高校腐败治理中的权力配置均衡性

马华

摘 要：高校的运行主要依赖于内部的权力存在及其结构状态。我国高校的治理路径是由行政权力高度集中的宏观制度选择和决定的，故而组织场域的同形导致的大学内部权力配置失衡以及权力监督约束机制缺失直接外化为高校腐败与政府腐败呈现出高度一致。从高校内部权力配置入手，在准确把握权力之间相互关系的基础上强化权力的制约与均衡，保障权力在良性循环的轨道上运行，是实现高校腐败有效治理及现代大学治理体系构建的路径选择。

关键词：腐败治理；权力配置；均衡

中图分类号：G647 文献标识码：A 文章编号：1674-9170（2018）04-0068-06

一、高校腐败治理溯源

腐败是一种复杂的社会现象，在不同的社会领域和不同的历史发展时期其表现形式不尽相同。传统意义上我们讲腐败主要是指公共领域内公职人员滥用公共权力谋取私利的行为。高校是基于知识和技能，自发形成的自治的、无功利性的组织。高校设立目的不在于营利，而在于通过传授知识的教学、生产知识的科研和运用知识的社会服务等准公共用品提供以实现公共利益。从学理上讲，高校不该和腐败沾边，更不该成为腐败的高发区。但由于高校具有准公共性特征，决定了在其发展过程中不可避免地在一定程度上反映着国家公共性要求。西方大学在以自治的学校权力对抗神权统治以及世俗社会的政府权力的过程中逐渐走出了一条从大学自主到大学与政府合作的发展之路。大学组织独有的自治特性得以保留，成为西方大学制度的核心。因此，西方大学的腐败主要是指学术腐败。而我国高校的治理路径是由行政权力高度集中的宏观制度选择和决定的，故而在其治理实践中所显现出来更多的是鲜明而单一的国家公共性特征。这种依据和反映中国特色和国情的运行体制直接推动了我国高等教育的迅猛发展，但也严重影响了高校独立性以及现代大学制度的构建。随着高校办学自主权的逐步扩大，社会服务领域与社会关系的不断拓展，高校内部多层面腐败现象的不断出现引起了社会的广泛关注。高校腐败治理已成为当前党风廉政建设和反腐败斗争的重要课题和迫切任务。

权力是一种广泛存在的社会现象，权力具有天然的独占性、扩张性和排他性，因此权力一旦形成，就会不断自我强化，并以螺旋式的方式传导下去。正如孟德斯鸠所言，“没有制约的权力，必然会走向腐败”。任何领域的腐败治理，都须从权力切入，围绕权力的内部配置和运行进行。因此，高校腐败治理必须从高校内部权力配置入手，在准确把握权力之间相互关系的基础上强化权力的制约与均衡，保障权力在良性循环的轨道上运行，继而实现腐败治理及现代大学治理体系的构建。

二、高校腐败治理的症结：组织同形与权力配置失衡

组织同形作为组织差异的相对概念，伴随着制度理论的广泛应用，而逐渐被社会学、政治学等各研究领域所关注。高校作为一个相对独立封闭的社会组织，与政府有着截然不同的组织功能及组织目标。但无论是从理论研究还是实践表现来看，高校与政府所表现出来的腐败特点呈现出高度一致性。这里面一个关键性的要素就是组织同形。在高校的发展历程中，政府与大学的关系一直是个无法回避的问题。西方的研究学者认为，“大学这样的特殊社会组织的运行，应坚决地以大学的内在逻辑（即集体行动）为主，但要配合政府的、大学教育评议会的以及各研究会的合法力量。”[1]而在我国高等教育史上，高校与政府之间一直在寻找一个契合点来平衡和协调两者关系。由于我国政府相比西方政府拥有更多管理经济社会的权力，在这种全能政府的体制下，高校与政府之间更多的是依附，这种依附性充分反映出中国特色和中国国情。

