1927—1937年南京城市道路辟建中的官民之争

2018-09-10徐智

档案与建设 2018年5期

徐智

[摘要]道路及其构成的网络在保障城市日常交通以及构建城市空间中起着基础性作用，民国首都建设中辟建道路时，官民之间围绕着具体路线和路幅宽度发生过诸多利益之争。强势的政府始终保持自己的高压态势，只在一些不甚重要的场合做有限的让步。1927—1937年南京城市发展取得成绩的背后，不能忽视广大民众承受的痛苦和作出的牺牲。

[关键词]民国南京城建首都道路

一、破损狭窄、分布不均的南京旧有道路

1927年4月国民政府定都南京后，重视首都道路的辟建。道路网络作用和功能多样，在城市发展过程中占据着相当重要的地位。除行人车辆的日常通行以外，它实际上还是城市土地开发与利用的轴线，并成为构建城市空间的基本脉络与骨架。

当时的政府官员和专家学者把道路对于南京的重要性，比作人身上血管——“道路就是城市的血管，好似一个人身，务必要脉络贯通，这人才可以生活，所以道路在市政上，也是脉络贯通之具”[1]；又将道路视为各种建筑物的命脉，两者的关系犹如骨骼与皮肉一般紧密——“骨骼不完整健全，皮肉等的发育决不能美满，道路如不完整有条，则一切建筑物等，亦不能设备美满”[2]P112。对于城市而言，“一切建设的根基，是建筑在良好道路上面的”[3]P3。然而在国府定都初始，南京旧有道路所呈现出来的基本面貌，却显得不尽如人意。

具体而言，南京城墙以内自鼓楼以南的区域，虽然长期以来发育有较为庞大的路网，但就其具体路況而言，并不见佳。市长何民魂在1928年2月初谈及此问题时曾明言：“南京全市的马路，有的已坍塌不堪，有的又狭窄得很”，以至于“不但不能和各国各大都会抗衡，即较之小小城市，也瞠乎其后”[4]P6。

根据工务局在国府定都初期对南京旧有道路的调查，即便是位于内桥以南，商店林立、人烟密集的城内商业最繁盛之处，贯穿其间的东西大道和南北大道，除个别路段以外，整体的路况非常糟糕，更不用说那些“路向不定，路幅狭小”的陋巷了。

说明：1呎（英尺）=0.3048米

资料来源：南京特别市工务局设计科《南京全城马路第一期修筑预算表》，收入南京特别市工务局编印《南京特别市工务局十六年度年刊》，1928年，插页。

与此同时，在鼓楼以北的区域，则因长时间的地旷人稀，至19世纪末还呈现“蒿莱弥望，匪类潜踪，命案抢夺，间见叠出”的状况。[5]P2987直到1928年前后，南京城北的土地除被用作农耕以外，“余皆碎瓦颓垣，荒榛断梗，一仍昔日萧条耳”[6]P35。如此原始、荒僻的景观，无怪乎时人曾略显夸张地说，“鼓楼以北，几无道路可言”[2]P112。

二、直线与曲线：官民之间的路线之争

南京旧有道路的种种不堪，不但给市民的日常生活带来诸多不便，而且极大地影响了首都城市的观瞻和形象，使得官方不得不优先考虑南京道路的辟建。而在辟建时，无法回避的一个问题便是道路的具体路线。

出于节省经费和便利施工的考虑，工务局在辟建新道路时，一般会选择在旧有道路的基础上进行；[7]P65一些过于弯曲的旧有路段，因与辟建道路的根本目的相冲突，一般会被弃用。除受制于一些较为特殊的地理条件外，工务局在设计道路特别是干路的具体路线时，一个较为显著的特点便是尽可能地选择笔直的路线。例如著名的中山大道，尽管被划分为下关江边至花家桥海军部、萨家湾至鼓楼、保泰街至新街口、新街口至中山门四段，但每段道路自身都是一条笔直的路线。[8]P17

对于南京市民而言，工务局一旦选择了笔直路线进行道路辟建，一方面可能会因为工程穿越数量更多的房屋，致使自己的利益遭受更大损失；另一方面则会因为道路两侧拆让房屋的不均，导致市民间产生种种误会和矛盾。为了避免这些问题的发生，他们仍然希望工务局在辟建道路时，能够严格地按照旧有道路的路线走向进行。这种愿望在国府定都后不久，工务局奉命辟建狮子巷马路时，就被附近市民清楚无误地表达出来。

