从文件生命周期理论看政府信息公开

朱江 陈春华

2008年5月1日起施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》（2007年4月5日国务院令第492号发布，下文简称《政府信息公开条例》），对于增强行政机关的透明度，保证公民的知情权起到了促进作用。《政府信息公开条例》对于档案工作而言，无论是机关档案工作，还是国家综合档案馆工作，成为一种变革的推动力量。尽管从目前看，《政府信息公开条例》对于机关档案工作内容的改变，远大于国家综合档案馆，但长远看，其影响会是全面而深入的。政府信息，在经历了短暂的文件阶段后，往往是以档案作为存在形式，但无论存放空间如何变化，都改变不了它的特性。本文拟从文件生命周期的角度，考察作为政府信息的文件（档案）在其不同的历史阶段而显现出的不同特点，并揭示导致或者阻碍其公开的原因。

文件生命周期不改变政府信息属性

文件生命周期理论认为：文件从其形成到销毁或永久保存，是一个完整的运动过程；由于文件价值形态的变化，这一完整过程可划分为若干阶段；文件在每一阶段因其特定的价值形态而与服务对象、保存场所、管理形式之间存在一种内在的对应关系。①

政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。政府信息通常以文件的形式出现和保存，由于文件处于运动过程，因此作为文件存在的政府信息在管理方式、保存场所方面有着阶段性变化，而与之相应的规范也有着不同。

如果从文件生命理论的角度看政府信息，作为政府信息的文件，最初是由于实际工作开展的需要而产生，文件形成早期由行政机关產生、保管和频繁利用。根据《机关档案工作条例》（1983年4月28日中共中央办公厅、国务院办公厅发布）第十一条的要求，“机关应建立、健全文件材料的归档制度。凡机关工作活动中形成的具有保存价值的文件材料（包括党、政、工、团以及人事、保卫、财会等工作中形成的文件材料），均由文书部门或业务部门进行整理、立卷，并定期向档案部门归档。”其中所指的机关，包括各级党、政、军机关和人民团体，就产生政府信息的行政机关而言，自然涵盖其中。而且《机关档案工作条例》对归档也有明确的时间要求，其第十三条规定：“机关文书部门或业务部门一般应在第二年上半年向档案部门移交档案，交接双方根据移交目录清点核对，并履行签字手续。”因此作为政府信息的文件在文书部门或业务部门保管的时间是短暂的。

从文件运动形态的角度看，文件的归档意味着文件从现行转化为半现行。“《政府信息公开条例》只解决和督促行政机关公开或提供现有的、已经形成的政府信息，并不涉及政府信息的形成过程及其完整性，更不要求行政机关为相对人制作、搜集相关政府信息。”②根据《中华人民共和国档案法》第十条的规定，“对国家规定的应当立卷归档的材料，必须按照规定，定期向本单位档案机构或者档案工作人员移交，集中管理，任何个人不得据为己有”。因此，凡具有保存价值的文件，已经在法律上明确了在行政机关内部的流向，既不能保存在行政机关的除档案部门的其他内部处室，也不能保存在行政机关的工作人员手上。某种意义上讲，行政机关的政府信息，基本都保存在已经归档的文件之中，不仅包括已经通过各种方式主动公开的政府信息，也包括未来有可能依申请公开的政府信息。

除了一些特殊的行政机关外，在行政机关档案室保存的档案，都会在一定期限后向国家综合档案馆移交，这是文件从半现行阶段转入非现行阶段。《中华人民共和国档案法》第十一条规定：“机关、团体、企业事业单位和其他组织必须按照国家规定，定期向档案馆移交档案。”行政机关的档案移交进入国家综合档案馆，也就意味着包含其中的政府信息从行政机关转移到了国家综合档案馆。存放地点的改变，从档案的角度来说，已经从行政机关管理改变为档案专门机构管理，但这种管辖权的改变，并没有改变这些档案同时兼具的政府信息属性。

政府信息公开促进了机关档案室的开放

《机关档案工作条例》第二十一条规定：“机关档案部门应建立档案的借阅制度，根据档案的机密程度，确定不同的利用范围，规定不同的审批手续。机关档案部门保管的档案，是现行档案，主要供本机关和上级主管机关使用，不属于开放范围。对外提供利用需经上级主管机关批准。”根据这样的规定，保管在机关档案室的档案，外界的利用是相当困难的，而这部分档案由于形成时间较短，其中包含有大量的与社会密切相关的政府信息。而《政府信息公开条例》的颁布，改变了这样的局面。

