巡察工作效能发挥的制约因素与提升路径

吕超 娄义鹏

摘 要：巡察制度是十八大以来中央巡视监督向基层纵深推进的重要举措，作为延伸监督触角、净化政治生态的有力抓手，巡察工作意义重大。但巡察监督还处在摸索前进之中，当前的巡察实践在制度构建、组织体系、工作机制、成果运用等方面仍存在缺失或不足，制约了巡察工作的开展，影响了巡察工作的实效。应当通过完善责任体制、加强制度和组织建设、努力拓展新思维、健全成果运用机制等方式进一步提升巡察工作实效，促进新时期巡察工作的发展和完善。

关键词：巡察工作；实践；提升；制约

中图分类号：D262.6 文献标识码：A 文章编号：1674-9170（2018）04-0014-08

中国共产党党内巡视、巡察监督制度的产生是在汲取中国古代廉政文化营养的基础上，将马克思主义政党监督理论与我国党的发展和建设实际紧密融合，是马克思主义政党监督理论在中国的又一重要成果。根据《中国共产党党内监督条例》和《中国共产党巡视工作条例》的规定，巡察是指党的市（地、州、盟）和县（市、区、旗）委员会按照党内各项法规的规定，借鉴巡视监督的工作方式及经验，建立巡察制度，设立巡察机构，对所管理的党组织进行巡行视察的监督制度。①

一、巡察工作惩治和预防腐败效能分析

习近平同志在十九大报告中指出：“巡视利剑作用彰显，实现中央和省级党委巡视全覆盖。坚持反腐败无禁区、全覆盖、零容忍，坚定不移‘打虎‘拍蝇‘猎狐，不敢腐的目标初步实现，不能腐的笼子越扎越牢，不想腐的堤坝正在构筑，反腐败斗争压倒性态势已经形成并巩固发展。”[1]巡视监督是经过反复实践证明并行之有效的党内监督制度，是全面从严治党的重要制度保障。巡察制度实质上是由巡视监督制度启发、衍生而来，是巡视监督制度在市（地、州、盟）和县（市、区、旗）的延伸和补充。党的工作最坚实的力量在基层，最突出的问题和矛盾也在基层，而基层组织正是党的全部工作和战斗力的基础。因此，建立市（地、州、盟）和县（市、区、旗）党委巡察制度，填补了省级以下巡视监督的空白，让党内监督无死角，是健全党和国家监督体系的重要内容。从巡察监督的实践来看，形成巡视巡察上下联动新格局，对全面从严治党向基层延伸打通“最后一公里”起到了重要作用。因此，党的十九大站在政治和全局的高度，对深化巡视巡察作出重大部署：“在市县党委建立巡察制度，加大整治群众身边腐败问题力度”，“建立巡视巡察上下联动的监督网”。

截至2017年5月底，31个省区市和新疆生产建设兵团均部署开展巡察工作，15个副省级城市全部建立巡察制度，336个市（地、州、盟）、2483个县（市、区、旗）开展巡察工作。共巡察党组织14.4万个，其中乡镇党委2.3万个、占全国总数57.9%，村（社区）党支部8.2万个、占全国总数12%。党的十八大以来，市县巡察向被巡察党组织反馈问题33.2万个，提出需立行立改问题9.2万条，移交被巡察党组织所管理干部问题线索6.5万个，向市县党委相关职能部门提出意见建议6.1万个。[2]巡察监督利剑作用初显成效，全国协调发展、同步规范、互为补充的巡视巡察监督立体网络格局已经初步形成。

