地方领导干部自然资源资产离任审计评价指标体系构建的思考

钟文胜 张艳

[摘要]本文对地方领导干部自然资源资产离任审计评价指标体系的构建进行了理论分析，提出包括“制度协同”“目标相容”“相对评价”及“审计程序一体化”四个方面的基本思路，并阐述具体应用方法，以期为领导干部自然资源资产离任审计实务中评价指标体系设计这一关键环节的顺利实施提供方法上的理论指导。

[关键词]自然资源资产离任审计 评价指标体系 地方领导干部 构建

本文得到湖南省社会科学成果评审委员会项目“主体功能定位下领导干部自然资源资产离任审计评价体系研究”（XSPYBZZ031）的资助

一、引言

自然资源资产离任审计作为我国生态文明制度体系中的重要组成部分，其审计结果将作为对各级党政领导干部生态环境问责及政绩考核的重要依据，根据审计署“十三五”规划，该制度将从2018年起全面推开，2020年建立起比较完善的审计制度。2017年6月，中央全面深化改革领导小组会议审议通过了《领导干部自然资源资产离任审计暂行规定》，要求各地区各部门结合实际遵照执行。

自然资源资产离任审计是一种责任审计，目的在于通过审计促进领导干部切实履行自然资源资产管理和环境保护责任，引导各级政府落实“绿色”发展理念。该功能很大程度上需要通过科学设置评价指标体系来实现，但目前尚未有统一的评价指标体系或者应用指南出台，势必会导致审计实务中因缺乏清晰的标准而无法保证审计的实施效果。基于此，本文针对地方领导干部自然资源资产离任审计评价指标体系的构建提出了具体指标体系设计的基本思路及方法，以期为相关审计实务的实施提供方法上的理论指导。

二、地方政府环境治理行为表现及影响机制分析

按照当前的制度安排，自然资源资产离任审计的结果是对地方党政领导班子主要负责人、有关领导人员、部门负责人的生态环境损害责任进行追责的重要依据，也是对地方政府进行地区生态文明建设目标评价考核的重要依据。因此，自然资源资产离任审计在功能属性上属于激励约束机制，通过奖优罚劣对地方领导干部的执政行为进行引导。而作为一项激励约束机制，了解审计对象或者说责任对象的行为动机、行为约束及影响机制有利于审计人员更为科学地设计评价指标体系，为“为何这样选择指标”提供更为清晰的设计思路。结合我国的制度背景及已有研究，地方政府环境治理行为表现及影响机制主要体现为以下三个方面。

（一）基于财政分权的经济激励

自1994年实施分税制改革以来，我国实行以分税制为基础的分级财政管理体制，财政分权带来的经济激励使地方政府有动机以各种手段保证经济实现增长，通过弱化环境规制强度来降低当地企业的“合规成本”，即逐底竞争，最终导致环境状况的普遍恶化（杨瑞龙等，2007；薛钢，潘孝珍，2012）。

（二）基于政绩考核及晋升的政治激励

在我国政治集权和经济分权的制度背景下，一方面，以GDP和经济增长为核心的政绩考核与晋升制度相结合的政治激励机制促使了中国经济的高增长，但同时造成了环境污染、能源消耗等一系列环境问题（周黎安，2008；徐现祥，王贤彬，2010）；另一方面，严格的环保政策和政绩考核内容的调整又会促使地方政府呈现出“逐顶竞争”的行为特征。从“十一五”规划开始，中央将环境保护指标纳入干部考核指标体系并不断加以强化，党的十八大提出“五位一体”建设中国特色社会主义的总体战略布局以来，我国政府执政理念及政绩考核结构体系发生了重大调整，从过度片面重视GDP经济考核到更加强调“社会”“经济”“环境”可持续发展三大支柱的协调性的重大调整，对地方政府环境政策的执行发挥了积极作用。但是在实践中当地方政府面临相互冲突的考核指標时常以牺牲环境来保证经济发展（沈洪涛，马正彪，2014；黎文靖，郑曼妮，2016），或者采取选择性污染治理作为对策，降低减排目标规定污染物排放量，目标之外的污染物不仅未下降，个别污染物排放反而上升（Zhao et al.，2016）。除此之外，“关系”和“统计”也成为地方官员缓解上级压力的“减压阀”，将操纵统计数据作为地方环境治理的另一个捷径（冉冉，2013）。

（三）基于环境污染的外部性和跨区域溢出效应

环境污染的外部性和跨区域溢出效应是地方政府选择跨界高污染排放水平的重要因素。闫文娟和钟茂初（2012）发现地方政府在环境治理上采取“骑跷跷板”的策略性行为，增加外溢性公共物品以及覆盖全国的纯污染公共物品的污染排放强度，但没有增加地方污染公共物品的污染排放强度。Cai et al.（2016） 利用1998-2008年中国工业数据库数据证实了下游效应的存在，“以邻为壑”现象突出。