《政府信息公开条例》第九条规定了行政机关应当主动公开的政府信息，即：涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；需要社会公众广泛知晓或者参与的；反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的；其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。《政府信息公开条例》第十条、第十一条、第十二条还进一步规定了县级以上各级人民政府及其部门重点公开的政府信息，设区的市级人民政府、县级人民政府及其部门重点公开的政府信息，乡（镇）人民政府主动公开的重点政府信息。《政府信息公开条例》第十三条还对依申请公开政府信息进行规定：除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。

《中华人民共和国立法法》第九十二条规定：“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。”因此，当《机关档案工作条例》与《政府信息公开条例》发生冲突时，应该优先适用《政府信息公开条例》。而《政府信息公开条例》对档案利用的相关规定，远远突破了《机关档案工作条例》对档案的利用限制，使得机关档案从主要是对内提供利用，转化为对内和对外同时提供利用，机关档案工作也从一项内部工作，转化为兼具内部服务和对外服务。

行政机关在贯彻《政府信息公开条例》的过程中，曾有误解和曲解的时候。对于机关档案的利用（实质是政府信息的公开），个别机关用《中华人民共和国档案法》作为挡箭牌，拒绝提供相关档案，理由是《中华人民共和国档案法》第十九条：“国家档案馆保管的档案，一般应当自形成之日起满三十年向社会开放。经济、科学、技术、文化等类档案向社会开放的期限，可以少于三十年，涉及国家安全或者重大利益以及其他到期不宜开放的档案向社会开放的期限，可以多于三十年，具体期限由国家档案行政管理部门制订，报国务院批准施行。”其实该法条特指已经移交进档案馆的档案，绝非保存在机关的档案。随着最高人民法院《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》的出台，其第七条规定：“政府信息由被告的档案机构或者档案工作人员保管的，适用《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定。政府信息已经移交各级国家档案馆的，依照有关档案管理的法律、行政法规和国家有关规定执行。”这个涉及机关档案室和国家综合档案馆衔接的问题，已经得到解决。

行政机关在答复信息公开申请时，如果发现申请人要求获取的政府信息已经移交国家综合档案馆的，应当将移交的情况书面告知申请人，如行政机关不能提供确切的移交情况，仍应承担依法作出政府信息公开申请答复的职责。2012年2月22日，姚某向上海市房管局申请公开该市某某路584号、586号、588弄1-17号19幢房屋在1956年公私合营的全过程。姚某后经上海市房管局要求补正，明确其申请公开的信息为公私合营申请书、清估明细表、定息单、产业注销通知等信息。上海市房管局答复姚某其申请获取的信息已归档，建议向市档案馆咨询。人民法院在随后的行政诉讼时审查，被告上海市房管局提供了档案交接文据来证明其答复正确。人民法院认为，这份证据仅记载了档案所属年度和合计数量等内容，不足以证明原告申请获取的信息均已作为归档材料移送市档案馆保存的事实，故被诉政府信息公开申请答复所依据的主要证据不足，依法应予撤销并重作。③

需要指出的是，对于信息公开的申请，行政机关如果告知申请人到本机关档案机构查询，则属于履行公开职责不到位。2013年6月12日，赵某某向某负责民间组织登记的国务院部门寄达书面申请书，主要内容是：申请人因购买的某品牌产品被中国食品工业协会确认连续5年行业领先地位，现申请公开该协会成立的业务主管单位的批准文件、章程和社会团体法人登记证书。2013年7月1日，该部办公厅作出《政府信息公开答复书》，告知申请人可致电民间组织档案室进行查询。民间组织档案室系该部的内部档案机构。人民法院经审理认为，某部办公厅未按照行政法规规定的方式向申请人作出答复，判决撤销某部作出的《政府信息公开答复书》，责令该部对赵某某所提政府信息公开申请重新作出答复。④

国家综合档案馆信息公开需要破解难题

由于《政府信息公开条例》在法律位阶上低于《中华人民共和国档案法》，因此现阶段保管在国家综合档案馆内的政府信息，是按照《中华人民共和国档案法》的规定进行查阅的。由于国家综合档案馆保存的档案有30年的封闭期，即使按照规定经济、科学、技术、文化等类档案向社会开放的期限可以少于30年，但由于缺乏强制性的配套措施，使得这个规定还停留在纸面。由于提前开放涉及划控和鉴定问题，这是一项工作量大、政策性强的工作，绝大多数档案馆选择了回避，以免吃力不讨好。即便有些档案馆据此进行开放，少于30年是个相当宽泛的时间跨度，其自由裁量的权力过大，对公民的政府信息知情权保护不够。