在巡察监督定位上，各地立足于政治巡察，将基层党组织的领导班子特别是“一把手”作为巡察重点，围绕加强党的领导这个根本，重点发现党的领导弱化、党的建设缺失、全面从严治党不力等问题[3]；紧盯违反八项规定、“四风”以及选人用人上的不正之风；严查对“五位一体”“四个全面”的贯彻落实情况；督促“关键少数”的主体责任；突出将政治腐败与经济腐败并重的巡察方向。在组织上，通过成立巡察工作领导小组或办公室、建立巡察人才库、出台巡察工作实施办法等方式组建巡察机构，探索建立巡察制度，增强了巡察工作的规范性。在方式上，在借鉴巡视监督经验的基础上，结合本地实际探索巡察新措施。在方式方法上，除了常规的受理信访举报、设立电子信箱、走访调研、个别谈话、座谈等形式外，还进行了巡察新方式探索，采取了常规巡察、交叉巡察、专项巡察等方式，着力发现深层次问题。在导向上，各地逐步将巡察工作向解决群众反映最强烈、矛盾最突出的问题聚焦，突出问题导向。除了紧盯政治、组织、群众、工作、生活纪律外，还将侵害群众利益、民生热点、基层“微腐败”、扶贫攻坚等内容纳入巡察监督内容。各地主要围绕土地出让、财政专项资金、扶贫民生项目、惠民工程等人民群众关心的问题实施重点巡察，发现并惩治了一批“微腐败”官员。十八大以来，各地普遍将中央扶贫攻坚战略决策部署落实情况作为巡察监督的重要内容，发现并解决了一批扶贫领域违纪违规问题，共处理党员领导干部9000余名；巡察发现和推动解决了一批惠民惠农领域违纪违规问题，2.2万名党员干部受到处分；市县巡察发现并推动解决一大批“微腐败”“小官大贪”“雁过拔毛”等突出问题，处分乡科级及以下党员干部4100余人、村居两委班子成员1.16万人。[2]

党的十八大以来，各市（地、州、盟）和县（市、区、旗）党委提高政治站位，把握了基层党风廉政建设的整体态势，通过深化政治巡察，发挥政治“显微镜”和“探照灯”作用，激活了党风廉政建设和反腐败工作的神经末梢，推动了惩治和预防腐败体系向纵深推进，净化了干部队伍的选人用人环境 ，解决了一大批群众反映强烈的问题[4]，增强了人民群众获得感，密切了党群干群关系，巩固了党的执政基础。

二、當前制约巡察工作效能发挥的因素

作为延伸监督触角、净化政治生态的重要抓手，巡察工作意义重大。但巡察监督全面推进还处在摸索前进之中，当前巡察监督工作实践中仍存在监督定位不准确、组织和制度建设不完善、工作方式缺乏创新、外部制约因素多、巡察整改落实不到位、巡察成果没有得到充分运用等问题，影响了巡察工作的深入开展，制约了巡察监督实效。

（一）制度化、规范化建设水平制约巡察工作效率

建立健全巡察制度机制框架体系是推进巡察工作沿着制度化、规范化轨道运行的重要保障。由于基层巡察的实践经验有待丰富，对巡察工作组织领导、职责分工、队伍建设、工作程序、组织纪律、工作考核、成果运用等方面的制度建设仍然处于探索阶段。很多制度仅是对中央巡视制度的照搬照抄，在工作制度方面还存在一些亟待探索和解决的问题。基层巡察制度设计往往由地方政府根据省级巡视工作实施办法文件中的相关规定及借鉴中央和省区市巡视制度整合而成，各省出台的巡察工作办法或意见多为指导性和纲领性文件，对于基础的具体巡察工作仍然缺乏全面、规范、系统的制度建构。在部门定位、职权设定、制度构成等方面欠缺权威法律依据，其合理性也大打折扣。目前，基层巡察制度在全国来看，并无统一的制度规范和实施细则，“相对于中央和省区市的巡视制度较不完善，巡视巡察系统结构的基础部分设置相对较弱，已经造成系统整体结构失调，制度的适应性、获取环境资源的能力有待提升，进而导致其资源分配、动员能力及目标协同等方面的功能需求无法得到较好满足。这很容易导致各基层巡察部门各自为政、失于统筹，并且基层巡察的权威性会被削弱，从而导致整体反腐效率下降”[5]。

