“统而撤离”：英国撤离印度、缅甸和马来亚的政策述评

谌焕义

摘要：英国撤离印度、缅甸和马来亚时所实行的政策是“统而撤离”，即将印度、缅甸和马来亚变为联邦制国家，在统一的基础上和平移交政权。这一政策未能在印度变为现实，但在马来亚和缅甸却获得成功。“统而撤离”政策在印度失败的主要原因是印度各方尤其是国大党和穆斯林联盟之间不能达成妥协；在缅甸和马来亚则因为英国政府努力促成各派势力之间的妥协与合作而取得成功。

关键词：统而撤离；英国；印度；缅甸；马来亚；非殖民化

[中图分类号] D756.1

[文献标识码]A

[文章编号]1003-2479（ 2018 ）03-0062-10

因为印巴分治局面的出现、缅甸临时政府首脑昂山遇刺、马来亚迟至1957年才最终独立，一些学者认为，英国在撤离时实施与“分而治之”一脉相承的“分而撤离”政策以继续在这些地方施加影响。然而，在考察了英国撤离前印度、缅甸和马来亚的实际情况及英国提出的方案和实施的情况之后，人们会发现，英国实行的政策并非“分而撤离”而是“统而撤离”，即在统一的基础上实现权力移交。

英国撤离前，印度、缅甸和马来亚的共同特点是政治实体众多、民族众多、宗教信仰多样、各方的利益诉求有很大差异。在英属印度，国大党和穆斯林联盟纷争厉害，尽管国大党声称自己是民族主义政党，但要获得占人口绝大多数的印度教徒的支持，就不可避免地带有更多的印度教色彩。穆斯林联盟则从成立的那一刻起就是一个教派主义政党，1940年通过拉合尔决议后，就要求建立穆斯林国家。除了国大党和穆斯林联盟的诉求，印度教大斋会等政党的力量也很强大；560多个大大小小的土邦的統治权从法律上只不过由王公们让渡给了英国国王，英国撤离时，主权自然应该归还土邦王公，所以，海德拉巴、迈索尔和特拉凡科尔等土邦王公都要求独立。缅甸在1937年从英属印度分离出来，成为英国单独的一块殖民地。历史上，缅甸中央与地方之间纷争不断，尤其是山地民族的土司拥有很大的权力，人口占绝大多数的缅族与其他民族之间的关系时不时出现紧张状况。马来亚在日军攻占前分为海峡殖民地、马来联邦和马来属邦，英国对海峡殖民地实行直接统治，对马来联邦各邦拥有较大统治权，而马来属邦各邦则由苏丹拥有主权。马来亚的马来人、华人和印度人之间的政治地位和经济状况都有很大差异。日本对缅甸和马来亚的占领使各民族关系更加不和谐。

鉴于印度、马来亚和缅甸复杂的历史、政治和宗教等方面的情况，英国撤离时提出的方案都是实行联邦制或邦联制，将政权移交给一个统一的政府，并尽最大的努力加以实施，消除撤离后可能出现的不良局面。本文分别对英国撤离印度、缅甸和马来亚的政策加以简要评述。

一

1857年印度民族大起义之后，英国王室接管东印度公司对印度的统治权，通过一系列法案，改善对印度的统治，推行宪政改革。20世纪20年代后，英印宪政改革的一贯目标是将印度建成统一的联邦制国家。1918年8月公布的《蒙塔古一蔡姆斯福德报告》较早提出印度联邦的构想。报告在谈到印度土邦的未来时写道：“展望未来，我们可以将印度勾勒为某种形式的‘联邦的轮廓。各省最终将成为由中央政府统管在一起的自治的单位，中央政府只处理所有省都共同关心的事务。但是英属各省共同的事务，如防卫、关税、贸易、鸦片、盐、铁路、邮政和电报，在很大程度上也是各土邦感兴趣的事务。如果土邦王公愿意，印度政府逐渐集中于这些事务将使土邦在保持他们所珍视的内部自治的同时易于与中央政府接触。”报告希望成立常设咨询机构以便于英属印度与土邦之间的沟通，为土邦加入由各自治省组成的“联邦”做一些准备。《蒙塔古—蔡姆斯福德报告》成为《1919年印度政府法》的蓝本。

为了研究印度未来宪法的权限问题，英国政府于1927年11月8日成立以约翰·西蒙为主席，艾德礼等6人为成员的印度立法调查委员会。西蒙委员会先后两次对印度进行了为期近8个月的考察，在1930年6月发表调查报告。报告说，委员们相信：“当土邦王公能够明白他们的权利和地位将得到保障时，他们将加入更大的整体。当双方都觉得可以相互获得更大利益时，就可以实现更大的统一。我们期待，新宪法将提供一扇敞开的大门，印度王公在觉得对他们有好处时，可以公平与合理的条件加入。如果确定的原则有效，可以自然地得出结论，即印度最终的宪法必定是联邦制的，因为只有在联邦制下，差异如此广泛的各省和土邦在保持内政自治的同时可以被整合到一部宪法之下。”