根据工务局的调查，实线所表示的狮子巷旧路，宽窄程度颇不平均，较宽之处可达十余丈，狭窄之处尚不及12尺。[9]P46而路线则过于参差曲折，旧路两旁的房屋或凸出数尺，或凹进丈余，不仅妨碍观瞻，而且阻碍交通。如果仅仅是在旧路基础上辟建新路，根本无法从根本上解决这两个方面的弊端。有鉴于此，工务局经过实地查勘和测量后，决定放弃沿用较为曲折的西段旧路，直接采用虚线所示之直路辟建道路。新道路预备从国民革命军总司令部门前直至狮子巷西口，东西方向保持平行，设计总宽度达到100尺，中间为车马路，两旁为人行道，“既壮观瞻，尤便交通”[9]插页。

这一筑路计划公布未久，就遭到狮子巷一带市民的强烈反对，因为如果按照笔直路线进行房屋拆让，刘荫禄、贾三合、宣桂山、宋爵禄、胡桂言等人的房产都将遭到大面积拆除。[9]P250—251为了尽可能保全自己的房产，在被南京特别市政府明确拒绝的情况下，刘荫禄于1927年6月底函呈总司令部，请求协助调整狮子巷马路的筑路路线，以恤民艰。然而，即便有了总司令部的过问，南京特别市政府对于刘氏的这一请求显然也不打算做出改变，在其随后给总司令部的一封回函中表示：“至狮子巷一带房屋应拆尺寸，业由工务局测定，呈请市长核准在案，无可更改，所有该市民呈请各节，实属难予通融”[10]P47。

类似的情形，在1928年下半年工务局计划辟建五马街、益仁巷一带马路时也发生过。当时该局准备放弃沿用旧有路线中过于弯曲的部分路段，改按笔直路线进行道路辟建，致使附近市民发出了修改路线的请求。

由于五马街、益仁巷一带旧路异常崎岖、狭窄不堪，不适合完全在原有道路的基础上辟建新路，市长刘纪文遂于1928年夏初命令工务局按照当时国际最新的道路规划原理，将杨公井至奇望街的一段道路选用直线辟建。工务局经过实地测绘后，初步勘定选用两条宽度为80英尺的路线，其终点所在，一处位于江苏银行，另一处位于益仁巷南口。该年8月4日，南京特别市政府第三次市政会议讨论决定采用第一条路线。这样的一条路线，“将来由奇望街申报馆、新华染坊拆起，贯至聚亿旅馆，出益仁巷，穿越大方旅社，经过四象桥，复穿南洋旅馆后身，直至圣公会达杨公井”[11]P6—7，征用土地和拆除房屋的数量不可谓不大。

这条筑路消息的发布，给附近市民造成了极大的紧张。11月初，韦文甫等人向南京特别市政府呈称，商民等均住在奇望街附近，或以经商为业，或靠出租房屋度日，经济情况皆非充裕之家可比，在当前生活成本日渐增高之时，谋生已非易事。工务局于10月4日布告辟建的杨公井至奇望街马路，其计划之路线，系由奇望街申报馆门前另辟新路，并非完全沿用原先的益仁巷旧路。奇望街的商店數量虽然有限，但街前街后的贫苦居民不下100余户，男女老幼不下1000余口，所有房屋不下300余间，一旦政府勒令拆让筑路，商店搬迁、居民寄身，都将成为棘手问题，而依靠房租度日者，亦将遭受重大损失。因此，韦氏等人提出，希望工务局严格按照益仁巷旧路路线辟建新路，以免舍近求远，多费周折。“要知原有路线，只须在该巷左右拆去一二间房屋，即可竣事，较之另辟新线，损失甚小。而当前所定路线，须将奇望街前后房屋全数拆毁，方能成功，较之原有路线损失甚大”[12]P79—80。

收到市民请求后，工务局解释了该局曾经数次考虑新辟道路路线，最终确定此条直路的原因。为降低成本起见，该局最初打算在原有旧路基础上进行辟建，嗣后屡次查勘旧有路线，无奈太过弯曲，即使放宽仍难免行回曲折，“如益仁巷至刘公祠，路长不及百尺，而转弯已有两处，车马驰驱，最易滋事”，故从便利交通出发，“原有路线，实属无可因仍”。在此情形下，工务局不得不考虑将该路自杨公井、吉祥街的中心线，与娃娃桥、门帘桥的中心线连成一条直线并延长，使其南可通过四象桥直达奇望街，北可直达中山路，成为南京南北方向的干路，“既居全市人烟稠密，商务繁盛之区，又便于首都建设上整个之道路计划”[13]P38—39。鉴于韦氏等人的请求与整条道路的辟建目的不尽一致，南京特别市政府不出意料地否决了他们的提议。