更重要的是，政府信息在行政机关可以由公民通过有效的途径申请公开，也有行政复议和行政诉讼的渠道进行救济，但由于法律适用的问题，公民通过政府信息公开的方式对国家综合档案馆的档案申请公开，结果往往会令人失望。国家综合档案馆接收机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案，并为社会各界提供查阅服务，是社会公共服务体系中的重要环节，因此是政府信息公开义务主体。⑤但在实践中，公民向国家综合档案馆提出的政府信息公开的申请，国家综合档案馆只要及时答复，无论是答复该政府信息存在与否，即履行了信息公开答复的义务，这其实只是解决了程序上的告知义务，而与申请人希望获取政府信息的实质要求相去甚远。即使申请的政府信息存在，一般也会告知申请人依据档案相关法律规范，携带身份证明去现场查阅。如果档案尚未开放，结局可想而知。由于档案30年的封闭期的存在以及法律赋予国家综合档案馆的自由裁量权，天平早已经倾斜，即使申请人提取行政复议和行政诉讼，也是很难得到想要的结果。

尽管如此，《政府信息公开条例》对国家综合档案馆还是有促进作用的。除了确定了国家综合档案馆政府信息公开义务主体的地位外，至少还推动了行政机关向国家综合档案馆档案移交的规范。根据《中华人民共和国档案法》第十一条的规定，“机关、团体、企业事业单位和其他组织必须按照国家规定，定期向档案馆移交档案”，因此行政机关向档案馆移交档案，是一项法定义务。移交过程中，必须形成明确、清晰和翔实的移交清册，这不仅是移交工作的需要，也是日后判断政府信息归属的依据，因为移交清册本身就是反映档案移交工作的政府信息。南通市档案局（馆）曾经收到易某的政府信息公开申请，要求公开某局向南通市档案馆移交通机管〔2002〕16號文时形成的《档案交接文据》。易某认为通机管〔2002〕16号文对于维护其权益关系重大，该文件是否移交档案馆，对于其要求了解该文件内容也有利害关系。

但是如果要实质性地推动国家综合档案馆开展政府信息公开工作，必须从根本上加以解决，即《政府信息公开条例》上升为法律，或者《中华人民共和国档案法》对档案利用有突破性修订，目前看来都不太现实。比较现实的做法，还是在行政机关档案移交进馆时，行政机关保存档案复制件，由于复制技术日益先进、费用日益便宜，档案复制容易而且也有必要。档案复制件除了载体的不同外，其包含的政府信息是与原件一致的，这为行政机关答复政府信息公开申请提供了方便。即使移交进馆的政府信息公开还是由国家综合档案馆承担，也为国家综合档案馆在审查中征求政府信息形成单位意见时，形成单位反馈意见提供方便。也有法律界人士建议，“行政机关在移交政府信息时，应当将所移交政府信息的公开属性，即原属于主动公开、依申请公开或者不予公开的情况书面告知国家档案馆，避免因移交行为而改变政府信息本来的公开属性”。⑥形成政府信息的行政机关，比档案部门更清楚政府信息的价值及其可开放性，对进馆的政府信息进行分类标注，能帮助乃至引导档案部门作出合理的答复。

当然，人民法院在条件合适的情况下，也可以对政府信息公开行政诉讼作出具体的、直接的判决。一般来说，司法权和行政权之间是有边界的，行政自由裁量权被视作行政权的固有领域，并被排除在司法审查之外。但随着法治政府建设的不断深入，公民权利保障的范围和程度都不断加大，法院也在不断调整司法政策，对于裁判条件成熟的政府信息公开行政诉讼案件，即人民法院对经审理可以完全满足原告诉求的案件，已经有了作出内容具体的判决案例。⑦这样的判决，有利于及时、便捷地解决纠纷，保障公民的知情权；也有利于从行政机关外部推动政府信息公开的进程。

参考文献

①黄霄羽主编.外国档案事业史[M].北京：中国人民大学出版社，2015：143.

②张旭勇.关于“政府信息不存在”及其举证责任的几点想法[A].张利兆主编.行政复议与行政诉讼的关系——个案中的法理[C].北京：中国检察出版社，2017：170.

③樊长春主编.政府信息公开纠纷诉讼指引与务实解答[M].北京：法律出版社，2017：143-144.

④李洋，刘行.行政机关信息公开败诉案例判解研究[M].北京：中国法制出版社，2016：64-68.

⑤政府信息公开引发的档案行政诉讼研究课题组.政府信息公开是档案部门的法定义务[J].档案与建设，2017（11）80-81、91.

⑥樊长春主编.政府信息公开纠纷诉讼指引与务实解答[M].北京：法律出版社，2017：143.

⑦李洋，刘行.行政机关信息公开败诉案例判解研究[M].北京：中国法制出版社，2016：292.