三、地方领导干部自然资源资产离任审计评价指标体系构建的基本思路

从上述分析发现，地方政府的环境治理行为是一个复杂的过程，为了有效达成推动地方政府环境治理绩效的最终审计目标，构建审计评价指标体系时势必要充分考虑如何规避地方政府在环境治理中存在的机会主义行为风险，同时也要尽可能弱化外部环境冲突对地方政府环境治理效果造成的削弱效应。针对地方政府环境治理中存在的上述典型行为及其动机，提出包括“制度协同”“目标相容”“相对评价”及“审计程序一体化”四个方面的基本思路。

（一）考虑制度间的协同效应，针对区域不同主体功能定位实行差异化评价

生态文明建设制度体系作为一个有机的系统，在具体实施过程中，应考虑不同制度之间的耦合性，才能发挥制度间的协同效应。反之，如果不同制度之间在实施中互不关联，独立运行，则容易产生矛盾和冲突，无法实现制度间的合力。以主体功能区为基础的国土空间开发保护制度是我国生态文明建设的八项基础性制度之一，将其与自然资源资产离任审计制度相结合，一方面，由于不同区域的主体功能定位不同，在进行审计评价时，需要考虑这种差异，不能强行一刀切，用一套评价指标进行衡量；另一方面，将自然资源资产离任审计制度广泛应用于各级政府的环境履责评价，通过评价指标体系的清晰定位，借助责任审计对领导干部行为的强大约束力，可以落实全国主体功能区规划，加快各类主体功能区的发展，实现整个国土空间内区域间的协调发展。

（二）考虑目标相容，综合权衡 “经济、社会、环境”三者之间的协调程度

“可持续发展”理念已成为国际社会的共识，核心是实现经济、社会和环境三大支柱的协调互动。统观国家生态文明建设的相关政策文件，无论是“五位一体”的战略布局，还是“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，都突出强调了生态文明建设与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设相互融合的整体性目标，即地方各级领导干部承担的是一个多目标的责任体系，如中共中央、国务院在《关于加快推进生态文明建设的意见》中提出了“建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制，把资源消耗、环境损害、生态效益等指标纳入经济社会发展综合评价体系”的要求。现实中生态环境目标与经济、社会发展目标在每个区域层面的不同发展阶段并非都是完全协调、互为促进的，有时候甚至会相互冲突和矛盾，在审计中将这个责任体系中的生态环境目标割裂出来，单就此目标进行考核评价，不考虑与其他目标之间可能存在的激励冲突，其评价结论就会有失偏颇，不仅不利于地方政府树立科学的全面发展观和政绩观，反而加剧地方政府在经济和环境考核“两难”境况下的机会主义行为。况且对于我国现阶段来说，发展仍将是第一要务，从如何确保区域在自然生态系统可持续性前提下实现经济利益最大化和资源配置最优化这一角度来评价领导干部的环境责任或许更具现实意义，即在设计评价指标时应跳出就“环境”论“环境”的圈子，从环境与经济、社会之间的协调程度的视角加以考虑。

（三）考虑相对业绩评价，基于区域发展阶段及资源禀赋客观评价责任对象的努力程度

业绩评价理论中存在相对业绩评价和绝对业绩评价两种方法，其中相对业绩评价更注重评价对象相对于其他参照对象的业绩，可以剔除外部环境及波动等不可控系统性因素对评价对象业绩的影响，因此能够更合理地判断评价对象的努力程度。区域环境管理绩效很大程度上会受到区域所处发展阶段及资源禀赋的影响，大量国内外已有研究表明环境与经济、社会发展之间存在着相互影响效应，如“环境库兹涅茨曲线”描述了环境质量和经济增长之间存在着一条倒U型曲线，在经济增长的早期阶段，环境质量随着经济增长而不断恶化，但当经济发展到一定阶段后，环境质量开始随着经济增长而不断得到改善。我国幅员辽阔，不同区域所处发展阶段迥异，如果忽略经济和社会发展因素对环境的影响作用，采用同一套生态环境评价指标体系，则无法客观地对地方领导干部环境管理的努力程度进行评价。因此，对领导干部的环境管理责任进行评价时，其评分标准应该立足于该区域的发展阶段，考虑经济环境和社会环境对生态环境的抑制作用，充分调动领导干部在环境治理中“努力作为”的积极倾向。

（四）考虑审计程序一体化，突出“全过程审计评价”

地方各级党政领导履行自然资源资产公共受托管理的责任是一个从“行为活动”到“绩效结果”的过程，当前大部分研究在构建各类环境评价指标体系时主要关注的是绩效指标，即结果性指标，如各类自然资源的数量、生态环境状况，如水、大气的质量指标等，并据以评价领导干部的履责情况。这种方法有相当的局限性，其原因主要是结果性指标是各种复杂因素的综合性反映，特别是自然资源和生态环境结果存在流动性、滞后性、交叉性等特征，如果不结合管理过程进行原因分析和因果推导，很难对跨区域和跨时间的环境管理责任进行准确界定，导致审计实务中出现即使知道结果但却无法认定责任的局面，造成后续责任认定环节的困难。因此，从审计实施程序中前后各环节的衔接来看，在构建评价指标时应结合过程性指标和绩效结果指标统一的原则，突出“全过程审计评价”，这有利于后续责任界定环节的因果推导，实现审计程序从审计取证到个人责任界定和责任评价的一体化无缝对接。

