促进生态文明建设的审计与督察协作机制研究

吕舒琦 王素梅 王璨

[摘要]党的十九大报告提出要“加快生态文明体制改革”，强调了生态文明建设对人民美好生活的重要性。本文在对中央环保督察工作及领导干部自然资源资产离任审计促进生态文明建设进行研究的基础上，指出生态文明建设中自然资源资产保护面临的挑战，提出建立领导干部自然资源资产离任审计与中央环保督察协作机制的政策建议。

[关键词]生态文明建设 协作机制 领导干部自然资源资产离任审计 中央环保督察

本文受江苏省社科基金项目“国家审计推动地方政府治理能力提升的实证研究：基于江苏县市样本数据（15ZZB004）”资助

党的十八大报告将生态文明建设与经济建设、

政治建设、文化建设和社会建设一并纳入“五位一体”总体布局；党的十九大报告强调要“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”。2017年11月28日中共中央办公厅、国务院办公厅印发《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》，标志着相关审计工作全面铺开。

我国的生态文明体制改革总体来看滞后于经济体制改革。不少地区的领导干部奉行着“先破坏后建设”“先污染后治理”的政绩观，不仅浪费了大量资源，还对生态环境造成无法挽回的破坏，在地区经济快速发展的背后隐藏着严重的生态危机：从2002年在云南发生的南盘江水污染事件，2007年在太湖、巢湖、滇池发生的蓝藻危机，到2013年我国东北雾霾事件及2016年12月发生的长江口倾倒垃圾污染事件，全国各地接二连三地曝出的儿童血铅超标案件和重金属污染土壤以及农作物事件等一系列危害着人们正常生活的环境污染事件，都反映出我国岌岌可危的生态文明现状以及滞后的生态文明建设工作。

此前，在处理生态环境污染事件时，主要追究污染者的责任，对于党政领导干部的责任追究力度较弱。所以，我国为明确在生态环境保护工作中各级党政领导干部的责任追究情形、完善有关制度规范，不仅开展了中央环境保护督察工作，还探究实践了领导干部自然资源资产离任审计，通过这两项工作的开展来促进生态文明建设。

一、中央环保督察工作促进生态文明建设的研究

中央全面深化改革领导小组第十四次会议审议通过的《环境保护督察方案（试行）》明确建立了环保督察机制，并强调，我国发展已经到了必须加快推进生态文明建设的阶段，建立环保督察工作机制是建设生态文明的重要抓手，对严格落实生态文明建设主体责任、完善领导干部目标责任考核制度、追究领导责任和监管责任具有重要意义，要求强化环境保护“党政同责”与“一岗双责”。

（一）中央环保督察的内容

在国家对环境保护督察工作做出决策部署之后，由环保部牵头成立的中央环保督察组2016年1月在河北省开展试点工作。2016年7月，第一批中央环境保护督察组进驻内蒙古、黑龙江等8个省（自治区）开展环保督察工作，这标志着中央环境保护督察工作正式拉开帷幕。

中央环境保护督察组通过督察准备、督察进驻、督察报告、督察反馈、移交移送、整改落实这一套完整的督察程序，对各省级党委和政府及其有关部门贯彻落实国家环境保护重大决策部署、突出环境问题及处理、环境治理工作、落实环境保护“党政同责、一岗双责”及责任落实等方面的情况进行督察。

（二）中央环保督察取得的成绩

截止到2017年9月15日，中央环保督察已经实现全国31个省（市、区）的督察全覆盖，共向地方交办环境举报案件102，846件，地方已办结97，173件，立案侦查1480件，拘留1467人，约谈17，803人，问责17，153人。中央环保督察工作在生态文明建设的进程中起到了重大作用，不仅推动解决各省（市、区）突出环境问题，还推动环保工作机制得到完善：

