基层公务员懒政惰政问题及其治理

黄少平 黄颖

摘 要：全面从严治党以来，官场风气有了很大转变，以往贪污腐化、脱离群众、为政失范等不正常现象逐步减少，但不可忽视的是，懒政惰政问题在公务员队伍尤其是在基层公务员队伍中日渐增多。其在思想上表现为对自身职业认同感降低，在行动上表现为对群众的利益诉求应而不做，严重影响了党和政府的形象和地方经济社会的发展。懒政惰政问题产生的原因主要有偏低的个人收入与较高的执业要求之间产生了认知的错位，既往权力自我膨胀的倾向与从严治党的硬性要求产生了冲突，晋升通道的拥堵与寻求出路的困难导致慵懒散成为主要选择。解决懒政惰政问题需要随着经济社会发展为基层公务员提供合理的经济收入保障，应制定明确的基层公务员行为规范以解除其不必要的后顾之忧，并建立顺畅的基层公务员准入退出机制以激发其工作积极性。

关键词：从严治党；基层公务员；懒政惰政

中图分类号：D630.3 文献标识码：A 文章编号：1674-9170（2018）04-0008-06

2016年1月18日，习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上讲话指出：受成长经历、社会环境、政治生态等多方面因素影响，当前干部队伍也存在种种复杂情况，一个突出问题是部分干部思想困惑增多、积极性不高，存在一定程度的“为官不为”。习近平总书记在省部级主要领导干部研讨班上对省部级主要领导干部队伍状况的分析，也适合当前县乡（镇）基层公务员队伍的状况。2016年，湖南省党的创新理论研究和学习服务中心的“全面从严治党视域下基层公务员懒政惰政问题研究”课题组历时4个月，以湖南为主，对全省包括长沙、湘潭、益阳、邵阳、常德、衡阳、湘西、怀化、娄底、岳阳、郴州、永州十二个地州市的45个县（市、区）直属机关、151个乡镇机关，以及四川、山东、河北、江苏、宁夏、河南、广东7省之14个县（区）、24个乡镇，共471名县（区）乡镇基层公务员进行了调查，数据显示：91.3%的基层公务员比十八大之前的顾虑增多了（注：下文所引数据均来自该项调查①）；42.3%的基层公务员对“孙连成式”②的官员表示出了同情；51.9%的受访者把自己的工作仅当一份谋生的职业；55.72%的受访者表示，自己所在单位存在公务员队伍改行的情况；62.4%的受访者表示出对自己工资待遇的“不满意”（“满意”的仅占3%）；56.8%的被调查对象認为公车改革后工作出行不方便了。这些数据清楚地表明，当前基层公务员懒政惰政现象不仅存在，而且还较普遍。以下论述主要基于这份对一线基层公务员的调查数据。

一、基层公务员懒政惰政的主要表现及危害

（一）懒政惰政的主要表现

懒政惰政，顾名思义就是指公务员在自己的工作岗位上表现出的懒惰和不作为。本文主要关注我国县乡基层公务员在履职方面出现的懒政惰政问题。党的十八大以来，我党为彻底扭转此前部分党的干部漠视群众利益、破坏党的形象、放松对自身要求的不正常的官场怪相，采取了“全面从严治党”的重大举措，以纯洁党的组织、提升党的形象、打造一支全心全意为人民服务的公务员队伍，以“反腐永远在路上”的决心，持续对公务员队伍开展各类思想教育，先后推出了从政治局到普通公务员的一系列举措，如改进工作作风密切联系群众的“八项规定”（2012）与整治“四风”（2013）、加强公务员队伍建设的“三严三实”教育（2014）、加强全党党性教育的“两学一做”（2016）活动等。在这一大背景下，基层公务员担心出事、怕担责、不求有功但求无过等懒政惰政现象便日渐增多。基层公务员懒政惰政的主要表现如下：