1930年11月至1932年12月，英国政府代表和印度各方代表先后举行了3次圆桌会议以解决印度宪政问题。在第一次圆桌会议举行之前，英属印度代表和土邦王公代表一到伦敦就敲定一个原则上都接受的协议，主要内容包括印度各省自治、有各省和土邦代表参加的中央立法会议和给总督保留某些权力。令人遗憾的是，因在一些重要问题上尤其是省和联邦层面各种族的代表问题上无法达成一致，会议最终未能取得令人期待的成果。英国首相麦克唐纳在1931年1月19日第一次圆桌会议结束时发表声明说，英王陛下政府已注意到这样一个事实，即各方接受的一个基本原则是，印度中央政府应该是一个由印度土邦和英属印度组成的、二元制立法机关的全印联邦。麦克唐纳政府的政策声明是对已达成一致的建议的谨慎和仔细措辞的接受。

在西蒙委员会报告和圆桌会议的基础上，英国议会在1935年7月通过《1935年印度政府法》。该法第二部分的标题就是“印度联邦”。法案称：英属印度和印度土邦将组成在英王统治下的印度联邦。

1945年9月19日，英国首相艾德礼发表有关印度的政策声明，强调政府充分重视推进印度宪政改革的进程，请求所有印度人“团结一致，努力制定一部多数民族和少数民族都觉得公平和公正的宪法、一部各土邦和各省都可以找到自己地位的宪法”。

为了促使印度各党派达成一致，尽快制定新宪法、让印度尽快实现独立，英国艾德礼政府于1946年1月5日派出由6名工党议员、3名保守党议员和1名自由党议员组成的议会代表团访问印度以加强英国政治家与印度政治领袖之间的了解，并为国大党与穆斯林联盟领袖之间的沟通提供机会。2月1 1日，英国内阁会议确定由印度事务大臣佩西克一劳伦斯、贸易大臣克里普斯和海军大臣亚历山大组成内阁使团出访印度。英国内阁使团在1946年3月23日到达印度后立即与总督行政会议成员会谈，与印度各党派、各族群——国大党、穆斯林联盟、印度教大斋会、正义党、激进民主党、印度共产党、印度劳工联盟、全印妇女大会、锡克人、帕尔西人、低级种姓、全印被压迫阶级联盟、印度基督教徒以及印度欧洲人协会——的代表会谈，听取他们对解决印度问题的建议。

在国大党与穆斯林联盟不能达成一致的情况下，英国内阁使团于1946年5月16日发布声明，提出解决印度问题的方案，通称为“内阁使团方案”。方案以数据说明并作出结论，“因此，我们不能建议英国政府将现在掌握的权力移交给两个完全独立的主权国家”；英国内阁使团建议的印度宪法基本形式是：建立包括英属印度和印度土邦的印度联邦，中央政府只掌管国防、外交和交通事务，并应拥有上述事务所必须的财政权力；联邦应该有一个由英属印度代表和土邦代表组成的行政会议和立法会议；除了联邦掌握的事务及权力，其余事务和权力都归各省政府；土邦王公将保有除了让给联邦事务和权力的所有事务和权力；各省可以自由地组成拥有行政会议和立法会议的省集团，每个集团可以决定共同的事务。英国内阁使团方案非常明确地否决了穆斯林联盟建立独立的巴基斯坦国家的要求，建议将印度建成一个联邦制的国家。

1947年3月，蒙巴顿勋爵继任总督。他在与印度政治领袖谈话时一再表明英国政府维护印度统一的愿望，他也认识到在和平统一基础上权力移交的最大障碍是穆斯林联盟的建国要求。4月12日，蒙巴顿在会见穆斯林联盟工作委员会委员、比哈尔省穆斯林联盟主席侯赛因·伊玛姆时也表示：“为了印度未来的强大和繁荣，我们应该尽一切努力成立一个印度联邦。而内阁使团方案似乎是最佳的方案”。4月15日，在第一次省督会议上，蒙巴顿表示，他不会轻易地放弃任何一个统一印度的方案，他要向世界表明，英国要尽一切可能达到这一目的。

令人遗憾的是，英国政府和总督的所有努力都没有任何作用，国大党和穆斯林联盟都不愿意做出任何让步，印度种族教派冲突不断升级，甚至可能引发大规模的内战。总督不得不面对现实，着手草拟分治方案，并基本得到甘地、尼赫鲁和真纳等印度政治领袖的同意。即使在公布分治方案之前，蒙巴顿还心存幻想，1947年6月2日，他将尼赫鲁、帕特尔、真纳和利亚奎特等召集起来，让他们阅读了一份名为《分治的行政后果》的文件，最后一次呼吁他们接受英国内阁使团的方案，但没有得到他所期待的回应。由英属印度和印度土邦组成印度联邦的方案终究没有变为现实，同样没有变成现实的是很多土邦王公独立的要求。如果王公们独立的要求得到满足，那么，南亚次大陆就会真正“巴尔干化”了。