1.推动各省（市、区）突出环境问题的解决。中央环境保护督察组开展督察工作过程中，对大气污染、水污染、土壤污染、生态多样性破坏等环境破坏行为保持高度关注，通过督察向各省（市、区）的党委及政府进行意见反馈，指出仍需改进的突出环境问题，要求边督察边整改，推动了各省（市、区）突出环境问题的解决。如广东省发达的制革、印染及陶瓷行业在带来经济财富的同时，也造成了严重的水污染问题，严重威胁了广东省的生态环境。随着中央第四环境保护督察组进驻广东并开展督察工作，江门市、东莞市等主要皮革产业集散地都开始对水场工段进行停产、限产整顿及环保排查工作。广东省多市印发环境督察通知及环境整治工作方案，要求相关企业在规定期限内完成污染治理设施的升级改造，實现稳定达标排放，对于无法达到环保要求的企业依法予以关闭。一系列整改工作淘汰了一批落后产能，使广东省制革行业朝着环保制革方向发展，极大改善了广东省主要皮革产业集散地严重的水污染问题。此外，中央环境保护督察还解决了华北督查中心没有解决的唐山主城区周边几家大气污染严重的焦化、钢铁企业的搬迁工作等。这一系列成果都表明中央环保督察在推动各省（市、区）突出环境问题的解决、消除污染顽疾上功不可没。

2.推动各省（市、区）环保工作机制的完善。中央环保督察“动真格”“求实效”的震慑力大大提高了各省（市、区）的地方主要负责人对落实环保责任的重视程度，多个省（市、区）出台相关工作机制，完善省（市、区）的环保工作机制——四川省出台了《环境保护督察追责问责工作机制》，从制度上解决生态环境保护慢作为、不作为及乱作为的问题，推动环境保护主体责任落地落实；江苏省印发了《生态环境保护工作责任规定（试行）》，明确了各级、各部门在工作中的生态环境保护责任等。

在十九大新闻中心举行的第六场记者招待会上，环保部党组书记、部长李干杰表示，会把环保督察坚持下去，并对首轮前四批环保督查工作进行问题梳理、经验总结，进一步完善相关机制和配套措施；研究推进有关中央环保督察相关法规的制定工作。这将极大完善我国的环保工作机制。

二、领导干部自然资源资产离任审计促进生态文明建设的研究

（一）领导干部自然资源资产离任审计在生态文明建设中的必要性

长期以来，生态环境、自然资源资产受到严重毁坏的原因之一就是环境保护机关存在执法能力不高、手段不强硬、执法过程信息不对称的问题，有的省（市、区）的党政领导干部不能贯彻落实国家关于生态环境保护有关政策措施，没有有效解决地方“保护”主义和环保责任落实等问题。

中央全面深化改革领导小组第十四次会议中强调，生态文明建设能否落到实处，关键在领导干部，要明确各级领导干部责任追究情形，对造成生态环境损害负有责任的领导干部，不论是否已调离、提拔或者退休，都必须严肃追责；开展领导干部自然资源资产离任审计试点，要紧紧围绕领导干部责任，积极探索离任审计与任中审计、与领导干部经济责任审计以及其他专项审计相结合的组织形式，发挥好审计监督作用。因而，在生态文明建设的进程中，审计肩负着重要使命。

（二）领导干部自然资源资产离任审计的内涵

开展领导干部自然资源资产离任审计是审计机关落实党的十八大及十九大精神、促进我国生态文明建设及推动生态文明体制改革的重要举措。

领导干部自然资源资产离任审计是由审计署牵头负责实施，以全国各级审计机关为主体，对承担自然资源资产管理责任的领导干部在贯彻执行中央生态文明建设方针政策和决策部署，遵守自然资源资产管理和生态环境保护法律法规，自然资源资产管理和生态环境保护重大决策，完成自然资源资产管理和生态环境保护目标，履行自然资源资产管理和生态环境保护监督责任，组织自然资源资产和生态环境保护相关资金征管用和项目建设运行，以及其他相关责任的情况进行审计。