（二）组织建设水平制约巡察工作有力开展

巡察监督工作往往要由多部门横向纵向协作完成，目前各地对巡察工作的管理认识不一，导致巡察工作一直处于纪委主抓的状态。但纪委在巡察工作中一般只是发挥组织、协调和工作方式指导的作用，巡察办不是纪委的组成部门，在工作支持上会因人员、经费保障等问题趋于弱化，同时容易出现权责不明、管理不到位、决策越位等问题。巡察工作往往工作时间长、工作任务繁重，但目前尚未建立对巡察工作人员的激励保障机制，巡察工作人员还可能因长期不在原单位工作影响其个人的发展，或担心在巡察工作中得罪人后由于千丝万缕的地方性人际关系，回到原单位后被打压或闲置，以上這些原因导致了抽调巡察人员参与工作的意愿不强、工作积极性不高等问题。巡察组的组建均采取专兼职相结合的办法，需要很多财务、审计等具有专业知识的人员参与，由于抽调人数较多，抽调人员的工作能力无法得到充分保障。此外，抽调的人员一般都缺乏巡察工作的实践，对于巡察监督过程中的严肃与严格缺乏充分认知。部分巡察人员除了巡察工作还要兼顾其本职工作，使他们不能将所有精力集中在巡察工作中，巡察组对其不具有原单位的约束力，在分工和配合上存在一些问题，而这些也恰恰是造成巡察工作队伍管理难的主要原因。巡察监督工作是一项政治性和专业性都非常高的工作，对工作人员的政治素质和业务素质都有很高的要求。作为一项刚刚起步的工作，必要的业务培训是组建一支素质良好的巡察队伍的必要条件，但目前大多数地方都缺乏有效的巡察队伍培训机制。当前的学习模式只是开会短时学、巡察开展中实践学、个人临时自学，如此简单的业务学习根本无法满足繁重复杂的监督工作要求。

（三）工作机制创新水平制约巡察深度

中国是由人情关系编织起来的“熟人社会”，区县地域是中国“熟人社会”的典型，巡察人员与被巡察对象之间因地缘关系或多或少地有着牵连。一是部分区县在血缘、地缘、业缘、婚姻等纽带下形成了地缘性政治关系网络，这种盘根错节的社会关系让巡察人员常常面临各种各样的“人情”压力，导致他们容易产生顾虑。二是群众在协助巡察工作时也不愿积极配合，担心巡察人员与被巡察对象之间通风报信，群众这种对巡察组不信任的社会心理，也起源于地域性社会关系，对巡察工作的开展形成了干扰。当前巡察工作大量借鉴巡视的工作方法，而实践证明巡视中很多有用的工作方法是不能满足基层巡察工作的实际需要的，巡视工作方法在巡察实践中作用并不明显。巡察的对象是县级单位或乡镇村，每个被巡察的对象职能不一，乡镇村的具体情况也各有差异，按照巡视的方法开展巡察，往往只是把程序走完，不能深入地发现被巡察对象的真实情况，深层次信息挖掘不够。有的地区在一段时间内实行巡察组长固定的方法，同时将被巡察的对象固定于辖区内特定的区域与相对固定的时间内，形成了被巡察对象学会揣摩巡察组意图的状况，不利于巡察目的的实现。由于巡察工作面对的社会关系更为复杂，基层单位工作相对缺乏规范性，因而巡视中采取的个别谈话、会议记录查阅、函询了解、征求他人意见、问卷式调查等方式在巡察中实操性不强。当前巡察工作主要依靠电视、报纸、网络等宣传渠道，但许多农村地区的交通和网络建设仍较落后，群众对微信、微博、电子邮箱这种现代自媒体的运用能力较低，对政府机关网站关注度不高，导致群众对巡察监督的知晓途径不畅，难以形成群众积极参与的凝聚力，这在一定程度上也对巡察工作深入乡村、社区发现问题、获得线索形成制约。

