染物为无机氮、磷酸盐、石油类和重金属，造成水产品质量问题。

环境污染问题涉及不特定多数人的重大利益，易引发群体性事件。我国环境污染引发的群体性事件，自1996年以来一直保持年均29%的增速，截至2012年全国环境重大事件增长120%。2012年国家统计局广东调查总队调查数据显示，仅广东农村地区，每年发生200起左右环境污染群体性事件，占全部群体性事件10.9%。更为严峻的是，当前环境污染“点源”总体规模仍在不断扩大，而环境行政执法不仅能力不足、权限有限，且地方保护主义盛行，权力寻租严重，执法效果大打折扣，仅仅依靠行政执法解决环境污染纠纷显然力不从心。

与此同时，司法机关在处理生态环境矛盾纠纷方面的作用同样没有得到良好发挥，司法的公信力严重不足。我国现行民事、行政、刑事三种诉讼规则设计，都是针对传统单一人身纠纷或财产纠纷作出的，而环境污染纠纷带有很强的社会性，通过现有三种诉讼模式来解决环境安全问题，实际效果不佳。据相关资料统计，通过诉讼渠道解决的环境纠纷不足1%。“十一五”期间，环境信访30多万件，行政复议2614件，而相比之下，行政诉讼只有980件，刑事诉讼只有30件。司法渠道不畅，环保官司难打，“立案难、取证难、判决难、执行难”，造成大量环境污染纠纷无法通过司法程序解决，权益受损者容易选择极端方式维权。“十二五”期间，由于历史原因和经济利益驱动，有些企业仍然重经济利益，轻环境保护，顾眼前利益，忽视长远发展，有的闲置环保设施不用，有的违法排污染，导致群众环境信访逐年上升，处理难度大。

（二）相关政策、法规

1.社会组织参与社会治理相关政策法规。十九大报告提出“打造新时代共建共治共享的社会治理格局”，為社会组织参与社会治理指明了方向。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“创新社会治理体制”“创新社会管理体制，改进社会治理方式，激发社会组织活力”等相关要求。此外，2015年10月13日，中央全面深化改革领导小组第十七次会议审议通过《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》，要求“着力完善制度、健全机制、搭建平台、强化保障，推动各种矛盾纠纷化解方式的衔接配合，建立健全有机衔接、协调联动、高效便捷的矛盾纠纷多元化解机制”，这为治理类社会组织的发展指明了方向。

最高人民法院《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》（法发[2016]14号）要求“建设功能完备、形式多样、运行规范的诉调对接平台，畅通纠纷解决渠道，引导当事人选择适当的纠纷解决方式”。在医疗卫生、环境保护以及其他纠纷多发领域，人民法院可以与人民调解组织、行业调解组织等进行资源整合，推进建立“一站式”纠纷解决服务平台，切实减轻群众负担。

2.责任保险与保险经纪相关政策法规。责任保险（liability insurance），指保险人承保被保险人（通常为投保人）的损害赔偿责任的险种，通常适用于因过失责任或者严格责任可能造成他人财产损失与人身伤亡的各种单位、家庭或个人。例如，环境污染责任险承保被保险人因过失或者意外事故（严格责任）导致污染物的排放、泄漏、溢出、渗漏等造成承保区域内生态环境损害、第三者人身伤亡和财产损失，被保险人依法应承担赔偿责任的相关费用。责任保险可渗透到社会生活的各个方面，对于维护社会稳定、促社会的进步和发展，具有积极作用。

鉴于此，国务院2006年6月发布《关于保险业改革发展的若干意见》，要求大力发展责任保险，健全安全生产保障和突发事件应急机制，发展包括环境污染责任保险在内的七类责任保险业务。

2007年12月，原国家环保总局、中国保监会发布《关于环境污染责任保险工作的指导意见》（环发[2007]189号），提出按照政府推动、市场运作、突出重点、先易后难、严格监管、稳健经营、互惠互利、双赢发展的原则发展环境污染责任保险。

中国保监会《关于保险业参与加强和创新社會管理的指导意见》（保监发[2011]69号）提出“大力发展责任保险，提高公共风险损失补偿能力。”要求保险业“稳步开展环境污染责任险，建立公共风险社会共担和补偿机制，减轻政府压力，促进事故顺利处置”。

2013年1月，环境保护部、中国保监会联合发布《关于开展环境污染强制责任保险试点工作的指导意见》（环发[2013]10号）。该意见明确了环境污染强制责任保险的试点企业范围，包括涉重金属企业、按地方有关规定已被纳入投保范围的企业和其他高环境风险企业。要求“保险公司把开展环境污染责任保险业务作为履行社会责任的重要举措”，明确指出“保险条款载明的保险责任赔偿范围应当包括：（1）第三方因污染损害遭受的人身伤亡或者财产损失。（2）投保企业（又称被保险人）为了救治第三方的生命，避免或者减少第三方财产损失所发生的必要而且合理的施救费用。（3）投保企业根据环保法律法规规定，为控制污染物扩散，或者清理污染物而支出的必要而且合理的清污费用。（4）由投保企业和保险公司约定的其他赔偿责任。”

2014年4月，新《环境保护法》规定：“国家鼓励投保环境污染责任保险”（第52条）。

2015年12月4日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》，要求“通过试点逐步明确生态环境损害赔偿范围、责任主体、索赔主体和损害赔偿解决途径等，形成相应的鉴定评估管理与技术体系、资金保障及运行机制，探索建立生态环境损害的修复和赔偿制度，加快推进生态文明建设。”“到2020年，力争在全国范围内初步构建责任明确、途径畅通、技术规范、保障有力、赔偿到位、修复有效的生态环境损害赔偿制度。”

2015年7月22日国务院发布《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》（国发[2014]29号），要求“强化政府引导、市场运作、立法保障的责任保险发展模式”，把与公众利益关系密切的环境污染等领域作为责任保险发展重点，“探索开展强制责任保险试点”。

《保险经纪机构监管规定》（2015年修订）第27条规定：保险经纪机构可以经营下列保险经纪业务：（1）为投保人拟订投保方案、选择保险公司以及办理投保手续；（2）协助被保险人或者受益人进行索赔；（3）再保险经纪业务；（4）为委托人提供防灾、防损或者风险评估、风险管理咨询服务；（5）中国保监会批准的其他业务。

《国务院关于印发“十三五”生态环境保护规划的通知》（国发[2016]65号）要求：“在环境高风险领域建立环境污染强制责任保险制度”“支持设立市场化运作的各类绿色发展基金”。