二

1826～1885年，英国经过3次战争基本确立对缅甸的统治，缅甸成为英属印度的一个省，1937年，缅甸从英属印度分离出来，成为英国单独的一块殖民地。

缅甸是一个多民族的国家，人数最多的缅族占据平原地区，周围山地则属于不同的少数民族，北部有克钦族和钦族，东部掸族和克伦族，西部沿海有若开族，除了这几大民族，还有克耶族、佤族、那加族和华人等。各民族的历史、文化及宗教信仰有很大差别。

在太平洋战局越来越不利的情况下，日本不得不于1943年8月1日宣布缅甸为独立国家。但很多人很快意识到日本无意让缅甸真正独立。1944年8月，昂山等民族主义者成立“反法西斯组织”，号召缅甸人民暂时与英国及其他盟国合作，对日作战。1945年3月，“反法西斯组织”改组为“反法西斯人民自由同盟”（简称“自由同盟”），领导缅甸国民军举行抗日武装起义。5月1日，国民军解放仰光，并控制了大多数城市。

面对缅甸民族独立势力较强的局面，英国采取妥协政策，1945年5月公布的《缅甸白皮书》规定，缅甸先由英国总督直接统治，然后实行《1935年印度政府法》，经过一个过渡时期后可获得自治领地位。9月9日，盟军东南亚战区总司令蒙巴顿将军与自由同盟代表昂山和德钦丹东等在锡兰的康提盟军总部签订《抗日军问题协定》，缅甸同意交出武装，部分部队改编为缅甸国防军，接受英国总督的指挥。协定的签订为英国人重返缅甸创造了条件。1945年10月，多尔曼一史密斯回到缅甸继续担任总督。在战前，缅甸已经实现内政自治，日占时期，整个国家的管理结构完全崩溃，因此，总督首要的任务就是成立行政会议。史密斯将行政会议11个席位中的7个给予昂山领导的自由同盟。但自由同盟提出3个条件：总督应该全部接受他们的7个提名、1人担任内政部长、7名部长应该听从同盟的指示。这些要求在当时是不可理喻和难以接受的。在不能与自由同盟达成一致的情况下，作为大选前的临时措施，史密斯在11月3日任命一个由十人组成的行政会议，由1名欧洲人担任副主席，另有9名包括当地少数民族代表在内的当地人。

总督要利用声望最高的自由同盟领袖昂山解决政权移交问题，却遇到一个棘手的问题——昂山谋杀案。1946年2月28日，德钦吞欧公开指控昂山1942年在直通当众杀死一个村庄的头人，并说自己目睹了谋杀。4月初，被杀头人的遗孀正式指控昂山。在是否逮捕昂山的问题上，英国政府、总督和军方的观点有很大差异。英国政府主张逮捕昂山，并表示，只要谋杀指控不终结，昂山就不能进入重组的行政会议。史密斯也倾向于逮捕昂山。军方则反对逮捕昂山，因为缅甸局势依然不稳定，逮捕昂山可能导致大规模的武装起义。

1946年6月，史密斯回英国治病，6月11日，亨利·莱特被任命为代理总督。他找到了解决昂山谋杀案问题的方法。在没有相关法律的情况下，总督可以制定法令。7月19日，他发布政令，除非得到总督的直接指令，任何人不得因战争期间的行为而被起诉。这使他可以向昂山保证以后不会被起诉，向昂山敞开了行政会议的大门。

8月5日，英国政府宣布史密斯因健康原因而辞职，任命赫伯特·兰斯为缅甸总督。身为准将的蘭斯之所以被任命为总督，除了得到蒙巴顿的推荐，英国首相艾德礼看中的是他关于缅甸的自由观点以及与包括昂山在内的缅甸人的友好关系和其个人能力。印度局势的恶化也许对艾德礼的任命有一定影响。尽管英国内阁使团十分努力，却未能促成国大党与穆斯林联盟达成一致，印度教派纷争有升级的迹象，印度总督韦维尔不能获得国大党和穆斯林联盟的支持与这一局面的出现有一定关系。艾德礼似乎知道史密斯与军方的关系不太好，也不受自由同盟的欢迎，启用与军方及自由同盟关系好的兰斯是解决缅甸问题的必要之举。8月31日，兰斯就任缅甸总督，他的任务就是要协调缅甸各方以实现和平交权。

由于自由同盟是缅甸最有影响的政治团体，在兰斯抵达仰光之前，英国的大臣们就要求他尽力保证自由同盟加入行政会议。昂山也认识到与英国人的合作是缅甸统一独立所必需的，因此，在9月大规模罢工危机中，英国人与温和的民族主义者的联盟开始建立起来。兰斯需要有支持他的行政会议，因此采取主动：9月18日，现存的行政会议辞职，当晚，他应昂山的要求秘密與之会晤，使之尽可能延迟总罢工；9月28日成立新行政会议，自由同盟在会议中占多数，昂山任副主席兼国防部部长和外交部部长。