（四）成果运用机制水平制约巡察效能

巡察监督的核心在于对发现问题的整改落实，按照《中国共产党巡视工作条例》的规定，巡视小组不查办案件，只有了解权，没有处理权。同样，巡察工作组也没有监督整改效果的权力。因此，当前巡察工作目光多数聚焦于问题发现阶段，问题反馈后的整改环节常常出现疲软现象。截止2017年5月，市县巡察向被巡察党组织反馈问题整改办结率为84%，移交被巡察党组织所管理干部问题线索整改办结率为75%，向市县党委相关职能部门提出意见建议整改办结率为85%。[2]有的整改对象缺乏主动积极的整改意识，没有真正地抓好落实整改工作，缺乏刀刃向内的决心，存在整改推进慢、专项整改治理缓、整改态度浮等现象。有的被巡察对象没有建立有效的整改措施，有的整改措施不具有解决问题的针对性，形式主义之风严重，并未找准解决问题的关键路径，实操性不强。有的巡察对象没有结合反馈的问题研究切实可行的解决方案，仅停留于简单的问题整改。对于那些带有历史性复杂性的长时间存在的问题缺乏深层次整改措施，导致出现“疑难杂症不除，小病缠身不断”的现象。而巡察成果运用具有重要意义，巡察组进驻某个地区或某个单位后，通常都会用较长的一段时间，针对各地区各部门的扶贫攻坚、工程建设、行政审批、专项资金等各种事项进行巡察，是对巡察的地区和部门一次全方位、多角度的“大体检”。有病治病，无病强身，巡察既是一次看病抓药的机会，也是一次成绩展示的机会。巡察成果是一次宝贵而又客观的评价，对被巡察的对象而言，完全可以将这笔宝贵的综合诊断结论运用于管理创新、干部考核任用、规范化建设等事项中。目前，市县一级没有具体制定巡察成果运用及其保障的相关实施办法，尚未对巡察成果运用转化的产生方式、运用程序、评估反馈、保障机制进行系统设计，导致巡察成果资源多处于浪费闲置的境地。

三、进一步提升巡察工作效能的路径

巡察是党内巡视制度的重要组成部分，巡察制度的顶层设计与优化完善不仅关乎基层的党建与反腐形势，更关系到巡视工作的整体实效与我国反腐工作的进展。由于巡察工作的理论制度尚处于初创探索阶段，具有较大发展和提升的空间，可以通过完善责任体制、加强制度建设、队伍建设、创新巡察工作方法、加强巡察成果运用等方式促进新时期推动巡察制度的发展和完善，提高巡察工作科学化水平和适应复杂基层工作环境的能力，推动巡察工作向纵深发展，全面提升巡察工作实效。

（一）完善责任体制和制度建设，提升巡察工作整体效能

建立巡察制度是落实管党治党，推动全面从严治党向基层延伸的重要举措。巡察是巡视工作的纵深发展，必须紧跟中央和省委部署，按照政治巡视的要求来定位巡察工作，督促“关键少数”，把党中央赋予的责任落实到具体的巡察工作中。巡察监督由于没有先例可循，一直在摸索中前进，虽然地方党委在步子上还不够快，但地方党委始终是巡察监督的司令部，书记就是巡察监督工作的第一责任人。因此，强化地方党委的主体责任是开展好巡察监督的关键。巡察监督是地方党委做好政治生态“护林员”的重要抓手，需坚定巡察监督是政治监督的意识，深刻认识“四种形态”的内涵，建立健全各项巡察机制，切实推进巡察监督工作。各级党委应着力完善基层巡察的工作制度建设，根据本地巡察工作的具体实际，参照省级巡视工作实施办法，规定并细化各级基层巡察制度的制度定位、权责规定、工作重点、制度构成及相关保障，明确各级巡察工作的组织结构、职能配置、配套机制及巡察范围、内容、工作方式 、权限程序等制度，形成分工合理的权责体系和基层巡察实际的工作程序，为巡察工作提供价值引导和根本遵循。

（二）努力拓展新思维，提升巡察工作科学化水平

1.完善联动监督机制构建网络化监督格局。当前各地主要以各市（地、州、盟）级党委安排部署巡察工作为主，推动各县（市、区、旗）开展巡察工作，对职能部门的巡察由本市（地、州、盟）党委自行组织开展。建议省级巡视机构应加大统一安排的力度：一是可以安排各市（地、州、盟）异地巡察或交叉巡察。二是巡视巡察共同发力，可以由上而下建立省级、各市（地、州、盟）、各县（市、区、旗）上下联动对某个系统同时开展巡视、巡察、监督。三是在各县（市、区、旗）的巡察可由各市（地、州、盟）级和本级以上下共同巡察、异地交叉巡察或异地相互巡察等方式开展，这样可以破解县域“熟人社会”对巡察工作带来的人情关系干扰。通过建立健全联动机制，实现巡视、巡察上下左右互联互通的网络化监督格局，并将这一机制运用于专项巡察、常规巡察、交叉巡察、回访式巡察、机动式巡察中。