3.专业性人民调解相关政策法规。《最高人民法院、司法部关于认真贯彻实施（中华人民共和国人民调解法）加强和创新社会管理的意见》（司发[2011]8号）指出：“要积极发展社会团体或者其他组织设立的人民调解组织，按照人民调解法以及与相关部门联合制定的意见要求，加强与有关行业主管部门、社会团体和其他组织的沟通、协调，相互支持、密切配合，共同指导和推动在医疗卫生、环境保护、征地拆迁、城乡建设等行业或领域建立行业性、专业性人民调解组织。”

《司法部关于加强行业性专业性人民调解委员会建设的意见》（司发通[2011]93号）指出：“司法行政机关要切实加强与有关行业管理部门、社会团体和组织联系和沟通，相互支持、相互配合，共同指导和推动行业性、专业性人民调解委员会的建立。”

《司法部关于进一步加强行业性专业性人民调解工作的意见》（司发通[2014]109号）进一步指出：“司法行政机关要加强与有关行业主管部门协调配合，根据相关行业、专业领域矛盾纠纷情况和特点，指导人民调解协会、相关行业协会等社会团体和其他组织，设立行业性、专业性人民调解委员会或依托现有的人民调解委员会设立人民调解工作室。”

4.广东省相关政策法规。2012年6月5日，经广东省政府同意，广东省环保厅与广东省保监局联合发布《关于开展环境污染责任保险试点工作的指导意见》，提出“在全省范围内对潜在环境风险程度高、易发生环境污染事故的重点行业企业，实施环境污染责任保险试点。”按照“重点突破、轻重缓急、分步推进”的原则，对辖区内列入试点实施范围的企业进行认真梳理，结合当地污染源现状和需解决的突出环境问题，逐一列出试点企业名单，重点推进列入试点实施范围的企业投保环境污染责任保险。省试点的环境污染责任保险赔偿限额以100万元为起点（保费1.5万元），设置6个档次，最高累计限额为1500万元（保费9.76万元）。该意见就赔偿范围、免赔事项、环境污染风险管理等重要事项作了安排。

《广东省环境保护条例》规定：“鼓励和支持保险企业开发环境污染责任保险，鼓励企业事业单位和其他生产经营者投保环境污染责任保险；在重点区域、重点行业依法实行强制性环境污染责任保险。”

以上政策法规，为本文探讨以社会化、市场化的方式完善环境污染纠纷多元解决机制，提供了政策指引和法规依据。

（三）境外经验

发达国家或者地区的保险业至少有两个特点，一是责任保险发达，二是重视保险经纪（insurance broker）的作用。有关资料显示，美国的责任险业务是非寿险公司的支柱性险种，责任保险市场自20世纪后期即占整个非寿险业务的45%～50%；在欧洲国家则占30%左右，有的国家高达40%；日本也达25%～30%。进入20世纪90年代以后，许多发展中国家也日益重视发展责任保险业务，这一指标的全球平均数为非寿险业务的20%以上。

在发达国家，责任保险主要是通过保险经纪开展的。保险经纪人把投保人/被保险人（客户）的利益放在首位，提供建议，使客户获得合适的保险保护和风险管理服务。在英国，保险经纪人是如此的重要，以至于英国保险经纪人协会（The British Insurance BrokersAssociation，BIBA）是国内具有领导地位的保险中介组织，代表保险经纪人、中介机构和他们客户的利益。其成员包括近2，000经纪公司，雇用超过100，000名员工。保险经纪业为全英52%的一般保险和78%的商业保险的投保人安排、打理保险事务，经济贡献占英国GDP的1%。

BIBA要求成员以每个客户的最佳利益行事。保险经纪人有义务对每个客户的最佳利益给予应有的注意，以确保决策和建议都是基于对客户的需求、优先事项、关切和环境的清晰了解。保险经纪人代表被保险人利益，与保险公司通常没有合同协议，而是依靠行业常识、惯例、专业知识或直接交流的方法与保险公司完善商业交易。这意味着，通过经纪人的保险交易谈判及合同履行，对于投保人/被保险人可以产生显著的有益影响。

在责任保险产品方面，由于保险经纪人的介入，发达国家或者地区的保险经纪公司通常能够根据投保人/被保险人的需求提供量身定做的产品，提供的经纪服务范围极其广泛。以美国亚利桑那州（Arizona）的PJO保险经纪有限责任公司（PJO Insurance Brokerage，LLC）为例，该公司不仅提供一般责任保险业务（General Liability Insurance For Business）和环境污染责任保险（Pollution Liability Insurance），还广泛提供与之相关的产品污染保险（Product Contamination Insurance）、产品召回保险（Product Recall Insurance）、董事及高级职员责任保险（Directors and Officers Coverage）、就业实践责任保险（Employment Practices Liability Insurance）、错误和遗漏保险（Errors & Omissions Insurance）、忠实&犯罪保险（Fidelity & Crime Policies）、产品责任保险（Product Liability Insurance）和工伤补偿保险（WorkersCompensation Insurance）等一切可能的责任保险，使保险保障“体贴入微”。

综上，就环境保护而言，随着社会管理的加强、社会建设的深入，责任保险将在我国经济与社会生活中发挥越来越重要的作用，并呈现法制更趋严厉、公众参与度增加、更加重视市场机制作用三种趋势。这为探索社会化、市场化解决环境污染纠纷多元解决机制提供了前提。

三、我国环境污染责任保险的现状与问题

了解我国环责险的现状与问题，有助于我们深入探讨如何以市场手段完善这类纠纷的多元解决机制。

（一）环境污染责任保险现状

环责险是以企业发生环境污染事故对第三者造成的人身和（或）财产损害以及生态环境损害依法应承担的赔偿责任为标的的保险。环发[2007]189号文件发布以来，这一险种开始试点。截止2014年6月，我国环责险的试点省、市、自治区已经达到28个，投保企业累计达2.4万家次，提供风险保障568亿元，涉及重金属、石油化工、危险化学品、危险废物处置、电力、医药、印染等多个行业，对解决环境污染纠纷、减轻企业负担、缓解社会矛盾起到了积极作用，“但没有达到预期效果”。

根据2015年12月29日环保部公布的当年全国投保环责险企业名单，在17个省（自治区、直辖市）的近4000家企业中，广东有524家企业参保，其中包括2014年之前已经投保环责险，在合同有效期到期之前2015年继续投保的，也包括2015年新投保的企业，参保企业数排在全国第二。这些投保企业主要集中在广州、深圳、佛山三市，分别为84家、291家、79家，总共454家。截至2015年10月底，全省企业投保环责险保费总额1598万，责任限额总额约8.6亿。