1.思想上对自身职业认同感大大降低。基层公务员是党和政府与人民群众的连心桥，与广大群众利益关系极为密切，基层公务员不仅是一份谋生的职业，他们更多地肩负起社会治理、引领地方经济发展的重任。职业认同感的存在，是干好事业的重要前提之一，当基层公务员缺乏了职业认同感，将会从根本上影响他们工作的积极性，继而影响到工作效率，以及与人民群众的正常关系。虽然每个基层公务员都存在自身的个人利益诉求，但作为一份特殊的职业，尤其是对社会能产生重大影响的职业，如果他们忘记了自己的职业要求把自己等同于社会上的一般职业，这对基层公务员自身、对群众、对社会、对国家将产生极为不利的影响。基层公务员队伍数量庞大，涉及面极广，与普通民众接触非常密切，其职业认同感的缺乏，乃至丧失，是一个极其严重的社会政治问题。51.9%的受访者把当公务员仅作为一份有稳定收入的职业，而且，他们对这份“稳定”的职业也并非安心，55.72%的受访者表示其所在单位存在或自己计划转行。

2.行动上对群众的利益诉求应而不做。以前群众办事经常遇到的一种情况是“门难进，脸难看，事难办”，还有“不给钱不办事，给了钱乱办事”，后来甚至还出现“有些干部拿了好处也不办事”[1]的现象，表现出“懒、散、慢的为官不为的普遍心态”，以及“推、阻、混的为官不为的普遍行为”[2]。经过十八大以来的全面从严治党，这些不良现象已有好转，群众办事门好进了，脸好看了，给钱也不收了，但办事效率降低了。调查数据显示，69%的受访者表示经常听取民众意见，73.2%的受访者则表示“群众意见必须听”。但与此同时，91.3%的受访者表示在工作中比以前的顾虑增多了，58.4%的受访者害怕个人担责。这些比重偏高的数据表明：群众的利益诉求在基层公务员那里一般是不敢拒绝了，甚至害怕“被群众误解”（32.9%）的比例大大高于担心“被领导批评”的比例（8.7%）。然而，42.3%的受访者表示出了对“孙连成式”不作为官员的同情。

（二）懒政惰政的主要危害

1.严重影响基层公务员队伍自身建设。基层公务员队伍在整个国家政治体系中占据非常重要的位置，它是国家行政的基础。基础不牢地动山摇。基层公务员思想的波动，特别是总体思想状况的变化，关乎基层公务员队伍的稳定，国家政策的公信力，政府行政的执行力，以及公务员队伍科学化规范化建设的水平。基层公务员对所从事的职业严重缺乏职业认同感，必然会在工作上敷衍塞责，也就谈不上认真履职，更谈不上牢记宗旨与使命，也就做不到全心全意为人民服务，继而难以形成良好的干群关系。长此以往，基层公务员队伍就真的如同其他行业一样，仅为一个谋生的群体，而不是代行国家意志、维持社会公正、解决民众疾苦的公权力组织。故基层公务员的懒政惰政的蔓延就像瘟疫一般影响干部队伍的思想建设、组织建设和作风建设，继而不断侵蚀国家行政的基础。

2.严重影响地方经济社会发展。习近平总书记在庆祝中国共产党成立九十五周年大会上的讲话指出，“办好中国的事情关键在党”[3]，并且多次指出，办好中国的事情必须要抓住领导干部这个“关键少数”[4]11。关键少数是个相对概念，从全国全党来讲，领导干部是“关键少数”，而对于基层某个具体地方而言，当地的公务员就是“关键少数”。在全国上下共同朝着两个“百年目标”奋进的过程中，尤其是第一个百年目标即将实现的当下，各地基层公务员正全力以赴，通过发掘当地潜在资源，发展各种形式的地方经济，与群众打成一片，以实现“一个都不能少”的全面小康目标。村看村，户看户，群众看的是干部。基层公务员是带领乡亲们实现全面小康的带头人。然而，这些带头人出现了懒政惰政的现象，何以引领一个地方经济的发展，实现当地社会的良好治理？“好干部要做到信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁。”[5]懒政惰政与当前国家建设的各项要求格格不入，基层公务员的领导力、执行力的强弱，直接关系到一个地方经济社会的发展，关系到当地人民群众的切身利益。以此类推，全国各地基层公务员的思想和行为状况影响着整个国家发展目标和人民追求幸福生活愿望的顺利实现。