昂山接受总督的任命导致自由同盟内社会主义者与“白旗共产党”的分裂，以致于昂山在10月指责白旗共破坏缅甸统一事业，将它从自由同盟中清除出去。白旗共则称自由同盟已变为帝国主义者的工具。尽管已计划于1947年4月举行大选，但在1946年11月初，自由同盟要求加快独立进程的步伐。11月13日，自由同盟正式提出以下要求：英国政府应于1947年1月31日宣布缅甸将在一年内获得自由；外国人不参加即将举行的投票和选举制宪会议；目前的行政会议到1月31日将成为国民政府；如果这些要求得不到满足，自由同盟成员将辞职。显然，自由同盟将1月31日选定为他们是否推出竞选候选人的最好日期。总督意识到《白皮书》计划已经过时，建议政府宣布基本接受自由同盟的要求，并要求行政会议代表团到伦敦讨论细节性问题。1946年12月5日，自由同盟给总督下最后通牒：英国政府必须发表声明，承诺缅甸一年内独立和早一点成立临时国民政府，否则，代表团将不去伦敦。最后通牒还暗示，如果要求得不到满足，自由同盟将最迟于1947年1月底撤出行政会议。总督官方的证据表明，昂山并不非常乐意递交最后通牒，因为如果自由同盟退出，缅甸的局势将变得非常严重。他担心更加极端的势力尤其是白旗共产党和吴素会取代他在缅甸独立进程中的领导地位。

此时，土匪势力越来越大，规模前所未有。1946年10月12日，一帮土匪包围了一队武装警察；11月25日，50名用步枪和手榴弹武装的土匪在宾马纳以北伏击巡逻警察，战斗持续两个小时，导致一个士兵阵亡和4人受伤，土匪十多人伤亡。在缅甸局势不断恶化的情况下，12月12日，英国作战部要求驻缅英军指挥官哈罗德·布里格斯对缅甸局势做出评估。他在13日回复说，如果拒绝自由同盟的最后通牒，它将从行政会议辞职，警察将罢工，其他罢工也可能随之发生，最“忠诚”的4个缅甸营也会发动叛乱。12月18日，总参谋长向英国内阁报告说，如果不用缅甸卫戍部队中的印度连队，缅甸政治破裂的结果不能得到控制。即便利用印度连队，也还要从其他地方调遣一个英国旅到缅甸。12月20日，艾德礼在议会宣布，缅甸“将通过最快和最直接的途径成立自治政府”；缅甸既可以留在英联邦内，也可以脱离英联邦；缅甸代表团将在1949年1月份被邀请到伦敦谈判。由此看来，布里格斯对形势的评估对推动英国政府接受昂山的条件起了决定性作用。

1947年1月10日，昂山率领缅甸代表团乘飞机抵达伦敦，进行关键的英缅谈判。为了在谈判桌上获得更有利的地位，自由同盟在1月10日发起独立周活动，高潮是举行一天罢工。缅共也采取武装行动。1月21日，800名武装的红旗共产党员几乎冲过政府秘书处大楼的警戒线。第二天，一些共产党人冲进大楼，但被守军击退。在谈判进展迟缓的情况下，仰光的紧张局势在持续。1月27日，自由同盟发起另一次罢工。也正是在这一天，昂山和艾德礼正式签署了协定。协定规定：第一，由缅甸自己决定是保持自治领地位还是脱离英联邦完全独立；第二，缅甸将于1947年4月举行制宪会议选举，制定宪法；第三，现任缅甸政府在过渡时期应根据《1935年宪法》和《1945年法案》行使职权；第四，英国在原则上承认缅甸有权管理财政；第五，新宪法一产生、新行政机构建立起来后，英军的驻留问题由两国政府协商解决。

虽然协定的签订结束了仰光的紧张局势，却并没有给缅甸带来和平。吴素和巴盛不愿意从行政会议辞职，缅族与少数民族之间没有就后者的地位等达成协定。

昂山等人返回缅甸后，根据《昂山一艾德礼协定》关于缅甸本部与边疆少数民族地区联合问题条款的规定，立即着手筹备“缅甸各民族协商会议”。1947年2月5日，会议在掸邦彬龙镇举行。昂山与自由同盟其他领导人、掸邦土司、克钦族、钦族、孟族、克伦族等少数民族代表以及英方代表阿瑟·博顿利出席了会议。会谈一度陷入僵局，昂山甚至准备放弃，但吴佩钦坚持继续谈判，会议最终达成《彬龙协议》。协议建议总督任命一个由山地民族最高委员会推荐的顾问并增选他为行政会议成员，以处理山地事务；原则上接受少数民族内政完全自治；成立单独的克钦邦，提交立宪会议讨论；山地公民享有民族国家基本的权利和特权；掸邦财政自治；继续给克钦族和钦族以财政援助。由于少数民族的权利和利益得到承诺，他们都决定加入缅甸联邦。这个协议的签订具有重要的意义，因为缅甸是个多民族国家，封建王朝时代的缅族统治者经常对少数民族进行征战，民族之间积怨较深。协议使缅甸各族进行合作，为政权的和平移交创造了最有利的条件。