（三）领导干部自然资源资产离任审计的做法

1.加强部门合作，开展联合审计。在开展领导干部自然资源资产离任审计试点工作过程中，多个省（市、区）的审计机关创新审计方法，主动加强与水利、农业等相关部门的协作配合，利用各部门专家、信息及技术等资源，开展联席会议制度，共同研讨解决审计试点过程中遇到的难题，大大提高了审计效率，确保审计结果的准确性。

2.积极运用先进技术，提高审计效率。领导干部自然资源资产离任审计工作过程中需要获取各类自然资源资产的地理分布情况、存量和质量情况、开发利用情况、遭到破坏的程度以及存在的潜力等有关数据，各省在进行试点工作时积极运用3S技术（遥感技术RS、地理信息系统GIS、全球卫星定位系统GPS）、大数据技术等现代化信息技术手段来辅助审计工作，大大提高了审计效率。

3.构建评价指标体系，为“定责”提供判断依据。完善的评价指标体系是正确界定领导干部责任的必要条件。我国作为世界上首个开展领导干部自然资源资产离任审计的国家，并没有其他国家的经验可以借鉴，因此各省（市、区）在摸索实践中构建起适合本省（市、区）的评价指标体系。如福建省在审计过程中创新组织机制，由点及面探索审计模式，联合开展专项审计，梳理形成44项评价指标；吉林省总结分析探索实践经验，按照全面性与针对性结合、具有可操作性、动态变化以及适应性这四个原则建立了《领导干部自然资源资产离任审计评价指标体系》等。各地区评价指标体系的构建为审计人员在界定有关领导干部责任时提供了判断依据及参照标准。

（四）领导干部自然资源资产离任审计对生态文明建设的贡献

1.我国生态环境状况得到极大改善。内蒙古自治区从2014年就开始探索实施领导干部自然资源资产离任审计，不仅摸索出适合区情的特色区域领导干部自然资源资产离任审计方法，还有效制止了生态环境的持续恶化，如呼伦贝尔市等地全面停止国有林场林区商业采伐，面积超过10亿亩的可利用草原被纳入生态环境保护范围，林业生态建设面积达到0.11亿亩；山东省胶州市里岔镇农村垃圾得不到妥善处理，生态环境受到破坏。通过开展领导干部自然资源资产离任审计，有关部门研究出“户集、村收、镇运”的模式解决了该镇100多个村的农村垃圾处理问题，大大改善了里岔镇的生态环境，还极大地提高了里岔镇村民的生活质量，这一模式也给全国各省彻底解决农村人民生活的垃圾处理问题树立了典范。一系列生态文明建设成果表明，领导干部自然资源资产离任审计在改善我国生态环境状况中起到重大作用。

2.领导干部生态文明意识得以强化。领导干部自然资源资产离任审计工作给各地生态环境带来的变化使各地区领导干部生态文明意识大大增强。山东省胶州市的许多镇办以及部门领导甚至主动提出请求，要求对他们任职过程某些也许会影响自然資源资产的决策进行审计把关；各地区的相关部门也纷纷出台《领导干部自然资源资产离任审计操作指南》《领导干部自然资源资产离任审计工作指导意见》等文件，对本省（市、区）的领导干部自然资源资产离任审计工作作出安排。领导干部生态文明意识的强弱决定了各地区生态文明建设工作能否落到实处，领导干部自然资源资产离任审计的探索实施将会加快生态文明体制改革。

三、生态文明建设中自然资源资产保护面临的挑战

处在探索阶段的领导干部自然资源资产离任审计与中央环保督察工作在取得推动生态文明建设良好成效的同时也面临着许多挑战。

（一）自然资源资产数据采集困难

无论是开展审计工作还是督察工作，都需要获取各类自然资源资产的地理分布情况、存量和质量、开发利用情况、破坏程度、环境治理效果、存在的潜力等有关信息。在我国，这些数据的收集与更新工作交由农业部、水利部等职能部门负责，这些部门对数据的收集与更新时间并不完全一致，彼此之间也没有一个组织及统一的标准来对自然资源资产数据进行有效的整合与协调，甚至有的数据并不保存在这些职能部门中，而是保存在科研机构与企业中，这就造成了自然资源资产数据的分散性。