四、地方领导干部自然资源资产离任审计评价指标体系构建的具体方法

基于上述分析，提出构建地方领导干部自然资源资产离任审计评价指标体系的具体方法，以资审计实务参考，整体框架如图1所示。

根据上述框架，具体评价指标体系构建的结构如表1所示。

该方法的特点是结合国家主体功能区战略规划，考虑不同地区的主体功能定位及自然资源禀赋来确定评价指标体系的指标维度和具体指标的选择，并根据区域的经济、社会、环境目标以及发展阶段对这一评价体系进行适度调整，同时在确定评价指标时结合过程性指标和绩效指标，突出“全过程审计评价”，旨在全面、客观地评价地方领导干部履行自然资源资产管理责任的努力程度及效果。该方案具有差异性、协调性及动态性特征，其操作要点分析如下。

（一）评价指标维度

上述方案中，评价指标可由以下两个维度构成：

维度一：由“基础性评价指标”和“调节性评价指标”两个方面构成。其中，“基础性评价指标”是针对领导干部自然资源资产管理责任情况的评价指标，“调节性评价指标”是针对本地经济发展和社会发展情况的评价指标，用以体现不同区域主体功能定位和发展阶段的差异性以及“经济、社会、环境”三者之间的协调程度，并据以调节基础性评价指标的评分情况，客观地评价领导干部自然资源资产管理业绩。在应用中，可以通过对自然资源资产管理评价指标、经济性评价指标和社会性评价指标的不同赋权或者评分标准来体现这种差异和协调性。

维度二：由“行为过程”和“绩效结果”两个方面的指标构成。其中，“行为过程”是反映地方政府在自然资源资产管理中开展的各项活动的评价指标，“绩效结果”是反映地方政府自然资源资产管理结果与绩效的评价指标。

（二）具体评价指标的选择

由于自然资源资产涵盖的范围极其广泛，涉及大量的评价指标，据此提出选择具体评价指标的三点原则：

1.导向性。管理大师彼得·德鲁克曾说过，你想要得到什么就评价什么，反之，你评价什么就会得到什么。自然资源资产离任审计目的在于引导地方政府转变发展理念，注重经济、社会和环境的共同协调发展，从而引导各级地方政府落实“绿色”发展理念，因此设置指标时应与国家总体目标及考核指標相一致并紧密衔接，以保障国家相关政策规划及指标的落实。如国家“十三五”规划纲要以及相关部委针对各类自然资源生态环境所制定的“十三五”规划纲要中的约束性指标都是属于对领导干部进行政绩考核的强制性指标，在筛选指标时应尽可能予以保留。

2.重要性。從现有环境领域的评价标准和指标数量来说，这是一个庞大的体系，在审计实务过程中可能会感觉无从入手，而且很多指标所指代的内容具有交叉性，容易出现指标信息冗余，因此在选择指标时，应确保在能够取得足够信息量的基础上保持整个指标体系的简洁、易于操作和理解。这需要对国家资源环境相关的政策规划（国家规划和部门规划）、考核标准、技术标准三个层面的文件进行清晰的梳理，按指标的重要性（如根据指标出现频率、所在文献资料层级和所在文献资料专业性三个因素综合判断），进行冗余信息检测，删除重复反映信息的指标。

3.可获得性。选取指标所用的数据应当是从国家各类统计数据、公报、相关职能部门中可获得的数据，或是通过间接计算而获取的数据。尤其要充分利用其他职能部门的信息和资源，如环境保护部门根据《生态环境状况评价技术规范》（HJ/T192-2006，HJ192-2015）开发了一系列生态环境评价指标，每年组织中国环境监测总站、全国31个省（自治区、直辖市）环境监测中心（站）和有关单位开展全国生态环境监测与评价工作，采用Landsat8 OLI、ZY-3、ZY-02C、GF-1、MODIS、环境卫星等多源遥感数据，对我国省域、县域生态环境数据进行采集和评价，应该是我国目前最为全面、可靠的数据来源，但并未在审计实务中得到充分利用。

五、结论

在我国现行的分权环境管理体制模式下，地方政府环境治理行为对整体生态环境质量的影响至关重要。自然资源资产离任审计正成为地方政府执政行为激励结构中的重要组成部分，但作为一项新的审计制度，国内外并没有现成的经验和模式可资借鉴，亟须相关基础理论的储备。评价指标体系的构建是该项审计制度实施中的重要环节，也是实务操作中难度非常大的环节，期望本文能为该领域的理论探讨提供一些有益的参考。

（作者单位：湖南商学院，邮政编码：410205，电子邮箱：zyedu1978@126.com）

主要参考文献

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