1946年4月的选举能否顺利举行直接影响到制宪会议能否顺利组成。土匪和缅甸共产党的活动成为最大的影响因素。为对付政敌的暴力活动，昂山只得求助于缅甸军队司令部。缅甸政府要求采取一次重大的军事行动，因此，英国人和缅甸人结成牢固的同盟。布里格斯决定成立一个特别独立旅。5月2日，开始实行“洪流行动”，对土匪和缅甸共产党进行严厉打击。4月，立宪会议选举顺利进行，昂山所领导的自由同盟获得绝大多数选票和182个选举席位中的171个。6月10日，制宪会议第一次会议举行，德钦努（即吴努）为会议主席。6月17日，制宪会议通过昂山提出的制定一部缅甸共和国宪法的动议。在权力移交程序顺利进行时，昂山的政治对手吴素指使一伙暴徒在7月19日上午冲进议会大楼，枪杀了正在开会的昂山及另外5名部长。昂山遇刺使正在走向独立的缅甸进入危险状态，兰斯总督立即宣布由德钦努组成新的临时政府。警方迅速将吴素及其他参与者逮捕，布里格斯将军将一些武装部队作为治安部队开进仰光，保卫政府大楼。仰光有很多缅族人将昂山之死归咎于英国人，总督在7月21日报告说，“今天，缅甸一些媒体表现出明显的反英倾向。流传的谣言是英国人将武器提供给对手，并资助了对政府的攻击，以便于成立一个赞成缅甸留在帝国内的英国政府政策的政府。”两天后，总督不得不承认，对英国人动机的怀疑变得比以前更尖锐了。在这种情况下，英国政府、军方和吴努新政府努力消除误会。总督立刻邀请吴努组成新政府，揭穿英国推延移交权力的谎言。7月25日，吴努和他同僚发布声明，说明英国政府、总督和缅甸政府是“和谐一致”的。在征得吴努的同意后，缅甸军队司令部发布了一个声明：“缅甸军队司令部对一些公共媒体说军队参与了刺杀前一届政府成员感到极其痛苦。军队的坚定政策是，通过提供装备精良和训练有素的军队，帮助缅甸政府及过世的令人尊敬的吴昂山。”布里格斯在纳什准将的陪同下亲自到昂山灵柩前敬献花圈，这对消除缅甸社会对英国的怀疑和敌对情绪起到了积极作用。

1947年7月28日，制宪议会举行第二次会议，通过缅甸联邦宪法草案；8月2日，组成以吴努为总理的新临时政府；9月24日，宪法正式获得通过。宪法明确规定，缅甸是拥有主权的联邦国家，各少数民族邦享有内部自治权利，其中掸邦和克伦邦在10年之后经过公民投票，有退出联邦的权利。宪法保障公民的合法权利，私人企业和财产将受到保护；宪法保障工人有权建立免受剥削的组织。宪法规定了国家的政治体制：国会是缅甸联邦的最高立法机构，由上下两院组成，上院民族院是为各民族团结而设立的，下院人民院比上院有更大的权限，联邦政府只对下院负责。为维持缅甸的统一，缅族人对少数民族做出了让步，第一任总统将由掸族人担任。

在缅甸做好了接收政权的准备后，1947年8～10月间，英缅双方举行了多次谈判和秘密接触，就国防和财政等具体事宜达成协议。10月17日，吴努赴伦敦与艾德礼签订《英缅条约》。条约声明，英国政府承认缅甸联邦为完全独立的主权国家，但又规定保留英国在缅甸的一些特权，缅甸仍留在英镑集团内，并承认同年8月缔结的《英缅防御协定》。

1947年11月5日，英国议会和英王批准了《缅甸独立法案》。《英缅条约》获得缅甸临时国会批准，于1948年1月1日正式生效。至此，英缅双方有关法律程序上的问题都得到妥善解决。按照星象学家建议，权力移交仪式在1948年1月4日4时20分举行：英国和缅甸的仪仗队在议会大厅前迎出总督和未来的总统，降下英国国旗，升起缅甸联邦国旗，停泊在仰光河上的“伯明翰号”礼炮齐鸣，宣告英国结束对缅甸的统治。高级专员詹姆斯·鲍克在给艾德礼的信中写道：“据我所知，1月4日的仪式和庆祝活动是在平静而满意的情绪中进行的，没有被任何针对英国或外国人的敌视事件破坏。”缅甸权力的移交圆满地完成。

从上述情况看，英国之所以能在缅甸圆满地移交权力，主要是因为英国充分认识并利用自由同盟领袖昂山等在缅甸的地位和影响，促成缅族与其他少数民族之间的和解与妥协，在紧急状况下采取果断措施，消除可能导致动荡的因素。

三

二战后期，英国希望长期维持对马来亚的殖民统治，因而采取措施，力图实现马来亚的统一。历史上，英国对“海峡殖民地”槟榔屿、新加坡和马六甲实行直接统治，对马来半岛实行间接统治，1895年成为英国保护邦的霹雳、雪兰莪、森美兰、柔佛和彭亨的苏丹都听命于英国驻扎官，除了柔佛的4个邦组成马来联邦。1909年，英国与暹罗签订《曼谷条约》，获得吉兰丹、吉打、玻璃和附近岛屿的统治权。玻璃、吉打、吉兰丹、丁加奴和柔佛没有参加马来联邦，被称为马来属邦。无论是马来联邦苏丹还是马来属邦苏丹都享有名义上的主权。