（二）问题及其影响因素

试点情况显示，我国运用保险制度控制企业环境风险，“成效并不明显，阻碍因素主要是立法缺失、缺乏责任认定和风险评估机制、保险公司经营难度较大、政府作用发挥不足等”，具体表现为违法成本低、环境污染损害鉴定评估技术规范和管理机制不够具体不可操作、环境公共利益损失的索赔缺乏法律支撑。例如，2005年—2012年先后发生的松花江污染事故、大连海岸油污染事故、福建汀江污染事件、广西龙江镉污染事件、紫金矿业重大污染事故等，环境公共利益的损失赔偿均未受到追究。以紫金矿业为例，2010年7月3日，紫金矿业位于福建上杭县的紫金山金铜矿铜矿湿法厂发生污水渗漏事故，9100立方米废水外渗引发福建汀江流域污染，造成沿江上杭、永定鱼类大面积死亡和水质污染。“专家估计生态环境损失高达数亿元，但最后企业的民事赔偿只有3000余万元。根据《水污染防治法》规定，如果发生重大污染事故，按照直接经济损失的30%进行罚款。所以，对紫金矿业的罚款只有900余万元，对企业的震慑力很低。”

此外，保险产品设计不甚合理、保险条款和保单都比较粗糙、保险责任范围窄、保险产品单一、理赔机制不够健全、服务不到位等问题，企业保险意识淡薄，也是企业投保环境责任险动力不足的原因。

凡此种种，不仅使各地推广环责险面临不少阻力，而且也难以真正发挥该险种保障投保人/被保险人和污染事故受害人的合法利益，防控企业环境污染事件，保护生态环境的功能，生态环境领域的社会矛盾纠纷高发且难以得到有效解决。

深入分析以上环责险存在的问题，可知其存在诸多影响因素：

一是制度因素。具体包括（1）我国诉讼制度并不完善，集体诉讼制度运行中缺失，不足以提升涉及环境污染企业的保险意识。（2）民事賠偿法律体系不完善导致单起环境污染事件赔偿额度普遍较低，相关企业难以产生责任保险需求。（3）对专门法律问题研究不透。例如，渐进式环境污染的法律责任，环境影响下食品安全潜在性危害的法律责任，学术界对这些企业和社会公众普遍关心的问题鲜有高质量研究成果。（4）责任认定机制不完善，导致官司难打。这些因素叠加在一起，难以形成对潜在致害方的经济索赔高压，导致企业投保动力明显不足。

二是保险业务因素。投保企业对承保方案、理赔手续、理赔率等都不满意。（1）保险产品单一、设计不合理，缺少对于投保人/被保险人/受益人合法利益、正当利益的应有关怀。（2）理赔机制不健全，有的设定严苛的理赔条件，导致普遍存在理赔难问题。（3）风险防控等风险管理服务不到位，投保企业受益不多。（4）缺少历史数据的积累，精算工作粗糙甚至没有精算，不利于费率的厘定。

三是投保人认知因素。责任保险的发展是法治健全的产物。我国发展责任保险的历史不长，社会各界对于责任保险的认识度较低，影响到投保人的投保愿望和运用责任保险实现相关风险管控的积极性。关于环责险投保意愿的一项实证研究表明，“企业的规模、企业收入状况、企业的污染程度、保险公司的信誉、国家对环境责任保险的宣传、环境责任保险的保障程度与范围对企业投保意愿有着显著影响。”

四是保险经纪人的缺位。如前所述，发达国家（责任）保险业务的发展，很大程度上有赖于保险经纪人的参与，以实现投保人/被保险人/受益人的利益。我国与此相反，从政府到社会，对保险经纪人的功能和作用普遍缺少应有的认知，甚至错误地认为保险经纪人的介入会增加保险业务的运行成本而排斥保险经纪人参与（责任）保险的推广和运作。实际上，保险业务的运行成本即使没有保险经纪人的介入也是客观存在的。保险经纪人的介入只是将这种运行成本从保险人转移到保险经纪人，却在保险（法律）关系中增加了有利于保护投保人/被保险人/受益人利益的保险中介组织。这对于以市场方式完善环境污染纠纷多元解决机制十分必要。

四、广东医调委的解决方案

从根本上说广东医调委在医责险领域成功的“秘诀”在于，通过保险经纪以投保人/被保险人/受益人利益为本的专业运作，实现了商业保险、医疗服务与法律法规政策的紧密结合，进而使每个参保医院、医务人员及其服务的患者都能获得医疗责任风险保障。

未来，医调委将更名为广东和谐健康纠纷人民调解委员会（以下简称“广东健调委”），根据新的《环境保护法》《食品安全法》《安全生产法》等法律法规的规定，以及企事业单位防控相关责任风险的内在需求，推进环境与健康安全相关责任险，建立“一个人民调解、三个中心”制度，即设立事故纠纷人民调解委员会、事故紧急救援中心、事故赔偿处理中心和事故预防控制中心，为参保企事业提供保险期间相关矛盾纠纷化解全方位服务。服务过程强调“保、调、赔、防、管、法”联合应用，着力于搭建平台、健全机制、完善制度、强化保障，主动与相关民事赔偿纠纷其他化解方式衔接配合。

（一）“保”是基础，重视发挥保险经纪功能

我国发展责任保险，大致有三种类型发展模式：一是共保模式，即由政府主管部门或者行业协会委托保险经纪公司以省为单位组织统保，通过招投标方式形成共保体，由多家保险公司共同承保。可明确其中一家为主保单位，所有承保的保险公司按照约定比例分担责任、享有利益。二是单独承保模式，政府确定参加试点的保险公司资格，不参与保险市场份额划分，各保险公司单独承保。三是分区模式，保险公司在省级相关部门划定的区域内开展业务，各保险公司单独承保。实践证明，在这三种发展模式中，共保模式最具优越性。

法律上，“保险经纪人是基于投保人的利益，为投保人与保险人订立保险合同提供中介服务，并依法收取佣金的机构”。建立保险经纪人制度的目的，是为了打破保险市场上保险公司制定保险条款、解释保险条款、决定保险费率、单方处理理赔事宜的旧的利益格局，保护被保险人一方（例如医责险的投保人和被保险人）利益，使得保险市场的天平趋于平衡。研究表明，“相比传统营销模式，有保险经纪公司参与的（责任保险）服务体系中包括保险方案设计、招标谈判、强化事故预防机制等工作均取得了良好的预期效果，得到了安全监管部门、保险机构和高危行业企业的普遍认同”。