教育场域中高校与政府的这种同形现象对于高校的实际运行具有重要的影响作用。现行体制下的高校有着科层化组织的鲜明特点，其运行主要依赖于内部的权力存在及其结构状态。从来源上看，大学权力主要有大学组织特性所决定的大学权力、大学外部所赋予大学的权力、大学组织中内部各权力群体所拓展的权力。[2]我国现行的高校内部治理权力架构主要是依据《高等教育法》，结合高校组织特性，按照整个国家行政体制设计的。主要有政治领导权力、行政权力、学术权力、民主管理权力四种权力。[3]从逻辑上讲，源于高校组织特性的权力是高校最核心、最稳固的权力。学术权力是以专业知识和技能为依赖，区别于以官僚权限为基础的行政权力，是高校内部权力架构的核心。但在实践层面，学术权力的获得需要行政权力的授权和大学组织的确认，这就产生了逻辑上的混乱，导致了学术权力的泛化和所谓的“行政化”。与之相对的民主管理权力囿于缺乏有效的制度性权力机制保障，民主参与在一定范围和程度出现了缺失，直接导致监督制衡机制出现漏洞，不能对权力进行有效制衡，加剧了腐败机会的转化。综合来看，在现行高校管理体制运行中，四种权力总是交错在一起，权责的划分缺乏明确规定，权力的分离与制衡处于一种劣势均衡①。

（一）行政权力与学术权力相互混淆，相互转化

在传统的二元治理结构中，学术权力与行政权力是大学治理的两大主导力量。虽然治理主体多元化的现状很难再用学术与行政二分法準确概括，但在高校治理研究中学术权力与行政权力的角色分配问题始终是研究绕不开的一个问题。学术权力的“准则主要源于专业，而不是某个直接有关的正式组织。这种权力被认为是‘以技术权限为基础的，以专家为基础的，而不是以‘官僚权限为基础的。‘官僚权限是从正式的等级地位中派生出来的”。[4]当学术权力的获得失去了特定专业知识和技能作为其合法基础，学术自由也就无从而谈了。在学术管理过程中，行政权力往往与学术权力交杂运行，学术权力从某种意义上已经成为一种“准行政权力”。这就带来了一个很奇特的现象：以知识性权利为基础的学术权力要获得形成对他人支配力量的合理性必须依靠行政权力的赋予或授权；能够使学术权力获得合法性认同并制度化的学术委员会等组织，实质上是作为学校行政管理的辅助机构在一定的行政规则框架下运行。在权力本位的引导下，具有专业技术职务的个体学者主动往具有行政权力的行政岗位上聚集，学者头衔成为学术权力，这一趋势势必导致学术管理过程中行政权力与学术权力的模糊，甚至出现相互替代的现象。最显著的外在表现就是，在高校内部各类重要资源的分配中，尤其是招生、基建、采购等领域都集中在具有行政权力的行政部门，高校特有的学术权力在这些领域中基本没有参与，从而使得这些掌握行政权力的人拥有着更多的腐败机会。

（二）政治权力与行政权力平行运行，权力性监督乏力

党委领导下的校长负责制从逻辑上已经明确了党委书记的负责人地位。而校长作为“高等学校的法定代表人”，独立全面负责学校的行政工作，是高校具体职能行使的第一责任人。由于高校党委的领导核心作用必须通过履行职责才能体现出来的，这就导致了高校内部的政治权力与行政权力处于一种平行运行状态。党委处于核心地位，把握组织发展走向和重大事务决定。行政处于主导地位，执行党委决定，独立全面负责学校的行政工作，掌握各类重要资源分配。“在高等教育场域中，现实经验告诉我们高校与该场域中的核心组织——政府高度相似。”[5]政府组织的运行依赖于权力的施用与服从，这种运转体制下权力的运行很容易出现异化，导致腐败现象的产生。与之相对的是高校与政府监督机制的同形，纪检和监察、审计等权力监督部门分别在党委、行政领导下开展工作，高校内部權力监督只能监督同级部门和本单位中层干部以下人员。这种领导体制下的权力监督必然不是系统性、全面性的监督，问责机制的缺乏使高校党委、行政领导和部门负责人拥有较大的决策权和自由裁量权，这也就意味着拥有更多的腐败机会，在同等条件下，这一群体也更易发生腐败行为。