1942年2月15日，日军占领新加坡，马来亚全境沦陷。在日本占领马来亚后不久，英国就开始考虑战后重建对马来亚的殖民统治的问题。1944年年初，组成由艾德礼任主席的“马来亚和婆罗洲委员会”，专门负责马来亚的重建计划。1945年8月，英国殖民部向工党内阁提交名为《关于马来亚与婆罗洲的政策》的备忘录。该备忘录提出：英国政府应该与每个苏丹订立新条约，要求各邦苏丹将管辖权转让给英王，以使英国政府在《领土外管辖权法令》下为各邦制定法律；将建立一个有中央立法会议的“马来亚联邦”；建立统一的国籍制度；建议英属殖民地槟榔屿和马六甲等地并人马来亚联邦，但新加坡作为一块殖民地由一个单独的总督管理（并不排除以后并人马来亚联邦的可能性）。为了实现这一计划，1945年9月，英国政府派特使哈罗德·麦克迈科尔爵士与各马来苏丹订立新条约。10月11日，麦克迈科尔抵达马来亚，与马来苏丹们谈判。由于“哈罗德爵士被极不公正地授与附加职权，可以承认或者更换在日本占领时期继承王位的4位统治者中的任何一人，也可以承认或者更换曾经同日本人妥协的任何统治者”，谈判进展顺利，到12月21日，麦克迈科尔已拿到所有马来苏丹签字的新条约，这些条约规定，除了伊斯兰教事务，联合王国掌握所有的行政管理权，这为马来亚联邦的建立提供了法律依据。

1946年1月22日，英国政府公布《马来亚联邦》白皮书，要将马来联邦、马来属邦以及马六甲和槟榔屿组成统一的殖民地——马来亚联邦，联邦有中央政府、立法会议和行政会议等机构，英国委派总督进行统治，而把新加坡划为独立的直辖殖民地。“《白皮书》表明英国的意图是，通过将所有苏丹的独立统治权让渡给英王，建立一个不包括新加坡的统一的马來亚国家，给予所有出生在新国家或此前实际居住了19年的所有人以公民权。”1946年4月1日，马来亚联邦正式成立，爱德华·金特就任总督。

白皮书发布及马来亚联邦成立后，马来亚各方做出回应。激进的民族主义党派马来人国民党和马来亚共产党立即提出尖锐的批评，以民族自决原则要求英国结束在马来亚的殖民统治；以马来苏丹和马来民族统一机构（即“巫统”）为代表的保守民族主义者并不反对马来亚联邦计划本身，只是反对共同国籍，反对华人和印度人享有与马来人同等的公民权；而华人和印度人并没有给予英国人预想的支持。

在这种情况下，英国政府与巫统和苏丹代表进行秘密谈判，于1946年12月公布“马来亚政治改革建议书”，提出以马来亚联合邦取代马来亚联邦。该方案不仅恢复了苏丹在各邦象征性的统治权，而且修改了授予公民资格的条件，使华人和印度人难以获得公民资格。只有出生在联合邦并在提出申请之前的15年中在此地居住了10年，或前20年在联合邦居住了15年，并品行良好、有足够的马来语或英语能力、公开宣布永久居留、接受公民权利与义务誓言的人才能够获得公民资格。1947年12月初，英国议会通过马来亚联合邦宪法。1948年1月，总督马尔科姆·麦克唐纳和各苏丹在马来亚联合邦协定上签字，2月1日，马来亚联合邦正式成立。

根据协定，马来亚联合邦政府分为中央和地方两级，中央政府包括高级专员、联合邦立法会议与行政会议。联合邦立法会议是立法机关，由75名议员组成，行政会议是执行机关，立法会议和行政会议成员都由高级专员任命，高级专员相当于总督，拥有广泛的权力，对所有事务都有最后的决定权。各邦政府及槟榔屿、马六甲政府包括参事会和行政会，马来苏丹是马来各邦的元首，但各邦的首席部长由高级专员任命。中央政府掌管防务、内部安全、经济与财政、劳工与移民等重要事务。至此，马来亚成为英国统一的殖民地。

马来亚联合邦成立后，马来亚共产党领导大规模工人运动对马来亚局势产生了极大影响，在3个欧籍种植园园主被杀后，殖民政府在1948年6月宣布马来亚进入“紧急状态”，开始持续12年的“剿共”战争。实施“紧急状态”后，英国开始对马来亚政策进行调整。9月，英国殖民部东方司拟就《马来亚未来政治与经济发展》，系统地考虑英国未来对马来亚的政策，首次关注马来亚的自治问题。1949年4月，英国议会终于同意马来亚独立，但要经过一代人的“过渡时期”，宣布将于1955年举行议会选举。