具体而言，保险经纪人服务责任险的积极作用可概括为：（1）为投保行业企业量身设计保险方案和个性化产品，确保保障范围合理拓宽、保费计算依据合理确定、赔偿项目和标准合理约定；（2）协助投保行业企业招标选择保险公司，确保推行责任险在服务、价格、条款等方面的择优安排；（3）协助投保企业出险后的索赔善后工作，提出专业建议，跟进赔偿案件进展，合理鉴定事故原因、明确赔偿标准；（4）推动投保行业企业做好事故预防工作。因此，引人保险经纪人参与责任保险，有助于正确把握参保责任险的总体方向，有助于平衡参保企业与保险公司的关系，形成“团购”的规模效应实现大数法则，使投保企业获得“价格更低、保障更宽、服务更好的保险产品”。因此，第一种发展模式，无疑对投保企业和被保险人及受益人最为有利。这就为运用市场方式完善环境污染纠纷多元解决机制提供了经济保障。

相比之下，第二或者第三种模式，均直接选择保险公司格式化产品，既难以保证投保企业的保险权益，又难以有效实现责任险的事故预防功能。因为保险公司直接或者通过其代理人出售的“格式化保单，其产品是由保险公司单方设计的，投保企业在缺乏必要的专业知识情况下，与保险公司博弈的过程当中往往处于弱势地位。无论是价格条款谈判，还是后期服务和索赔，企业的保险权益都难以得到保障”。实际情况也确实如此，以环责险为例，“各家保险公司提供的环责险产品比较传统、单一，限制条件也多，特别是赔偿范围也比较窄，很多企业反映满足不了他们的需求，同时各家保险公司自主创新产品的动力也不是很强”。

理论上，在责任保险领域保险经纪的必要性在于，与其它传统的保险业务相比，保险人难以对責任风险进行评估。责任保险属于一种“长尾”式的业务特例，其索赔在保单过期很长时间之后仍有可能需要充分地开发。特别地，由于司法体系在责任保险的发展与形成中起主导作用，难以预知法律环境中的潜在因素与不利于己的变化，保险人常会受到索赔频率突然提高、索赔金额突然上升等问题的困扰。因此，保险人常常愿意将责任保险理赔与风险管理业务委托给保险经纪人经营。

根据上述原理，环责险统保运作过程中，实行统一保险方案、统一保险费率、统一保障范围、统一理赔流程、统一服务体系、统一操作规程的“六统一”模式，环境污染侵权责任风险，同样可以通过责任险进行转嫁处理，并在环责险合同条款明确约定，经人民调解达成的调解协议金额由保险公司负责赔付，确保环责险统保工作的服务质量。可以预见，通过保险经纪公司组织的环责险来解决环境污染纠纷赔偿问题，既能有效地应对投保人对保险公司环责险业务方面既往做法的各种不满，又能促使投保人客观看待自身存在的污染或安全问题，积极主动承担相应的法律责任，重建投保人、被保险人与受益人之间的信任关系。

为此，以市场方式完善环境污染纠纷多元解决机制，最重要的措施，就是责任保险的投保人委托“保险经纪公司代理保险的投保、赔付、参与事故预防工作等相关事宜”。

（二）“调”是核心，围绕调解“做文章”

“调”即调解侵权或者违约损害赔偿纠纷。以市场方式完善环境污染纠纷多元化解机制，关键就是要做到“保调结合”，其中，“保”是基础、“调”是核心，凡是存在环境污染等与健康相关损害纠纷的，经纠纷一方申请，即可直接调解程序。

广东健调委承担对相关纠纷案件定性、定责的任务。赔不赔，赔多少，不是争议任何一方说了算，也不是健调委说了算，更不是由保险公司或者保险经纪说了算，而是由健调委邀请的第三方法律、健康相关领域的专业人士组成的专家评鉴会来评定。

评鉴专家应邀以个人名义参与对争议的健康损害行为/事件进行评鉴，他（她）们可能是资深医生、工程师、技师、法官、律师，以及相关的社会监督人员等，涵盖了多个专业，权威性和可选择性有了充分保障。评鉴会是为构建相关领域和谐社会关系搭建的平台，由人民调解员主持，实行随机抽取专家制度和回避制度相结合的模式。评鉴会上，争议双方有机会充分陈述，参会专家可提出各种相关问题，然后对侵权责任纠纷/合同纠纷发生的前因后果进行深入剖析，最后给出专业的评审意见。调解员以此为据，开展调解，通过沟通、协商、疏导，力促达成调解协议。

为了确保调解的易接受性，调解程序规则要求政府相关部门回避。此举既可规避争议双方对政府行政干预的质疑，又可减轻政府处置社会矛盾纠纷具体事务的压力，一定程度上可扭转目前社会普遍认为的“大闹大赔、小闹小赔、不闹不赔”的错误观念。

（三）“赔”是保障，尽量做到合理赔偿

“赔”即赔偿被侵权人损失。侵权责任法难以独立解决环境污染、环境相关食品安全损害与赔偿严重失衡这一重大问题，迫切需要可以转移损害赔偿的途径。理论上，“建立环境污染责任保险制度的正当性，来源于其能有效弥补环境侵权责任法在补偿损害、预防损害、平衡侵权人利益上存在的制度性缺陷。”其本质，是侵权责任最终分担的一种经济手段和法律技术。这就要求解决操作问题。

健调委将延续医调委好的做法，践行“保險托底、调赔结合”。广东健调委设计并推行的人民调解与相关责任保险有效衔接的“调赔结合”全省统保方案，一方面将环境污染等健康相关损害赔偿纠纷从事故发生地转移到健调委，实现第三方调解，化解纠纷。健调委将改变保险公司理赔要求县级以上环保部门出具事故鉴定书的苛刻规定，根据第三方专家评鉴会意见，在分清是非的基础上，按照或参照相关法律、法规和司法解释规定的赔偿项目、赔偿标准和计算方法拟定调解方案，力劝纠纷双方理解、让步、接受，调解成功的立即签订调解协议。而统保方案则约定保险公司依据专家意见书对调解协议中有关侵权纠纷责任、赔偿问题解决方案进行认定，并按相关责任保险合同条款赔偿，最终圆满解决纠纷。这是以市场方式完善环境污染纠纷多元解决机制的根本保障。

（四）“防”是抓手，着力防控责任风险

“防”即着力防控环境污染责任风险。“防险第一”，是推进责任保险的黄金准则，是保险业务最重要的增值服务。在制定统保方案时，通过商谈，保险公司即可将这项服务转移给保险经纪人。基于此，健调委将承继医调委防控医疗风险好的做法，把社会效益放在首位，通过多种措施参与环境保护领域“源头防控”“风险因素防控”“污染防控”“事故防控”。

1.重视数据统计分析。定人定时对环境污染纠纷案件的发生、调解、结案、赔付情况进行数据统计分析，掌握纠纷发生的风险概率、风险因素，探讨其原因和防控措施，及时向保险经纪、承保的保险公司和参保的单位反馈信息，必要时依法向政府主管机构、其他相关社会组织反映情况，力促形成多方共同管控相关风险的合作方式。