（三）民主管理权力的生存空间被严重挤压

民主是现代社会组织实现善治的前提和基础。高校的民主管理和民主监督是健全高校内部权力运行制约和监督机制，推进现代大学善治的重要保障。从政治学角度看，任何权力都需要制衡，缺少制衡的权力都有走向异化的可能。通过民主管理权力的实施，建立利益表达和协调机制，可以形成有效的权力制衡，整合协调不同利益群体的要求，更好地促进高校组织的和谐发展。随着高校规模的扩张，社会管理体制的变革，公民意识和公民社会的兴起，传统高校有机体的概念逐渐被无机体代替，大学已不再是自我封闭的机构，大学与外部的联系正在日益加强。多元主体的有效对话、合作和相互监督已成为现代高校治理的内在要求。我国的《高等教育法》对高校教职工参与民主管理的形式和内容作出了明确的规定。但由于缺少有效的制度性权力机制保障，教职工代表大会、教授委员会、学生委员会等师生参与民主管理和监督的基本形式虚设问题比较严重。这与国外大学的教授会在大学治理中发挥着重要作用存在比较大的差异。加之，行政权力的泛化、异化造成了大学单一化治理权独断，民主管理权力的生存空间被严重挤压，师生参与民主管理的话语权较为有限。因此，教职工如何把参与管理的权利变成能够有效发挥作用的权力形式，以实现权力对权力的制约是破解大学治理困境，抑制腐败滋生和蔓延的当务之急。

三、当前高校腐败治理的路径选择

规范大学治理中各项法定权力的行使、运用及其相互关系，实现大学治理权力的劣势均衡向优势均衡转变，是当前加快构建高校腐败治理体系的可行尝试。

（一）探索构建以服务为导向的行政权力配置与运行机制

探索构建以服务为导向的行政权力配置及运行机制，可以确保行政权力稳定化、全息态与规范性地运行，以实现办学自主权的回归和对社会公共需求的回应。

法律配置是高效行政权力配置的最基本方式，集中体现在政府通过特定程序和方式对高校进行权威性供给，以足够的公共权力资源保证教学、科研、社会服务等准公共用品提供，继而实现政府对高校合法有效管理以及公共利益实现。国外有学者在分析高校与政府的关系时指出：“国家监督模式”逐渐取代“国家控制模式”是政府管理高校的一个趋势。[6]根据《高等教育法》的规定，我国高等学校具有独立法人资格，高等学校与政府管理机构之间的关系，不属于隶属和附属的关系，是一种分权管理和相互协调的新型关系。政府对学校享有一定的管理权，但对《高等教育法》明确规定的学校自主权，政府不能随意干预。从我国大学办学自主权的发展过程来看，我国在特定的历史背景下提出的大学办学自主权实质上是指行政管理权限，而非学术权力。因此，高校治理首先就是要在限定的法律规定框架内厘清政府与大学之间的关系，为大学自主办学创造良好的外部环境，避免组织形同带来的干扰，充分发挥高校的自主办学权。政府应该从大学的特定使命出发，遵循大学的学术逻辑，改变传统资源配置方式，把“主导型”行政权力转化为有效“辅助型”行政权力，按照法人地位要求落实高校的办学自主权，减少行政权力对大学事务尤其是学术事务的过度介入和不当干预，让大学回归本位。同时，加强对大学权力运行的法律监管，以保障大学的办学自主权不被滥用。高校获得办学自主权之后，要坚持公共价值取向，进行自我规范，以更好地完成公共责任担当。

行政权力作为一种内在的支配方式依托于严格的等级制度使高校内部各部门成为相互作用且不可分割的整体，以达到提高管理效率和实现整体目标的目的。从目前高校内部行政权力配置及运行机制来看，传统的权力结构即校长—分管副校长—部门—学院（系、室、所），权力过度集中于校一级层面。权力的运行实质上是依赖于支配性权威资源，吸纳、引领、支配和导控相关事务主体参与高校治理，树立行动权威的过程。由于学术性的组织和行政性的组织系统并存，加上行政权力强制性、科层制的属性，使得高校“官本位”思想严重泛滥，浮夸与不实之风蔓延、腐败滋生。因此，必须适当下放和分散部分行政权力，用权力分散消解权力垄断。一方面，要适当向学院分权，通过一定的制度和程序安排对权力和利益进行二次分配和控制，实现权力规范运行基础上公共利益最大化。在这个过程中尤其要注意权力下放可能会产生的权力过分集中、“一把手”独大、民主权力得不到保障等问题，避免权力运行在基层产生变异导致的腐败下移及转型。另一方面要进一步明晰横向分权过程中各个层次决策机构的事项、职责以及职能，合理规范学术权力与行政权力各自发挥作用的领域、范围和程序，优化行政权力和学术权力的二元权力结构，充分保障学术权力权威性的发挥。比如各学术专业委员会与各行政职能部门应实行明确的分权，在强调行政与学术分开的基础上，构建以学术委员会、学位委员会、教学指导委员会、教师职务评定委员会、教授委员会等学术管理机构为主体的学术权力系统。