2.运用数据库技术高效整合巡察资源。拥有规范全面的数据是干好巡察工作的基础，数据的准确性直接关系到中央、省委、省委巡视工作领导小组对巡察工作态势的正确研判和统筹谋划。巡察数据的准确性、及时性和完整性，对推动高效精准的巡察与节约巡察资源具有重要作用。目前巡察数据在统计口径、数据采集范围、采集方法上还存在一些问题，导致出现数据冲突、数据漏报、少报、多报等现象，造成源头巡察数据可信度降低，不能快速反映巡察工作情况，可供各级党委、巡视工作领导小组领导决策的工具性价值不强。因此，应当积极探索大数据理论和技术在巡察工作中的实践运用，以问题的重要性作为量化标准，对省级巡视发现的数据和其他部门（如：审计、财政、纪检、检察）等发现的问题数据进行分门别类的统一归类，建立若干巡察参照标准汇总成数据，主要围绕重点人、重点事件和重点问题建立数据库以及党组织和党员干部在作风、纪律、资金、项目、选人用人等方面的突出问题建立数据库（见表1）。

通過建立以现代数据信息为基础的巡察反腐大数据平台实现数字巡察，逐渐探索出对党组织领导班子成员特别是针对“一把手”的监督模式；根据数据表现，集中凸显群众反映强烈的问题、区域性共性问题、多种违纪违法集一人问题；对重要岗位或拟提拔使用的党员领导干部的廉政情况形成数据参考；对“四资一项目”（即资金管理、资产处置、资源配备、资本配置和项目建设）等重点问题形成巡察精准发力，为领导和领导机关的巡察决策提供重要参考。

3.立足基层力量推动巡察监督纵深开展。很多重要的工作都在基层，巡察监督的重点和力量应向基层延伸，以损害群众利益的各种问题为巡察导向，通过巡察基层存在的问题，逆向厘清上级归口单位或领导干部的问题。通过基层的巡察延伸到村级，以“一村五问”（即问党务、村务、财务、扶贫和信访）从中发现损害群众利益的线索，通过对个性问题的挖掘，发现共性问题，让涉及违纪问题的人和事无处藏身。

（三）加强组织建设，提升巡察工作保障能力

1.建立独立编制的巡察机构。目前，仅有少数省份已成立独立的具有机构编制的巡察机构，巡察办大部分仍放在纪委代为管理，按照“监审分离”的理论逻辑，建议将巡察办作为独立的机构编制单位设立，直接对同级党委负责，管理巡察人员人才库，专司巡察监督工作。在此基础上，实行县（市、区、旗）级巡察机构由上一级巡察机构垂直管理的办法，将涉及县（市、区、旗）巡察机构的人权、财权、事权统一归口到上一级巡察机构管理，最大化地避免县域“熟人社会”人际关系对巡察工作的影响。

2.制定灵活机动的巡察队伍组建机制。通过建立健全灵活机动的巡察队伍组建机制，组建巡察组长库、巡察专家人才库、巡察业务骨干人才库。在巡查队伍组建过程中，要实现“三个不固定”，即巡察组组长、巡察业务专家、巡察业务骨干不固定；巡察的地区和单位不固定；巡察组与巡视对象的关系不固定。所有的巡察工作人员均采取临时随机产生的办法，对巡察组的所有工作人员均实行一次巡察一次授权的组建方案，有力避免地方复杂人际关系产生的外界干扰和利益交换。

3.完善巡察人员管理、考评、培训机制。巡察人员是巡察制度的实际执行者，他们的素质和能力直接决定了巡察的水平和效果。建立健全巡察人员选拔用人科学合理的考评机制，是巡察监督工作发展的实际需要。在选人上，列宁曾经对如何挑选国家监察人员问题上草拟了四个标准：“第一，必须由几个共产党员介绍；第二，必须通过国家机关知识的考试；第三，必须通过国家机关基本理论、行政管理和公文处理等基本知识的考试；第四，必须同中央监察委员和本院秘书处配合工作，使他们能够信赖整个机关的全部工作”[6]。以此为鉴，我们的巡察工作人员要有忠诚于党的事业的自治性、要有干好巡察工作的知识和技能保障、要有善于处理巡察工作关系的能力、要有选拔巡察人员的途径。列宁的这一理论为我们建立巡察人员选人用人考评机制提供了重要的理论参照。考评机制可对巡察人员在工作中的实绩进行量化考核，通过考核让巡察人员能够像在原单位一样享受荣誉和物质上的鼓励，作为其晋升、提拔的依据；同时也可以相应作为对于那些在巡察工作中政治性不强、积极性不高、不安心巡察工作的人员实施惩处和调离巡察岗位的依据。为了维护巡察队伍的良好形象，巡察组也要加强党建工作，建议把“党支部建在组上”，不断强化责任意识和政治意识。