2.建立环境污染与环境相关食品安全信息共享平台及协作机制。根据政府和社会需要，整合相关数据，充分发挥信息资源的效能，在风险预警、法规标准的制定、政策执行及风险评估等领域建立环境污染与食品安全协作机制，协助相关单位建立环境污染及相关食品安全的预警机制，为解决环境污染和环境影响下食品安全问题奠定必要基础。

3.在推进环责险方面，依照保险合同约定，组织保险经纪和外部专家一起给企业进行“体检”，进行现场检查、指导、安全培训，督促企业“看病治疗”，确保生产经营者树立环境责任意识，操作和产品符合国家或行业相关标准要求，进行全流程防控。其终极目的，把投保企业不出险、承保公司零理赔、政府（相关部门）环境及环境一食品应急的压力减轻，实现多方共赢，作为追求的最高境界，最大限度地降低环境污染事故发生的概率，保障环境。

4.由保险经纪组织保险公司适时利用保险价格杠杆的激励、约束功能，促进投保人转变观念，提高风险防范意识，提升服务质量和安全管理水平。

（五）“管”是平衡，体现保险经纪的价值

“管”即依据政策法规参与对生态环境的社会管理，目的是平衡投保人/被保险人/受益人与保险公司的关系，通过最大限度地满足被保险人/受益人的利益来促进环责险事业的发展，实现环境污染责任风险转移和风险控制。

我国环境保护法和食品安全法均明确规定了社会组织参与共治的法律原则。这为健调委以下列方式参与生态环境共治提供了法律基础。

1.开发广东环境污染及环境相关食品安全责任保险信息平台系统。建立网上环境与食品风险管理体系，为环境污染与食品安全责任保险申购、承保、理赔、风险管理和出险率数据的实时统计查询提供科技手段，确保投保企业上网即可向保险经纪人申请办理投保事宜和事故索赔，并为投保企业提供环境污染、环境与食品安全风险分析、排查服务。

2.建立由政府和大众媒体监管的机制。对社会影响大、争议大的环境污染侵权纠纷调解案件，主动邀请新闻媒体参与全程报道，并向政府及其相关部门公开。

3.探索建立污染企业第三方评价体系。通过对相关纠纷案件的回顾性调查、纠纷发生原因的剖析、投保人风险管控能力的评估、社会公众的反馈等多方因素综合考评，组织力量从第三方社会组织的角度对投保人的环境安全情况评定，力图为政府、社会提供真实、有效的评估结论和评价数据。

（六）“法”是前提，无“法”便无责任保险

责任保险具有很强的法律制度依存性，尤其在运用保险经纪推进共保模式的场合。在以市场方式完善环境污染纠纷多元解决机制的实践中，“法”包含理念层面和制度层面双重含义。

在理念层面，健调委明确健调工作必须遵循法治，必须以法治精神和原则为指引，在法治框架下行动。为此，十分强调人民调解员法治信念、法治思维和法治能力的培养。对于具体纠纷案件的调解，作为人民调解组织则依照《民法总则》《侵权责任法》《保险法》《人民调解法》《环境保护法》以及其他相关法律、法规和司法解释对纠纷进行调处，从争议双方的身份核实到第三方定责再到依法定损，均严格遵循相关要求、标准办理，保证调解方案的合法性、合理性、公正性和专业性。

在制度层面，“法”又有两层含义，一是国家、政府层面的相关法制建设，详见后文分析；二是广东健调委的制度建设。

为提高调解效率，更好地服务当事人，根据行业性、专业性调解的特点，健调委逐步形成了一整套可用于环境污染纠纷的调解制度、规范和操作流程，包括：（1）汇编适用于全行业的基础性调解规范和程序；（2）制定调解程序规范，完善“诉调”或者“调诉”对接流程；（3）制定调解员规范，提升队伍专业化水平；（4）制定调解工作的制式文书，统一规范具体调解行为。具体包括《纠纷调解被侵权方申请书》《纠纷调解申请书》《受理通知书》《不予受理通知书》《亲属关系证明（模板）》《调解材料接收单》《调解笔录（含生存版本、死亡版本）》《案件初步分析意见书》《损失评估意见》《纠纷案件伤残等级核定表》《人民自行和解协议书（含生存版本、死亡版本）》《终止调解通知书》《司法确认申请书》《档案立卷归档标准》14个制式文书。实践表明，这一整套调解规范、程序和制式文书，对于搞好健调工作具有极强的指导性和可推广性。

综上所述，尝试从医调委向健调委的转型，既是医调领域落实“健康中国”“美丽中国”战略的需要，也是保险经纪把服务触角从医责险向环责险服务延伸的需要，是以市場方式完善环境纠纷多元解决机制的重要探索。

五、社会化、市场化环境污染风险分担机制条件分析

以上表明，以市场方式完善环境污染纠纷多元化解机制，其本质就是一种社会化、市场化的风险分担机制。这套机制在实际运行中能否实现预期目标，主要取决于人的因素、市场因素、业务因素、政府因素和法制因素。由于法制因素很复杂且对于环境责任保险的发展具有极端重要性，将在本文第六部分专门讨论。

（一）人的因素

人的因素主要指调解机构的指导思想和调解员队伍的素质。回顾广东医调委六年的实践，在社会化、市场化的医疗风险分担机制建设过程中，联合运用“保、调、赔、防、管、法”六字诀，其本质就是围绕“人民性”三个字展开，解决了一个为了“谁”的问题。为此，始终坚持“四个满意”的工作要求，把患者及其亲属满意、医疗机构满意、政府满意和人民群众满意作为医患纠纷调解工作的追求目标，彰显广东医调委的社会责任。由于明确了这一方向问题，专业性的调解工作得到了广泛的理解和支持，广东医调的路子也越走越宽。

在从医调向健调转型的过程中，无论是拓宽调解领域解决更多社会难题，还是加强自身组织队伍建设、创新社会管理服务体系，都必须在思想建设上体现人民性。唯其如此，才不致于在转型发展中迷失方向。

（二）市场因素

不言而喻，市场因素对于以市场方式完善环境污染纠纷多元解决机制至关重要。保险市场由投保人、保险人、被保险人、受益人、以保险经纪为主的保险中介等市场主体所组成，在政府购买（责任）保险公共服务或参与再保险的情况下，政府也是保险市场的主体。根据大数法则原理，被保险人、受益人从保险市场获得利益越多，则投保人投保的目的越容易实现，投保的积极性就越高；相应地，保险人也就越来越壮大，保险业务或保险事业越容易成功。在这个良性循环的过程中，保险经纪人因其服务于投保人/被保险人的角色和功能，在环责险中，能够间接地帮助责任事故的被侵权人（即责任保险中的受益人），使他（她）们获得便捷、快速、合法的赔偿，从而不仅直接解决了责任保险关系人之间的责任事故纠纷、理赔纠纷和保险纠纷，也间接地在环境污染纠纷多元解决方面服务于政府和社会，从而能够激活保险市场的所有主体，使保险市场越来越有活力。