（二）建立完善学术权力配置学术性公共资源的渠道和机制

建立完善学术权力配置学术性公共资源的渠道和机制，适时推进学术权力回归基础的“去行政化”，可以避免大学治理过度行政化，达到行政权力、学术权力相互制约的状态，从而有效地减少腐败机会，遏制腐败的滋生与蔓延。

在我国高等教育改革历程中，由于采用自上而下的强制性制度变迁模式，高校获得的权力越来越多，学校管理中“行政化”倾向不断强化。相比之下，学术权力彰显力度不够，学术制度没有得到有效建设，学术权力与行政权力制衡的高校内部治理结构也就无从谈起。科学合理地区分和规范这两种权力，着力解决学术资源的行政化配置问题，让学术权力回归本位，是实现学术管理秩序健康运行和良性发展的需要。随着高等教育改革的不断深入和发展，高校管理重心下移和权力下放已成为当前一个显著特点和趋势。与之相对，高校内部科层制“金字塔”的管理结构正在被打破，行政权力高度集中的态势正在逐步分解，学术权力的生长空间得到一定程度的扩大，这都为学术权力配置学术资源机制的形成提供了组织基础。

从理论层面分析，学术资源是高校事业有效开展的基础，学术权力在学术资源配置过程中拥有不可替代的作用，学者等学术权力主体应在分配环节发挥关键作用。在学术资源配置领域，应通过大学章程中对资源配置原则、主体、程序进行明确规定，确保学术权力主体在资源配置中的主导性话语权、学术权力机构在教育与学术资源配置中的主导地位以及学术权力机构对学校行政管理的参与决策与监督权，并通过学校资源配置制度和财务预决算制度等微观层次的制度保障来保障上述各项权力的落实，进而在此基础上实现校内资源配置由行政主导向学术主导的转变。从实践层面来看，随着大学与社会联系的日益紧密，大学学术资源的来源呈现出多样化、多渠道化等特征。完全依赖学术权力主导资源分配并不能有效协调多元学术目标和学术主体需求，由于行政权力自身有独特的价值取向在一定程度上弥补了学术权力在资源配置方面的不足。学术资源分配在实质上往往是学术权力主体和行政权力主体多次博弈的过程。因此，行政权力有必要参与学术资源分配，但必须坚持以服务为导向，参与资源配置的程序监督和调控，其作用的发挥必然是有限度的。

作为学术活动的直接承担者，教授在学术权力运行中占主体地位。因此，教授治学是现代大学学术管理的主要模式，完善教授治学的学术管理体制是实现学术权力配置学术资源的重要途径。教授治学应包含两方面的内涵： 一是教授在涉及大学的常规学术事务中应占主导地位，学术是专业性极强的领域，必须尊重学术规律，肯定教授在学术活动中的主体地位。二是教授治学不应该仅仅局限于常规学术事务领域，还应该适当延伸到学校的管理领域，大学本质上是学术性的组织，教授们有充分的理由参与事关学校发展的重大战略决策，如学校的整体规划、学科发展、专业课程设置、教师聘任等相关事务，这些权利必须通过学术机构的完善以及配套的制度予以保障。[7]

（三）探索构建立体监督控制的约束机制

“绝对权力导致绝对的腐败”，必须创设一种实时、立体性的监督控制机制，通过自上而下的权力性监督与自下而上的非权力性监督、外在的体制性监督与内在的民主性监督，控制大学权力的发展与走向，确保其公共性和公共利益的实现。