二、懒政惰政问题产生的主要原因

基层公务员“懒政惰政”问题的产生是多种因素综合作用的结果，主要有对全面从严治党的严格要求难以适应、基本收入偏低、升迁机制不畅等。

（一）偏低的个人收入与较高的执业要求之间产生了认知的错位

课题组关于基层公务员收入问题的调查数据显示：高达62.4%的受访者对自己的收入表示不满意，52.6%的受访者表示“要想保持公务员队伍的整体勤政廉政”，工资收入每月应在8000元以上。这些数据表明，基层公务员的个人正常收入总体偏低。我们不能任意揣测公务员都有灰色或黑色收入，更不能臆想广大普通的基层公务员会有多少获得灰色或黑色收入的机会。如果从以往的事实判断，该职业具有相对而言最大的稳定性和最可靠的未来保障，加上以往基层公务员队伍管理的适当宽松，从利弊权衡，基层公务员不失为广大青年求职奋斗的优选。

全面从严治党之后，之所以会出现基层公务员懒政惰政现象，绝不是“从严治党”之策本身出了问题，而是此前对基层公务员的管理失之于宽，而现如今则全面持续从严管理，以高标准、严要求规范公务员的从政行为，打击贪腐、强化责任、规矩挺在前面，用党的性质和宗旨规范公务员的行为，这使得部分基层公务员一时难以适应，并寻找各种借口为自己的懒政惰政进行辩护。正如某公务员为此发出“内分泌失调”的论调一样。[6]这位干部的“怨言”代表的或许不只是他一个人，产生这种“内分泌失调”也不只是因为“禁烟”令，或许十八大以来的很多从严治党的法律、法规和政策都导致了这些干部的“内分泌失调”。然而，这些人的“内分泌”可能早已失调，只是他们早已习惯于这种“失调”，难以恢复并拒绝恢复正常？①可以说，十八大以来的“全面从严治党”，形成了一种全面、长期、持久、力度空前的从严治吏的氛围，尤其是占公务员群体数量大多数的基层公务员，感受到了持续的外部压力，他们表面上表现为害怕担责，实则是不满被挤压出了更多的权力“增值”空间，从而产生了懒政惰政现象。72.3%的受访者认为，当前腐败产生的主要原因是“权力缺乏监督”，51.9%的受访者仅把公务员当做一份谋生的职业，60.2%的受访者认为高薪可以养廉。这些数据显示：在合法收入较低的情况下，没有了灰色或黑色收入，部分基层公务员就失去了工作积极性。

（二）既往权力自我膨胀的倾向与从严治党的硬性要求产生了冲突

对公务员而言，不仅要求工作能力突出，还要求思想境界比普通群众更高，这不仅仅是公务员个人的道德自觉，还是党的建设、党的先进性的必然要求。但自改革开放以来，党和国家工作重心转移到以经济建设为中心上面来，各地为了快速摆脱经济落后的局面，发展本地经济，成为了基层公务员一切工作的重中之重，各级公务员的行政权力也随之不断自我扩张，基层公务员更是如此。这种权力的自我扩张在打破旧有制度藩篱，搞活发展本地经济方面确实起到了很大的作用，“个性领导”一时间成为了“能干”的代名词，但也要看到，随着计划经济向市场经济体制的不断转变，有些基层公务员把自己手中的权力当做一种换取个人利益的资源，进行权钱交易，并认为这是正常的市场行为，于是，放松党性要求，把自己等同于普通群众，把当官发财作为自己的人生追求，思想堕落，误入歧途。