除了市场主体因素，价格、服务和认知也是保险市场的重要因素。客观认识这些因素与保险市场的关系，对于推进环责险具有重要价值。一项关于企业投保意愿及需求的问卷调查发现，参与调查的企业中只有51.9%为自愿投保，暂未投保的主要原因是缺乏了解（65.4%）和保险费率过高（39.5%）；44.6%企业选择续保的主要原因是由于政府强制要求，但强制投保作用出现减弱趋势；超过50%的企业对目前保险产品和服务感到基本满意。此项调查针对深圳市239家企业开展。结果表明，企业希望（深圳市）环责险制度不断改进完善，比如不断纳入附加条款扩大理赔范围、完善事前风险评估、开展日常风险巡查、加大续保优惠和政府支持力度等。这说明业务因素对于以市场方式完善环境污染纠纷多元解决机制同样十分重要，是保险经纪人与保险公司必须着力解决的问题。

（三）业务因素

保险业务因素不仅与市场因素密切相关，也直接决定以市场方式完善环境污染纠纷多元解决机制的成效。前述研究表明，环责险的“保障程度与范围对企业是否投保的影响最大”。它特别提示，应当从投保人/被保险人/受益人的角度出发，完善环责险的投保范围、保险条款、市场准入、投保与理赔、运行机制、风险防范、防灾防损、奖惩机制等相关管理制度，尤其解决好投保人关注的承保范围、保险费率、事前风险评估及日常风险巡查等服务、政府补贴、事故责任认定等关键问题，并且针对不同的需求，提供量身定做的责任保险产品。

然而，在环责险方面，我国大多数保险公司目前承保的只是突发事故引起的环境污染，对渐进性污染几乎不予承保。我国现行环责险“实际上是事故险，发生的概率很低。而概率低就导致赔付率低，赔付率低以后，企业就没有积极性了”。在责任保险合同和条款中，如何将渐进性污染纳入承保范围，以此作为一个突破方向，需要深入研究。又如，投保人普遍反映，保险公司提供的保险条款免赔情形太多，而保费则采用固定费率，非依风险评估而定，同样影响投保的积极性。事实上，责任范围与保费密切相关，“合理的责任范围加上合理的保费，可以推动环责险螺旋式上升，并逐渐增加环责险产品的深度和广度。”此外，一些污染造成的损失和清污费用是天价，如果对这些风险提供保险产品，偿付能力将是单一保险公司面临的经营问题。这说明保险经纪在环责险中组织共保体的必要性。

在环责险的具体定价方法上，单纯运用逐一法或分类法都会面临现实困难。研究表明，“逐一法与分类法相结合，既可以保证环责险定价的相对准确和公平，也可以控制定价成本，提高定价可行性。”依照正当程序广泛实施的环评工作，使得这种结合运用变得可行。例如，保单中关于保险责任的内容包括承保的地理范围、承保的损失原因、承保的损失和费用。现有保单的保险责任范围过窄。有的保险条款规定，“本保险合同所指承保区域是指保险地址外围一公里以内的范围”，那么，如果是一公里多一点，怎么办？“承保区域范围大小与企业缴纳的保费直接相关。比如，企业要保5公里，保费要乘的系数是1.2～1.3，如果要保10公里，这个系数就会更高。”这就要求保险业（委托第三方）制定环境风险评估方法、污染损害认定和赔偿标准等。

总之，我国环责险机制作为经济政策和手段之一，一方面需要配套制度助力，另一方面需要自身完善。对于环责险的创新发展，政府和社会需要深刻认识保险经纪人的功能、作用和价值，保险行业要加强风险数据共享，强化风险管理服务，完善配套产品设计。

（四）政策因素

以市场方式完善环境污染纠纷多元解决机制能否获得成功也取决于政策因素，尤其是政府对于保险经纪参与责任险共保体运作模式的支持力度和支持方式。

一方面，广东健调委的运作经费完全通过市场机制解决，不向政府要“人头费”“开办费”等事业经费。江泰经纪通过全国招投标组建各种责任保险共保体，相关法律文书明确规定广东健调委的运作经费来源于江泰经纪部分服务佣金，而保险经纪公司的服务佣金，依市场惯例来源于共保体系的市场营销费和服务费，不与环境污染纠纷调解情况、保险公司赔付情况挂钩。这种公开、透明、合法、独立的资金来源方式，既需要法治经济环境支撑，又促进了法治社会建设，使得广东健调委的运作真正独立于行政部门及司法部门，有力地保障了广东健调委建立“公平、公正、中立”的社会形象，公信力不断提升。

另一方面，广东健调委又期望政府研究解决社会化、市场化第三方调解事业中存在的困难和问题，加强工作指导，支持建立事业经费多元筹措渠道：一是将市场竞争机制引入健康相关领域矛盾纠纷人民调解，推动环责险等相关责任保险投保人更多地加入健调“广东模式”的运作；二是对成效突出的第三方调解组织，建议政府采取购买公共服务方式“以案定补”，给予结果导向的适当财政补贴；三是鼓励利用民间渠道募集事业经费，例如，支持健调委通过吸纳社会捐款、公益赞助等符合国家法律规定的渠道筹集资金，促进环责险等健康相关矛盾纠纷第三方专业化调解的规范和长远发展。对于筹集的资金，健调委有义务依据《慈善法》等相关法律、法规确保使用合理合法、公开透明、接受监督。

此外，从各地推广环责险的实践来看，政府支持还可以体现为下列方式：（1）地方环保部门、保险监管部门应当积极争取将环境污染强制责任保险政策纳入地方性法规、规章，或者推动地方人民政府出台规范性文件，并配合有关部门制定有利于该险种推广的经济技术政策和措施。（2）环境污染事故发生后，地方环保部门应当通过提供有关监测数据和相关监管信息，依法支持污染受害人和有关社会团体对污染企业提起环境污染损害赔偿诉讼，督促企业承担全面的污染损害赔偿责任，增强企业环境风险意识和环境责任意识。（3）“鼓励参加”环责险的政策措施。

六、法制因素分析

在“法治中国”的框架下以市场方式完善环境污染纠纷多元解决机制，无论人的因素、市场因素，还是业务因素、政策因素，这些因素的形成发展、产生影响或者发挥作用，都离不开法制因素的保障、促进或者制约。因此，有必要将法制因素单列开来分析讨论。