1931年，工务局在辟建白下路东段时，全线采用直线，放弃了原先弯曲的路段，致使旧有道路两旁应予拆除的房屋颇不平均，路南拆让较多而路北拆让较少，附近市民因为利益损失不同而产生了一些误会和纷争，故呈请该局严格地沿用旧有道路进行辟建。

工务局经过调查后认为，“查《首都干路系统图》计划之时，对于沿用旧有路线一节，亦为重要原则之一。惟所谓沿用旧路，仅以将旧路包括于新路之中为主，而不斤斤于与新旧路中心线之符合。盖旧路多有曲折过甚者，如过于拘泥，反碍新线之通畅整齐也”。考虑到一旦重新修改路线，不仅会使改善道路的根本目的受到影响，而且需要重新计算征地补偿等问题，因此在听取首都建设委员会的意见后，工务局最终决定维持原先的笔直路线，不对其做出任何改动。[14]P41—43

同样的状况，也发生在工务局辟建建康路和昇州路时。1931年冬，上述两路采用的笔直路线导致旧有道路两侧拆屋不均，引发了部分市民的疑虑，故呈请将两路的新旧道路中心线保持一致，避免市民误会。[15]P32—33工务局在听取了首都建设委员会的审查意见后，于1932年夏给出回复，认为所拟的新路线颇为符合便利交通和改善观瞻的目标，而旧有路线则太过曲折，因此仍宜以笔直路线作为辟建新路的最佳选择。[16]

由于市民屡屡呈请将南京干路路线予以修改，为减少建设中的阻力，南京市政府为此也不得不做出适当让步。1934年冬，南京市政府对外声称，虽然城市干路系统是由首都建设委员会呈经国民政府核定公布的，不便轻易地加以变更，但因市民修改路线的呈请数量较多，市政府经过慎重考虑并再三筹商后，初步决定以后除规划为笔直路线的各条道路绝对不能变更外，其他规划为弯曲路线的道路，皆有一定变通余地，同时表示政府将尽快拟订路线修改办法。[17]

随后，经行政院审查、国民政府备案后，南京市政府于1935年1月26日正式颁行《南京市申请修改路线办法》，明确规定除了直线不得申请修改外，弯曲路线经过的地点如有特殊价值的建筑物，或路线修改后各方均得到实际利益，可以由利害关系人呈请市政府转送行政院核准修改。但修改后的路线，其坡度、曲度及与其他道路的关系，仍须与原先的城市规划相符。[18]P12

依据该办法，根据南京市民的呈请，工务局先后完成了对嵩山路[19]P49—50、厦门路[20]、洛阳路[21]P79—80等路线的修改。不过这些最终修改路线成功的道路，基本上都只是一些次要道路，地位和作用比较有限。而那些以笔直路线为特征的城市干路，根本就不在这一办法的适用范围内。

三、拓宽或缩减：官民之间的路宽之争

除了路线外，路幅宽度是官方辟建道路时无法回避的另一个问题。当时在国外，城市道路一般都作比较宽阔的设计，如伦敦最高等级的干道被规划为140英尺，最低等级的道路也在40至60英尺，柏林则将主要干道设计为95英尺以上，一般街道也需宽至40至65英尺。[22]P3—4虽然因国情不同，各个城市的道路宽度标准理应有所差别，但南京狭窄不堪的旧有街道，显然不适合作为首都城市建设的基础。尽可能前瞻性地设计较为宽阔的道路，并在经费允许的前提下，一次性辟足规划时的宽度，是官方亟待完成的任务。首都建设初始阶段，时人针对道路宽度的讨论，有如下的看法：

至于都市的道路，都希望是宽阔的，因为世界愈进步，道路上的设备愈多，再加以电车及公共汽车之类，先要占去二三十尺，车辆的通行要数十尺，人行道又占去十余尺，一百尺宽的路，派派用场，也差不多。就不过因此而拆除民屋，自不能又有所顾虑，但是到了街市繁盛而再要拓宽，更觉困难，不如在街市未发达前，早行规定，便可一劳永逸咧。[1]

而从国府定都初期南京特别市政府计划将原先不足20尺的五马街、益仁巷一带旧路，拓宽至60尺甚至100尺的举动中，就能够清楚地看到官方对于辟宽道路的迫切愿望。[23]然而，也正如上面这番言论所述，辟建宽阔的城市道路，就意味着要征用更多面积的私有土地，并拆去更多数量的房屋，由于切身利益受到了损害，南京市民呈请缩减道路宽度的声音常常不绝于耳，这一点自不难想象。