1950年6月，英国殖民部在马来亚举行会议，专门讨论马来亚政治发展问题。英国驻东南亚大专员麦克唐纳在讲话中表明：“由于无法控制或几乎无法控制的因素的影响，朝向自治的发展进程将不可避免地加速”，主张缩短过渡时期。他的观点得到与会的马来亚联合邦总督亨利·格尔尼和殖民大臣格里菲斯等人的赞同。随后，英国加快马来亚非殖民化的进程。1951年12月后陆续举行一些市议会选举。1952年2月初，杰拉尔德·坦普勒抵达马来亚，出任高级专员，宣布其直接目标就是建立一个统一的马来亚国家。1955年如期举行联合邦立法会议选举，由巫统、马华公会和印度人国民大会党组成的选举联盟获得选举的胜利，联盟党组成内部自治政府，联盟党领袖东姑·拉赫曼出任马来亚联合邦首席部长兼内政部部长。1956年1月，拉赫曼率领“自由使团”到伦敦与英国政府举行独立谈判。在谈判开始前的1月17日，拉赫曼准备了一封给殖民大臣列奥诺克斯一博伊德的信，要求在1957年8月31日独立。1月18日上午十点半，大会正式开幕，举行6次全体会议，到2月8日下午五点半最终完成并在协定上签字。协定双方同意英国与马来亚联邦签订一个防务互助条约。

1957年7月2日，马来亚联合邦新宪法在吉隆坡公布，根据宪法，拉赫曼被选为第一任最高元首。随后组成了以拉赫曼为总理的马来亚联合邦的第一届内阁。1957年8月31日午夜，马来亚联合邦首都吉隆坡举行了盛大的独立典礼，马来亚联合邦宣告在英联邦内正式独立。

英国在马来亚之所以能在统一的基础上移交权力，主要原因有以下4个方面：

第一，英国政府适时调整政策。适当地满足马来人的要求，是解决马来半岛统一与和平的重要措施，如果马来人的要求得不到适当满足，只会激化马来人与华人及印度人之间的矛盾。对于自治的问题，在马来亚各政党中，只有拿督翁离开巫统后新成立的马来亚独立党提出了十年内自治的目标，巫统和马华公会等都是民族性的政党，只关注本民族的利益，并没有强烈的自治或独立的要求。“虽然没有要求独立的强大压力，英国已在计划各级立法机关的选举，为马来亚的自治做准备。”在时局发生变化、马来人要求尽快自治的情况下，英国适应变化并满足了要求。

第二，促进马来人与华人两大民族达成妥协。在历史上，马来人拥有政治特权，华人则在经济上占有一定优势。马来人抵制马来亚联邦的主要原因在于非马来人获得平等的公民资格会威胁到他们享有的政治特权。为了改善种族关系，麦克唐纳倡导成立由各民族领导人和欧洲人社区代表组成的社区联络委员会，使之成为各民族相互了解与沟通的一个重要平台。1949年9月，社区联络委员会发表《共同观点》，表明各民族已经达成一定程度的一致。英国在公民资格方面对马来人的让步有出卖马来亚华人的嫌疑，一些华人领袖日益关注到，华人缺乏任何可与巫统相比、在政治上可被接受的组织表达他们的心声，英国人鼓励成立华人政党。1949年2月，一些富有且受过西式教育的华人在百万富翁陈祯禄和李孝式的领导下成立了马华公会。马华公会章程规定其首要目的是“促进和维护马来亚民族间的和谐”。围剿马来亚共产党的战争主要是一场政治战争，马来亚共产党坚持武装斗争的目标就是结束英国在马来亚的殖民统治。因此，对于马来人、非共产党华人和英国人来说，拒绝马来亚民族解放军要求的唯一最后的方式是走向自治和独立，这已经是越来越清晰的目标。同时，如果马来人与华人不能实现统一的话，英国人拒绝考虑马来亚自治。

第三，英国采取的向自治过渡的重要举措是建立“阁员制度”和进行自下而上的各级立法机构选举。“阁员制度”即任命几名马来人和华人担任行政会议“阁员”的职务，让他们负责一些不太重要的事务以培养他们对政治事务的责任心和行政管理能力，为接管马来亚政权创造更好的条件。

立法会议选举是权力移交的重要环节，是在马来亚确立议会民主制度的重要基础。民族性政党如巫统和马华公会的独立发展对于马来亚的统一与政治局势发展是不利的，印度的经历充分显示了這一点，只有在马来亚成立真正代表各民族利益的政党，英国才会允许马来亚独立。因此，在立法机构选举中，英国对非民族性政党马来亚独立党给予了更多的支持，使之在1952年2月的吉隆坡市议会选举中获胜呼声最高，这迫使巫统雪兰莪邦支部与马华公会成立临时的选举联盟，并取得很大成功，只失去两个竞选席位。这一成功使巫统与马华公会在柔佛巴鲁、蔴坡和马六甲选举中继续合作。1953年8月，巫统与马华公会全国联盟正式成立，两党逐渐联合起来，对内保持各自的独立地位和政治目标，而在决定候选人和政党竞争一个特定席位时则联合行动。从1952年底到1954年，巫统一马华联盟赢得268个市政议会席位中的226个。1955年4月，马来亚印度人国民大会党加入联盟，从而实现了马来亚种族的合作，显现出马来亚有希望建立一个切实可行的独立政府。在随后进行宪政谈判中，尽管在公民身份、语言和马来人的地位等关键问题上，各民族的分歧不小，但巫统和马华公会都意识到，任何一方都不能很好地解决这些问题，双方都要做出一些妥协，因而最终向英国人提交了联盟的宪政建议。