法制因素的极端重要性是由环责险的本质和特点决定的。过去保护生态环境“用宣传手段、行政手段多，法律手段少。时间长了就产生‘耐药性，规矩容易变成‘面条，违法成本低、守法成本高，从而形成‘破窗效應”，导致环责险难以广泛发展、难以发挥实质性作用。从我国法律、法规、规章、强制性标准和司法解释的现状来看，完善社会化、市场化的环境污染风险分担机制，应当加强环责险立法，开展环境损害赔偿（法）立法，解决保险经纪法规立法问题，在此过程中，对可能影响环责险发挥其应有功能的那些人的因素、市场因素、业务因素和政策因素进行系统梳理，并将其中能够进行法制化处理的问题纳入立法之中一并调整、规范。

（一）环境责任保险立法问题

发达国家责任保险立法十分发达。美国随着环责险立法的完善，90年代中后期，环责险市场开始展现出健康发展的趋势：产品更具有针对性、用途得到扩展、环境风险管理融入整个风险管理体系。这提示我国应提高环责险立法的可预期性。从理论上来说，环责险立法的必要性在于，“单靠市场力量很难形成有规模的责任保险交易。为保证对各种安全事故受害人的赔偿，政府可以在一些关乎百姓生存权的领域实行强制责任保险。”

我国开展环责险立法，至少应当在《保险法》和环责险单行法规两个层面开展工作。《保险法》有关责任保险的规定存在以下不足：责任保险定义存在缺陷，对保险人直接给付义务的规定相互冲突；受害第三人对保险人的直接请求权规定的行使条件过于严格，且缺少类型化梳理；未规定保险人的参与权。鉴于此，今后在修订保险法的时候，应当完善责任保险的定义，“删除责任保险立法中相互冲突的条文；区分不同情况，在不同程度上赋予受害第三人直接请求权；赋予保险人参与权。”此外，还应当就强制责任保险的适用范围等一些共性问题作出制度安排，着力解决保险业参与加强和创新社会管理工作覆盖面不广、缺乏系统性的问题。在单行法规层面，要解决的问题是：

其一，明确我国环责险的基本原则是“政府推动、市场运作”，重点解决保险业参与社会治理深度不足、缺乏针对性的问题。为此，应当规定适合我国情况的环境污染和环境相关食品安全的责任保险基础模式，即对重点领域和环境高危行业实行强制责任保险，从保险公司、投保人/被保险人、受益人、保险经纪公司、第三方检查机构、政府等至少六个角度，作出相应的制度安排。

例如，2015年5月，环保部公开表示，“目前全国重大环境风险级别企业有4000多家。這些重大环境风险企业极易发生突发环境事件，是群众生命财产安全和社会稳定的潜在威胁。”对于这些企业应当实行强制责任保险。然而，强制责任保险会带来被保险人（致害人）的道德风险问题，从而可能降低整个社会的安全水平。因此，政府和社会应当通过立法“允许保险人使用社会已有的风险监控系统、支持建立有效的信息共享系统、给予保险人拒绝承保的权利以及由保险人对特殊行业进行强制风险监控。”这显然是环责险立法需要解决的问题。

其二，明确“环境污染事故”“渐进性污染”、“环境相关食品安全事故”和“潜在性危害”等核心定义。有学者对八家保险公司的保单进行分析，发现“在没有法规明确规定的情况下，各家保险公司保险条款中对环境污染事故的解释不尽相同。这导致环境污染责任险市场混乱，一些保险公司趁机损害投保人（被保险人）的利益。”因此，立法上如何定义保单中提到的各种“保险事故”“安全事故”等核心概念，是环责险立法要高度重视的问题。

其三，基于可保风险理论、责任保险标的理论，通过理论学习和实践研究，明确环责险和产品污染责任险等相关具体险种合理的保险范围。由于对这些理论问题研究不透且缺少规范要求，保险公司单方面制作的保单免赔事项太多，影响到投保积极性。例如，目前环责险免赔范围涵盖了（1）被保险人生产流程本身固有的原因导致的累进式、渐变式（又称渐进性）污染；（2）因环境污染间接受损的第三者人身伤亡和财产损失；（3）罚款、惩罚性赔偿以及精神损害赔偿等，很不合理。其实，关于惩罚性赔偿可保性的规定，应明确直接责任形态中，因故意行为引起的惩罚性赔偿责任不可保，因重大过失行为引起的惩罚性赔偿责任可保；在间接责任形态中，由于被保险人承担的是替代责任，原则上惩罚性赔偿责任具有可保性，但被保险人与实际行为人的合谋行为所导致的惩罚性赔偿责任除外。

又如，渐进性污染是否应该纳入承保范围？有的观点认为，因渐进性污染不符合保险之可保风险原理，对企业渐进性污染，应该是通过加强执法和地方环境赔偿基金等方式、途径来解决。也有观点认为，渐进性污染总体上符合传统的可保性条件，且不应受限于可保性条件的泛化。实践中，可保性因承保范围的扩张、操作技术的发展、违法性要件的弱化而获得一定程度上的突破，故而可保性的理论条件结合实际需要与可行性，应当承保渐进性污染。本文倾向于后一种观点。总之，应当明确，责任保险的保障范围除承担直接财产损失和人身伤亡、清污费用和法律费用的外，间接损失、生态损失和惩罚性赔偿的适用范围，也需要明确和规范化。

其四，明确相关鼓励政策使其法制化。新环保法规定“鼓励参加”相关的责任保险，政府就应出台鼓励政策并使之法制化。例如，可考虑把投保情况作为地方“生态文明建设目标责任状”考评、企业信用评价的一项指标，也可将其作为企业环评审批、排污许可证审批等的前置条件，将投保与绿色信贷、上市公司环保核查结合起来，还可制定优惠政策，将排污费按比例补贴企业保费、对保险公司实行营业税优惠等。

其五，技术上宜明确环责险立法要促进责任风险管理目标的实现，有利于环境污染责任风险的界定和细分。例如，研究表明，将环责险评价和环境影响评价结合起来，可以保证保险费率数据的科学性、客观性、准确性。因此，有必要建立环责险评价制度，并从责任保险立法的角度解决环境评价制度不完善，导致责任保险经营遇到困难的问题。

其六，明确相关的程序问题和技术问题。例如，对环责险“保险事故”损害鉴定、赔偿程序作出规定，并就提升保险理赔服务与管理水平、投保企业信息公开等作出规定。

总之，环责险单行法规的立法，应当就承保范围、市场准入、保险经纪参与、保险条款、保险费率厘定、投保与理赔、事前风险评估、日常风险巡查、事故责任认定、政府补贴、奖惩机制等相关具体制度作出安排。