十八大以来，习近平总书记提出“四个全面”、“五位一体”的治国理念，不仅要有经济发展，更要有政治、文化、社会、生态等的全面健康发展，这让基层公务员，尤其是早已习惯于长官作风、自感身份优越的基层公务员觉得权力受到了约束。更有甚者，认为当官没了“好处”，于是，失去了工作的积极性，产生了懒政惰政现象。按照中国共产党的性质、根本宗旨以及社会主义核心价值观的要求，作为人民公仆的公务员，肩负着领導全国各族人民全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的艰巨历史任务，基层公务员则更是责任重大。

（三）晋升通道的拥堵与寻求出路的困难导致慵懒散成为主要选择

公务员队伍管理的科层制和我国集中领导的行政模式，使得处于该体系中的基层公务员，每上升一个台阶都非常困难。据《2016年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》，2016年底，全国共有公务员 719 万人。我国《公务员法》第十六条规定，公务员领导职务层次分国家级正职、国家级副职、省部级正职、省部级副职、厅局级正职、厅局级副职、县处级正职、县处级副职、乡科级正职、乡科级副职，共10级。厅局级以下设非领导职务，包括巡视员、副巡视员、调研员、副调研员、主任科员、副主任科员、科员、办事员共8级。最为关键的是，《公务员法》明确规定“职务与级别是确定公务员工资及其他待遇的依据”（第十九条）。我国的行政机构由下至上，分乡镇、县（市）、地（州/市）、省（市/区）、国家五级，每年新录入的公务员绝大部分都在基层，2016年新录入公务员的85.6%在地方，更多入职基层的公务员不少服务于乡镇及其下属的村（社区）。就湖南而言，现有14个地（州）市，125个县（区/市），2400多个乡镇（社区）。根据《公务员职务与级别管理规定》（2006），每个职务又与多个级别相对应，由高到低从一级直到二十七级。一个刚入职的办事员进入到乡镇副科行政领导职位则要在定级后跃升三级达到二十四级，并在十七级之前继续努力，才有继续上升的机会。调查发现，把当公务员作为“实现个人社会价值”的占42.9%，对这些“积极青年”而言，其晋升的难度非常之大。尤其是当他们奋斗了十多年后，人到中年，若升迁无望，则进退两难。如果级别也上不去，待遇上不来，则必然会滋生消极思想，再若没有合理的容错机制，他们必然会选择懒政惰政。

三、解决懒政惰政问题的主要路径

为解决当前基层公务员队伍中的懒政惰政问题，各地进行了一些有益的探索，如贵州省黔西南州实施了“向惰政宣战，向惰政问责”的“干部召回管理制度”[7]，湖南郴州、湘潭等市构建了问责为官不为的督办平台[2]。江苏泰州则用“蜗牛奖”的黄牌警告警醒督促惰政基层公务员[8]。解决基层公务员懒政惰政问题并非某单一措施就能奏效，需要综合权衡、从长计议，形成一套既能发挥基层公务员工作积极性，又能使其严格遵守党纪国法、秉持职业操守的长效机制，让想干事、能干事的人大胆放手干事业，让思想认识不正确，尤其是想利用手中权力谋取私利的人无藏身之地。根据当前实际情况，解决基层公务员懒政惰政问题应从以下三个方面着手：

（一）为基层公务员群体提供合理收入保障以适应经济社会发展

这种收入保障主要是指基层公务员群体必要的工资类合法收入。如果从基本工资性收入来讲，基层公务员的基本工资不算很高，某些级别较低的基层普通公务员甚至还很低。本课题的调研数据显示，受访者中62.4%的人表示对自己的工资待遇“不满意”，表示“满意”的仅占3%。52.6%的受访者表示“要想保持公务员队伍的整体廉洁”，工资收入每月应在8000元以上。虽然基层公务员工资待遇不高，但公务员的各种“福利”待遇大大提高了他们的实际生活水平。因此，这种工资不高、“钱”途无量的局面吸引了大量高校毕业生报考公务员，并刺激了公务员们为获得一官半职、实现名利双收的强大内在动力，一旦时机成熟，有些党性不强、意志不坚的人就会大捞一把，以弥补此前的“亏空”。此类忽视基层公务员实际经济生活状况，一味强调“党性”的管理理念在市场经济条件下越来越显苍白。高薪不一定养廉，但低薪肯定会刺激贪腐。所以，让基层公务员群体用较低的收入维持群体性的一种清廉且高尚的职业操守实属困难。如果没有合理的工资性合法收入的基本保障，其他的制度建设都将失去坚实的基础。一时的高标准严要求或许能够奏效，但这些要求一旦放松，反弹将会更加厉害。