审计与中央环保督察组在开展工作的过程中都需要从农业、水利等职能部门获取关于自然资源资产的数据，而数据的分散性则导致数据采集困难、“取证难”。

（二）跨专业复合型人才匮乏

在获取自然资源资产数据以及对环境污染现象、环境污染程度等进行界定时，不仅需要有专业的地理、环境科学等知识，还需要掌握RS、GIS、GPS、大数据技术等现代技术手段。而审计人员与环保督察人员中既学习过审计知识又学习过计算机、环境科学等有关知识或既懂得环保又懂得资源的跨专业复合型人才十分匮乏，因此在开展审计工作及督察工作过程中就需要借助农业、水利等部门的专业人员帮忙，而借用相关部门专业人才时还存在难以就问题或者标准达成一致的困难。

（三）法律体系不完备

尽管我国已经发布了《大气污染防治行动计划》《水污染防治行动计划》《土壤污染防治行动计划》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》等文件，但是关于党政领导干部问责及领导干部自然资源资产离任审计与中央环保督察权限方面的法律法规还是少之又少，导致领导干部自然资源资产离任审计与中央环保督察工作的开展无法可依、评价无据，不仅影响了审计机关与中央环保督察组的权威性，还影响了工作效果。

（四）环境保护责任评价指标体系不完善

由于环境遭到破坏及自然资源资产受到污染是一个长期性行为，具有潜伏性；环境治理也是一项长期性的任务，治理的成效往往需要经过较长时间才能显现出来，具有滞后性。因此，难以对某任领导干部是否破坏环境、污染自然资源或积极推进环境保护工作及取得的工作成效进行区分及程度界定。而我国目前还没有建立起一套健全的领导干部环境保护责任评价指标体系，导致“定责难”成为领导干部自然资源资产离任审计与中央环保督察工作中面临的共同难题。

四、建立领导干部自然资源资产离任审计与中央环保督察协作机制

（一）建立领导干部自然资源资产离任审计与中央环保督察协作机制的意义

领导干部自然资源资产离任审计与中央环保督察都是为了落实各级党政领导干部在生态文明建设中的主体责任，最终推动国家的生态文明建设进程，因此建立领导干部自然资源资产离任审计与中央环保督察协作机制（见图1）具有现实意义。

1.两者相辅相成，能更好地推进生态文明建设。相比于中央环保督察组，开展领导干部自然资源资产离任审计工作的审计机关在“对领导干部应负有的责任进行评价、责任界定与问责”方面更有经验；而相比于审计机关，中央环保督察组具备自然资源资产方面的专业知识与相关技术，而这正是审计机关目前所面临的困难之一。因此，建立领导干部自然资源资产离任审计与中央环保督察协作机制能使两者相辅相成，更好地推进生态文明建设。

2.节约资源，提高工作效率。尽管领导干部自然资源资产离任审计与中央环保督察都取得了不错的工作成果，但是仔细分析不难发现，二者的工作内容存在交叉重复的现象，如对同一地区的有关领导干部贯彻落实国家环境保护重大决策部署等情况进行了解与对各地区的资源环境情况进行测量、分析等实施的工作有所重复，浪费了大量人力物力及财力。而出现这样的情况，是由于审计机关与中央环保督察组在开展工作的过程中各自“单打独斗”，没有信息共享、技术共享等造成的。因此，建立领导干部自然资源资产离任审计与中央环保督察协作机制十分有必要，这一协作机制将能大大提高工作效率，节约资源。