（二）环境损害赔偿（法）立法问题

健全的损害赔偿制度是发展责任保险的法制基础。环境污染损害赔偿涉及复杂的人身损害、财产损失和生态环境损害问题。随着《民法总则》《物权法》《合同法》《侵权责任法》《保险法》和《环境保护法》等等相关法律的颁布、实施或者修订，健全我国人身、财产、生态环境等损害赔偿制度，需要制定一部统一的环境损害赔偿法。

必要性方面，上述这些法律有关损害赔偿的规定内容零散，过于抽象概括，可操作性明显不够，还有的甚至认识狭隘。例如，对于人身损害、生态环境损害的认识，都存在这些问题。最高人民法院发布的各种相关的司法解释，也存在种种问题。以《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的司法解释》（法释[2003]20号）为例，规定相关法律适用实行限额赔偿原则，不分具体案情，对人身损害赔偿案件统一规定赔偿项目、计算标准和最高20年的赔偿年限，要求处理人身损害赔偿诉请的所有民事司法或准司法活动，都必须符合这些司法解释的要求。因此，其本质是一种法定限额赔偿，其实际效果则明显限制了生命健康权得到尊重和民事司法保护的程度。

《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》（法释[2015]12号）规定，人民法院应当根据被侵权人的诉讼请求以及具体案情，合理判定污染者承擔停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔礼道歉、赔偿损失等民事责任。其中，“恢复原状”主要是要求损害者承担治理污染和修复生态的责任，包括原地恢复与异地恢复。如果损害者不治理、修复或者没有能力治理、修复的，人民法院可以委托有关单位代履行，费用由污染者承担。“赔偿损失”包括被侵权人因污染行为而造成的财产损失、人身损失，以及为防止污染扩大、消除污染而采取的必要合理措施所发生的费用，试图以此体现党中央“用严格的法律制度保护生态环境”的精神。然而，由于法释[2015]12号仍然停留在原则层面，或者其适用需要套用法释[2003]20号等相关司法解释的规定，在环境侵权损害赔偿实践中，目前发生污染事故后，民事赔偿实际上只依法承担生命健康损害很有限的赔偿，以及直接财产损失和应急处置费用，惩罚性赔偿也没有计算在内，大部分生态损失没有计算在内。凡此种种，导致企业普遍认为环境污染责任险可有可无，“企业投保的意愿非常低”，“保险不见涨，潜在环境风险却没有丝毫减少”。此外，司法解释的影响面、规范效力和社会效果等也明显不如法律。

制定一部统一的环境损害赔偿法，除总则和附则外，其余各章应分别规定人身、有形财产和生态环境的损害赔偿问题。总则应当贯彻以人为本理念、崇尚生态环境价值、平等尊重和保护各种财产权利，定义合理赔偿原则，以开放性的客观标准，支持一个理性的普通人对于人身、有形财产和生态环境损害赔偿的合理要求，法律程序上应当支持双（各）方当事人就损害赔偿问题平等谈判，鼓励主要通过谈判方式实现合理赔偿目标，规定在损害赔偿问题上国家干预的条件、方式和程序，限制国家对私法自治、合理赔偿的干预。

总则以下各章节，分别规定人身、有形财产和生态环境损害赔偿的目的目标，人身损害、有形财产损失和生态环境损害的具体形态、认定方法和标准，重点解决合理赔偿原则在相关方面如何具体体现问题，并从损害赔偿项目、标准、计算方法和赔偿方式等具体环节重新审视相关司法解释，以此实现合理赔偿目标。例如，生态环境损害赔偿应将环境和生态系统的公益损害与公民的私益损害，全部列入赔偿范围。

附则可考虑规定与损害赔偿直接相关的一些程序问题，例如，环境污染、环境相关食品安全问题引发的集体诉讼的相关规定。

（三）保险经纪法规立法问题

一个完善发达的保险市场除了包含保险人、被保险人/投保人两个市场主体之外，还必须要有保险经纪人等保险中介人的参与。然而，备受世界保险业重视的保险经纪人在我国保险市场上，发展并不顺利，保险经纪业务发展缓慢，难以发挥其应有的功能和作用，导致投保人/被保险人/受益人没有从保险中获得其应该获得的利益。鉴于此，保险经纪法规立法势在必行。具体路径，一是在我国《保险法》框架下制定《保险经纪条例》，将《保险经纪机构监管规定》升格为行政法规；二是在各种责任保险条例中明确保险经纪人的具体功能和作用。

以上三个方面的立法是发展我国环责险，以市场方式完善环境污染纠纷多元解决机制必须要做的基础工作，具有长期性、系统性，需要政府高度重视并列人议事日程。

七、结语

以市场方式完善环境污染纠纷多元解决机制，是社会组织参与社会治理和社会建设的基本途径。在人口与财政资源的矛盾比较突出的地区，探索以市场方式完善环境污染纠纷多元化解机制，尤为必要，不仅可以减轻政府的财政压力，更重要的是，它是政府主导下的社会治理与生态文明建设的重要抓手。即使在财政资源比较充裕的地区，这样一套机制也是必要的，它不仅能够体现环境污染纠纷多元解决的精神，而且，有利于形成体制内外不同调解机制之间的竞争，给社会带来更多的和谐因素。

这样一套机制，关键是以保险经纪参与发展环责险，将环责险及相关责任保险可覆盖的社会矛盾纠纷纳入专业性的人民调解框架下。为此，必须发挥保险经纪人的功能和作用，以实现投保人/被保险人/受益人的利益为宗旨，把人民调解、合理赔偿、风险管理与环境保护结合起来，联合应用“保、调、赔、防、管、法”六字诀。如此操作，即可催生环境污染纠纷多元解决的新理念——从对抗走向对话，从诉讼走向协商，从单一价值走向多元目标，从胜负之争走向争取双赢，从处理纠纷走向防控纠纷，以此推动社会建设和生态文明建设。

因此，这样一套机制要获得成功，保险经纪人必须坚定不移地参与进来，代表投保人/被保险人/受益人的利益，与保险公司谈判、合作，共同服务社会，并且在实际运作中，把握好人的因素、市场因素、业务因素，同时呼吁或者提请政府改善相关的政策因素和法制因素。这对于完善环境保护公众参与机制，加强环责险立法，建立政府、企业、公众与社会组织定期沟通、平等对话、协商解决的平台，具有重要意义。

这些问题处理好了，既可以保障投保人/被保险人/受益人的合法权益不受侵犯或者得到合理补偿，平衡投保人与保险人信息不对称带来的矛盾，同时也通过专业性的人民调解委员会这一公平公正的第三方平台，体现出政府宏观监管、社会组织具体化解环境污染纠纷，这样一种社会建设新探索。