1928年夏中山大道动工时，虽已较规划的宽度缩减不少，沿线市民仍嫌过宽，屡次要求缩减宽度，但都遭到市政府拒绝。[24]P11930年夏，南京市政府又计划在中山路、中正路的交叉处辟建新街口广场，设计宽度达到100公尺，以期在便利交通的同时促进附近土地开发，及早繁荣南京市面商业。[25]P5—6这一决定使得本已饱受拆迁之苦的附近市民再次感受到极大的恐慌，刘春霆等77人联名向南京市政府提出缩减新街口广场面积的请求。刘氏等人认为：新街口中山、中正两路交叉处，目前的宽度和面积已较此前增加数倍，其他街道虽常有汽车肇祸，但在新街口却从未发生，由此说明广场在事实上已经足够使用。而在眼下米价奇昂、百物腾贵的时期，市民的生存并不容易，前次被拆之家至今仍栖身无所，所得的地价补偿亦为数有限，另谋新居颇为不易，故从体恤民生的角度出发，政府也应当有所考虑。[26]P93—95

对于刘氏等人的请求，南京市政府不以为然，很快予以拒绝。官方给的理由是：即将建造的新街口广场为中山路转角及子午路、大丰富巷、老米桥、糖坊桥等六路的交会处，车马往来极为繁复，又处在城市中心位置，目前虽勉强够用，但从长远角度考虑，如果达不到规划时的标准，很难保证以后的交通需求。如果现在批准缩减宽度，将来因为需要又须让市民将房屋拆让，政府花费和市民损失将更多，不如及早确定，可收一劳永逸之效。[26]P93

根据前人研究和笔者掌握的资料，1931—1937年辟建南京诸多干路中，出于体恤民生的考虑，官方只同意缩减太平路和中华路的宽度。其中太平路的宽度由规划时的28公尺缩减为24公尺38公分，[27]P237—238除了从民生角度考虑外，工务局就太平路宽度缩减给出另一个理由：“至太平路宽度，按照已公布之《首都干路系统图》，应为二十八公尺，惟因朱雀路北段（即益仁巷马路）开辟时，在干路系统公布之前，宽度为八十英尺，合二十四公尺三十八公分。太平路既与朱雀路北段联成直线，故太平路宽度，亦经首都建设委员会议定，照二十四公尺三十八公分开辟，以资整齐。”[28]P71

而中华路的辟建，正当1932年南京社会经济极度萧条之际。当时，中华路商业全体代表舒敦甫等屡次呈请将该路宽度由原定的28公尺缩减为20公尺，并一次性提出了八条理由。笔者经过归纳整理，大致可分为以下五点：

第一，中华路在交通地位上不甚重要。按照干路系统规划，在东、西侧分别有朱雀路和中正路的情况下，中华路只是被定位为一条中心支路，若缩减该路宽度，在交通方面并无妨碍。且该路的交通量有限，20公尺的宽度已足够使用。

第二，中华路两旁铺面，只有一进或间有披房的大约占全路房屋的80%，有两进房屋的占15%，而有三、四进的只占到5%。如果中华路适当缩减，尚能维持商铺的营业，一旦拆卸殆尽，市民不但难寻住处，营业更将无从谈起。

第三，中华路宽度缩减后，南京市政府需支付的建筑费与应发放的补偿金，也可节省不少。在国库空虚已到极点的情况下，该做法无疑将缓解政府的财政压力。

第四，之前已有太平路被允许从原定的28公尺缩减为24公尺38公分的先例，因此市民请求依照此例缩减中华路的宽度，并非例外之请。

第五，道路展宽的坏处其实也不少，如路上行人众多，匪徒易于混入，一旦发生劫案，对面商店视线被遮蔽，将无法实行抓捕；且伏暑夏日，日光暴晒，商店陈设的货物易于遭到损坏。至于其他危害，更是数不胜数。

接到呈请后，蒋介石于当年4月做出批示，鉴于中华路所经过的三山街等地多为南京繁华商业区，且现在时局艰难、商业凋敝，舒敦甫等人所呈不无特殊之处，故准予酌量缩减该路宽度，将原定28公尺改为23公尺，以示体恤。同时又强调，对于其他各路已定之计划，附近市民不得援例此案，呈请缩减宽度。[29]P49—50；P39