党委主体责任是坚持党在高校领导的必然要求和法定职责，是推进党风廉政建设和反腐败斗争的“牛鼻子”。落实党委主体责任必须坚持民主集中制，克服传统人治和行政权力首长负责体制下的权力高度集中等缺陷，充分发挥党委对重大事项集体领导的约束作用和民主管理的监督作用，这在大学权力结构制度设计中格外重要。因此，必须坚持和完善以民主集中制为依据的党委领导下的校长负责制，强化集体领导对个人行使权力的约束机制，协调好政治权力和行政权力的分工和配合。具体而言就要严格遵循党的民主集中制原则中所规定的党内政治生活、组织生活和领导活动中的基本规范，以集体领导和个人分工负责相结合制度为准绳，正确处理党委的集体领导和校长的个人负责的关系，充分发挥党委和行政两个方面的积极性。

高校纪委作为高校党内监督的专门机关，在同级党委和上级纪委的双重领导下开展工作。随着高校办学自主权的下放，办学资源投入的激增，高校内部管理仍然保持旧的封闭运行模式，权力高度集中，“一把手”掌握着资源和权力的再配置，纪委同级监督、独立性不强、监督不力的弊端逐步暴露出来。为此，有学者提出可以探索“实行以一种权力制约另一种权力的异体监督和以中立性和独立性为保障的权威监督方式”[8]。这一做法虽然解决了高校纪委“缺乏独立性和权威性”的问题，但行政权力高度集中容易导致权力的异化，国家公共性将逐渐取代大学自身特有的组织特性。因此，我们可以在坚持现行同级党委和上级党委双重领导，以同级党委为主的领导机制不变的情况下，通过进一步优化和完善制度机制和组织格局，实现现行体制的功能强化和效率提高。比如，进一步完善纪委参与干部选拔任用的考核机制，实现干部任用监督的关口前移；适当扩大纪检监察机关的监督制约范围和权限，实现纪委对同级党委、重大决策过程的全程参与；强化纪委在机构设置中“委员会”的角色定位，彰显高校纪检监察机构的权威；持续深化“三转”，强化监督执纪问责；完善机制保障，拓宽履职途径，促进纪委履职由“举手”向“动手”转变，角色由“虚位”向“实权”转变。

高校作为培养高级人才的摇篮和知识创新、传播和应用的基地，在腐败治理中应充分发挥人才多、素养高、参与意识强的优势，尤其是在基建、招生等廉政风险较大的领域可以突出专家参与和监督，确保群众性监督机制落实。进一步强化教代会对高校内部权力运行的监督和制约，确保涉及学校发展和教职工重要利益的事项，必须经过教代会投票表决。探索实行教职工代表大会质询制度，由代表直接提出问题，决策者和具体执行部门负责人面对代表直接回答问题，提高代表民主监督质量和效率。进一步强化校内监督力量整合，多层次、多角度、多专业地选聘纪委委员、部门纪委监督员、特邀监察员等进行全方位、多角度的监督，在此基础上建立常态化监督议事机制，定期研究、部署、执行特定监督事项，形成师生支持和参与反腐倡廉建设浓厚氛围。进一步深化校检合作平台，建立健全高校违纪违法案件的预警预防机制，联动合作解决高校腐败治理中的资源配置和工作力量薄弱等问题的关键，形成筑牢廉政防线的强大合力。

参考文献：

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[2] 李剑萍，黄春平.大学中的权力：来源与类型[C].中国高教学会高教管理研究会学术年会，2009.

[3] 秦惠民.我国大学内部治理中的权力制衡与协调——对我国大学权力现象的解析[J].中国高教研究，2009（8）：26-29.

[4] （加）约翰·范德格拉夫，等.学术权力——七国高等教育管理体制比较[M].杭州：浙江教育出版社，2001：198.

[5] 曾明，郑旭旭，章辉腾.治理结构，权力机制与高校腐败——基于117个高校腐败案例的分析[J].廉政文化研究，2015（2）：42-51.

[6] 吴伟.我国高校行政权力泛化问题探析[J].苏州大学学报：哲学社会科学版，2009（1）：119-121.

[7] 王泽福.论新时期我国大学软实力的培育[J].高等农业教育，2014（1）：11-14.

[8] 董金权，苏国红，李红星.缺乏监督的权力与缺乏权力的监督——高校权力腐败现象透析[J].党政干部学刊，2007（12）：31-33.

責任编校 张煜洋