（二）建立领导干部自然资源资产离任审计与中央环保督察协作机制的政策建议

1.建立自然资源资产资源共享机制。数据的分散性、环保及自然资源资产专业现代技能的缺乏和跨专业复合型人才的匮乏，导致审计机关与中央环保督察人员面临数据采集困难、“取证难”的挑战。为了提高领导干部自然资源资产离任审计与中央环保督察两项工作的效率，减少资源浪费，增强工作效果，国务院应当建立一个自然资源资产资源共享机制，目的在于实现审计署与相关职能部门之间的信息共享、技术共享及人才共享。这一资源共享机制的建立需要依托于自然资源资产资源共享平台来实现，这一资源共享平台可由三个模块组成：自然资源资产数据信息模块、自然资源资产技术模块和自然资源资产人才模块。（1）自然资源资产数据信息模块不仅包括全国各地的自然资源资产数据信息，还包括全国各地的领导干部履行生态文明建设责任的情况反馈。全国各级相关部门负责将所管辖区域的自然资源资产数据层层上报、汇总至这一平台，并要求各级有关部门定期上报数据。此外，中央环保督察组、各地区的审计机关应将在督察及审计过程中发现的生态环境破坏情况及重大问题汇总上报，由审计署及相关部门负责将汇总信息在这一数据共享平台上进行公布。审计机关可以使用专业部门统计的数据，提高审计结果准确性，中央环保督察组也可以使用审计结果来协助督察工作。这样不但可以减少重复性的工作、节约工作资源，还能确保信息共享，及时解决重大问题。（2）自然资源资产技术模块与自然资源资产人才模块则由各审计组、中央环保督察组将各地区的农业、水利等部门在协助审计工作、督察工作过程中发现的实用性强的现代技术手段及优秀专家、技术操作优秀人員进行汇总并上报至审计署，最终按地区按部门在技术与人才模块中进行公布。国务院通过制定行政法规，要求水利、农业等部门在审计机关提出协助申请时要提供人员及技术上的支持，由此来实现技术共享与人才共享。

2.建立健全领导干部自然资源资产责任评价指标体系。目前，领导干部自然资源资产离任审计与中央环保督察工作都处于不成熟的阶段，还没有一套完善的领导干部自然资源资产责任评价指标体系。审计机关与中央环保督察组在开展工作过程中应在农业、水利等部门的协助下选择恰当的定责指标，并进行经验总结，合力建立健全我国领导干部自然资源资产责任评价指标体系，使“定责难”的问题得到有效解决。

3.完善法律体系，建立科学高效的问责机制。领导干部自然资源资产离任审计与中央环保督察的法律体系都不够成熟，缺少特定的定责规定、问责办法以及追责依据。此外，由于领导干部自然资源资产离任审计与中央环保督察都对领导干部履行生态文明建设及自然资源资产管理等方面进行“定责”，问责主体的多元化及由此产生的问责标准多样化导致“多眼问题”“多手问题”（Bovens，2001）的产生，出现对于同一领导干部的同一责任，尽管收集到的基本数据相同，但是由于问责主体不同作出不同责任评价与责任处理的情况。

因此，国家有关立法机构应当进一步完善领导干部自然资源资产离任审计与中央环保督察的法律体系，使得审计工作及督察工作的开展有法可依，并通过立法来明确两个执行主体之间的责任分工、权力配置，避免两者职能重叠或交叉，尽早发现各地区生态环境问题，加快生态文明体制改革，使两者能够优化整合各自的职能，合力发挥最大的作用。理想的模式是中央环保督察组与开展领导干部自然资源资产离任审计工作的审计小组同时进驻同一地区，在开展工作前举行会议进行职责分工、时间安排，并在工作过程中加强沟通，最终整合资料，对领导干部进行评价定责。此外，还应当通过立法的形式来明确各级党政领导干部在环境保护、开发、利用、破坏、治理中的责任，不断完善问责机制。

十九大报告中提出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。生态文明的建设与人民美好生活休戚相关，对自然资源资产的保护需要全体人民的共同努力，更离不开各级党政领导干部的得力领导，建立领导干部自然资源资产离任审计与中央环保督察协作机制正是推动解决这一社会主要矛盾的有效制度建设。

（作者单位：南京审计大学，邮政编码：211815，电子邮箱：754719256@qq.com）

主要参考文献

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