最后，英国和马来亚各方的互相妥协。英国对巫统和各马来苏丹做出了最大限度的妥协，将“联邦”改为“联合邦”，维护苏丹的特权、各邦的特点以及马来人的特殊权利，将总督改为高级专员，表示其权威来自苏丹而不是英国王室。

为了镇压和瓦解马来亚共产党的武装斗争，“紧急事态军事行动”指挥官哈罗德·布里格斯重新安置华人垦殖点，使它们远离马来亚共产党的“人民运动”，使马共民运分子不能得到食物、情报和人员补给。高级专员格尔尼和坦普勒在继续实施这种隔离、打击马共的策略的同时，对华人实行一些安慰政策，注入较多资金于安置华人的“新村”、改善生活设施，以致于招来马来人的不满，认为“新村”的设施远远好于马来人的“小村子”。坦普勒还给予一半以上的华人公民身份，合并战争委员会与执行委员会，使华人第一次进人马来亚行政部门任职。

马来亚联合邦对英国的妥协让步主要体现在伦敦宪法谈判时很快就签署了独立协定，对英国的经济利益和战略利益等重要利益都给予了保证。1957年10月，马来亚联合邦与英国签订《防务与互助协定》，允许英国在马来亚继续保持驻军和基地。当然，防务协定的签订并不完全是马来亚联合邦妥协的产物，在拉赫曼看来，条约的签订不仅不会损害独立的马来亚的主权，相反可以减轻人民的税负，有利于马来亚社会经济的发展。

四

英国在印度、缅甸和马来亚实行“统而撤离”政策的主要原因有两个，第一，可以最大限度地维护英国的利益。英国更看重与殖民地国家的长期关系。在英国政府眼里，殖民地的独立并不意味着与英国的自然联系突然中断，非殖民化对英国往往意味着摆脱过多的政治或军事义务，同时在这些国家独立后继续保持政治影响与经济利益。非殖民化是英国重新调整与殖民地国家关系的一个过程，英国与殖民地的经济关系并不会因非殖民化而发生本质的变化。因此，从长远利益出发，英国在驾驭殖民地的非殖民化进程的同时，尽力与未来的独立国家建立良好的关系。由于冷战的兴起，英国还将非殖民化与东西方之间关系的发展联系起来。“包括太平洋上的英联邦成员国及东南亚国家在内的更加广泛的西方联盟的直接目标是阻止共产主义的扩散与对抗俄国的扩张。这个联盟的长期目标是建立东西方之间的友好伙伴关系，并且改善东南亚与远东的经济、社会状况。”

在和平统一的基础上移交权力有助于英国与新的独立国家之间保持良好的关系，新的独立国家因为自身的脆弱性也希望继续保持与英国的关系，得到英国的支持与帮助。英国在马来亚和缅甸成功地“统而撤离”、与两国新政府签订的有关协定、条约都在最大限度内保证了英国在这两个国家的利益。如《英缅防御协定》规定，缅甸只能与英国进行军事“合作”，英国海陆空三军有权使用缅甸的机场和港口。在经济方面，缅甸向英国和印度偿还1亿英镑的债务。英国在缅甸的垄断公司组织也将受到保护。英国外交部东南亚司的彼得·默里在1947年10月14日的一份备忘录中谈到英国战前、当时和未来在缅甸的利益以及英国在缅甸的政治和战略利益。默里说：“尽管缅甸因民族自豪的原因已经决定脱离英联邦，但是因长期和密切的联系及（我们希望）友好而互相满意的权力移交条件，英国将在缅甸保持特殊的地位。尽管在最初独立的极端反应中势必会有些憎恨外国人，但是领袖们清楚必须有外来盟友帮助他们的国家从战争中恢复过来，避免被印度或中国吞并。”而分治后的印度与巴基斯坦教派冲突、边界纷争不断，不仅影响了南亚次大陆的和平与安全，也影响到英国与两国维持和发展正常的关系，对英国各种利益的维护产生了极其不利的影响。

第二，遏制共产主义势力在东南亚和南亚的扩张。第二次世界大战接近尾声时，苏联使英国等西方国家感到了极大的压力，也使英国不得不慎重考慮对南亚东南亚殖民地的政策。为了避免南亚和东南亚落人苏联影响下的共产主义之手，英国更多地与温和的民族主义者达成妥协。如英国外交部1949年10月的一份备忘录所言：“我们在印度、巴基斯坦、锡兰和缅甸的政策被证明是可以保证东南亚国家即使没有成为与苏联共产主义做斗争的盟友，也至少向西方而不是向苏联寻求帮助的一个主要因素”。在某种程度上，这也是维护英国利益的最重要措施。