巡察监督对工作人员的政治性、技术性、专业性都有较高要求，因此建立巡察监督业务培训机制，对巡察工作人员进行培训，打造一支政治性强、业务精湛的巡察队伍是保障巡察监督顺利推进的关键。根据巡察监督工作的需要，采取形式多样灵活的办法进行培训，可以到其他地区考察学习，交流先进经验，也可单独组织巡察业务培训班，还可将巡察人员与纪检干部一起培训。

（四）健全巡察成果运用机制，提升巡察工作效能

巡察监督的成果是一笔宝贵的资源，但从基层巡察的实际情况来看，当前各地尚未建立巡察成果的决策咨询参考机制，巡察成果没有得到全面充分地运用。

1.建立健全巡察整改责任机制。巡察监督要将发现的问题督促落实到位，才能真正体现巡察的意义。巡察机构要建立整改落实责任制度，明确被巡察对象的党组织书记等“关键少数”的第一责任，将整改落实的情况及整改效果作为领导干部提拔任用的重要依据。同时，要督促被巡察单位建立问题针对性较强的整改措施，以实现长效治理。在通过明确“关键少数”领导干部整改落实责任的基础上，巡察机构要根据被巡察对象所制定的整改措施强化整改监督，根据台账梳理的问题严格按照整改时限，整改一项验收一项，凡不按时限整改到位者将严肃问责。

2.建立健全巡察与办案部门移送督导机制。在巡察监督中发现已经构成违纪违法的线索，要通过建立制度做到巡察机构与纪检、组织部门、检察机关、公安机关等部门无缝对接，保证每条违纪违法线索均要有结论，并对移送的违纪违法线索按照相关纪律和刑事诉讼的程序进行跟踪督导。各办案部门也要根据案件的程序进展情况适时报送巡察机构备案，保证巡察成果落到实处。

3.建立巡察成果决策咨询参考制度。每一次巡察都会发现一些问题，这些问题是被巡察的地区和部门的症结所在，对巡察成果进行分析研判并形成若干专题性决策咨询报告，可以作为被巡察地区和部门的决策咨询参考。建立市县巡察制度是全面从严治党向基层延伸的重大创新举措，巡察制度的实施有利于拓宽监督渠道，打通党内监督“最后一公里”，解决群众身边的不正之风和腐败问题，提升群众在正风反腐中的获得感。但目前巡察监督工作开展时间较短，在制度构建、组织体系、工作机制、成果运用等方面仍处于探索阶段，制约了巡察工作的开展，影响了巡察工作的实效。各地方应按照中央的部署，在原有探索和经验总结的基础上，更加深入地开展巡察工作，推进巡察向基层延伸，通过完善责任体制、加强制度和组织建设、努力拓展新思维、健全成果运用机制等方式，将实践探索得来的经验固化为制度成果，进一步推动巡察工作制度化、规范化、科学化。

参考文献：

[1] 習近平：决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[EB/OL].（2017-10-27）[2018-02-11].http：//www.xinhuanet.com/politics/19cpcnc/2017-10/27/c_1121867529.htm.

[2] 建立市县党委巡察制度 推动全面从严治党向基层延伸[EB/OL].（2017-07-18）[2018-02-11].http：//www.gsjw.gov.cn/

content/2017-07-18/20091.html.

[3] 徐喜林，徐栋规.规德相辅治党务求全面从严——关于依规治党和以德治党的理解与思考[J].中国法治文化，2016（6）：30-36.

[4] 吴纪树. 基层巡察的实践逻辑及其制度完善[J].求实，2017（10）：28-38.

[5] 王立峰，潘博.党内基层巡察制度优化路径探析[J].长白学刊，2017（2）：21-27.

[6] 列宁选集：第33卷[M].北京：人民出版社，1960：443-444.

责任编校 陈 瑶