除上述兩条干路外，南京市政府对于市民请求缩减其他干路宽度的要求，几乎都予以了拒绝。1931年夏，南京市政府断然拒绝了市商会请求体察商民疾苦，对建设中的白下路西段的宽度予以缩减的请求。[30]P51934年6月，在建康路即将动工之际，该路商民黄月轩等180余人为保存生计，曾先后三次请求南京市政府按照中华路成例，将该路宽度由28公尺缩减为23公尺，但无一例外地都遭到了拒绝。在7月4日的最后一次回复中，南京市政府强调建康路的宽度早经规划并对外公布，不能轻易更改，1932年中华路宽度临时缩减为23公尺属于特殊情形，且当时明言其他干路不得援例中华路。[31]与此同时，国府路西段商民缩减道路宽度的呈请，也未能获得批准。[32]P49—501935年春珠江路辟建时，商民李善余呈请缩减道路宽度，同样未能获准。

为了缓解市民的对立情绪，南京市政府在不甚重要的次要道路上做出些许让步。1934年9月，南京市政府对外宣布，自干路陆续辟建后，南京的日常交通已得到较大改善，而道路宽度的缩减，又可以减少沿线市民拆让房屋所作出的牺牲，于公于私都有裨益，因此决定成贤街经浮桥、石板桥至碑亭巷一线的街道，以及中山东路以北，中央路、中山路以东原先规划宽度为20公尺的次要道路，此后辟建时均可缩减为12公尺。[33]P75—77；P75—76

结语

经历持续十年的建设，南京辟建道路的总长度超过了100公里。[34]P33在裁弯取直、拓展宽度后，南京的道路不再狭窄难行，日常通行能力有了较大提高。聂绀弩在1937年回顾南京十年来的建设成就时写道：

初到南京的时候，城内还没有一条宽阔平坦的马路，……从北门桥到唱经楼那一条又窄又短的小街，在那时候还是南北交通的要道，汽车、马车、人力车和步行的人们，每天都挤得水泄不通，每天都会有几件为了拥挤而发生的争吵，撞伤而至撞死人的事情。……一年两年，五年十年，南京完全改换了面目，有了全国最好的柏油路。[35]P383

而道路的辟建，又为南京市政建设和城市发展奠定了基础。“新的南京在创造中，新的道路也在不断的建设中，在南京，终年可以看见工务局筑路的牌示，到处可以看到在破坏，旧的破坏了，建设新的，这些道路的筑成，和新南京的繁盛，当然是有密切的关系的。”[36]P49

不过，这一过程并非一帆风顺、毫无波澜。面对着生存维艰、利益受损的南京市民要求更改道路规划而发出的阵阵声浪，官方常以“任何革命事业，惟有勇猛前进”，“不破坏便不能谋建设”等为宣传口号，要求市民“以一时之损失，图久远之福利”，“以少数之牺牲，换大众之幸福”[37]P1—3；P3—4，积极配合道路辟建工作。在绝大多数情况下，官方对于市民提出的各类请求都保持着一种不予妥协的态度，只是偶尔作出一些有限的让步。1927—1937年南京城市的快速发展和面貌剧变，往往是以牺牲民众的利益为代价的，这是隐藏在南京“黄金十年”发展期光环背后的时代之痛。

参考文献

[1]天笑：《道路》，《首都市政周刊》第9期，《申报》1928年3月6日。

[2]尚其煦：《南京市政谈片》（上），《时事月报》第8卷第2期，1933年2月。

[3]《南京特别市新辟干路宣传大纲》，《首都市政公报》第40期，1929年7月31日，专载。

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[5]《金陵设立趸船、修造马路片》，收入王树枏编《张文襄公全集》，沈云龙主编《近代中国史料丛刊》第46辑第456册，文海出版社1970年版。

[6]陈植：《南京都市美增进之必要》，《东方杂志》第25卷第13号，1928年7月10日。

[7]《计划放宽杨公井至二郎庙马路案》，《首都市政公报》第39期，1929年7月15日，公牍。

[8]钟兴正：《首都胜览》，邢定康、钱长江编《金陵屐痕》，南京出版社2015年版。

[9]南京特别市工务局编印：《南京特别市工务局十六年度年刊》，1928年。

[10]《呈复总司令蒋刘荫禄所请缓拆房屋碍难照准由》，《南京特别市市政公报补编》，1928年10月，公牍汇要。

[11]《新市街计划》，《首都市政公报》第21期，1928年10月15日，纪事。