（二）明确基层公务员的基本行为规范以解除不必要的后顾之忧

行政事务纷杂的特点，为行政权力的扩张提供了口实。以往基层公务员权力不断膨胀，由此形成了权力不受约束的状况，而且责任追究制度不完善，各级基层公务员只听上不听下，只要按照上级领导意图行事，就不会出什么大问题。这样，他们用职业优越感进行自我安慰，有灰/黑色收入的“美好”预期维持既有的生活状态，基层公务员的工作、生活就这样年复一年的维持着。但从严治党以来，这种平衡被打破了。习近平总书记强调说，“当干部就不要想发财，想发财不要当干部”，否则，就要出问题。[4]181现在特别强调层层追责，并实行一岗双责，行政责任层层传导，千条线万条线，都在基层一线穿，于是，各种责任最终落到基层公务员身上。上级的督查追责，群众的各种意见诉求，使基层公务员在工作中增添了太多的顾虑。多干事出差错的机会多，少干事出差错的机会自然少。有想法有能力想干事的人在严厉追责机制下，因害怕追责自然萌生“吃力不讨好”不如少做或不做的懒政惰政想法，这是调研中基层公务员反映比较普遍的现象。全国政协常委、湖南省政协副主席张大方在全国政协十三届常委会第二次会议分组讨论会上，为精准扶贫战线的基层公务员说话：“基层干部本身待遇偏低，压力大，有时候自己的孩子、老婆都顾不上，贴钱贴精力，往往还得不到肯定。”在解决这一问题方面，张大方提出，要对基层公务员在政治上给“活力”，思想上给“定力”，以结果为导向，把握临界点，避免矫枉过正，要建立科学评价体系，建立并落实为好干部撑腰的容错机制。这些建议可细化为基层公务员行政行为的基本规范，让他们明确自己权力行使的边界，同时为非主观故意的失误提供政治上的保护，不要因为追责而误伤了他们的积极性，打消他们的后顧之忧，使其主动放手干事业。

（三）建立正常的基层公务员准入退出机制以激发工作积极性

从现在的公务员管理体制来看，公务员有问题了才清退，自动退出则被认为“不正常”。其实，除了涉密或暂时无法替代的专业技术特殊岗位外，绝大部分岗位的公务员换岗或流动不会产生人才匮乏的问题。在市场经济条件下，如果有些基层公务员转变了自己的职业目标，想离开公务员队伍，应该成为一种正常现象。只要通过了离任审计，应准予离职。如果担心这些人离职后会利用曾经的影响力和人脉谋取私利，那是国家规范市场行为和官场行为的其它相关法律制度所管理的范围，不应成为基层公务员主动离职的障碍。让想留在公务员队伍中的人安心大胆地去干事业，让心不在焉的人主动离开，这样，基层公务员队伍懒政惰政的现象自然就会减少很多。从调查情况看，表示考虑过转行的占比34.94%，被调查对象所在单位存在有转行的占55.72%。这种情况表明，当前公务员管理机制下，安心本职工作公务员所占比例并不高。为了让基层公务员积极勤奋工作，应有相应顺畅的退出机制，不应等到懒政惰政的人出了大的问题再开除他们。至于有人担心，如果允许公务员自由退出，是不是会出现类似于美国政府停摆的现象？这种考虑未免显得有点多余。有出有进，让想干事的人留下来，何来政府停摆？更何况，退出并非没有程序，说走就走，而要通过离任审计、完成工作交接，政府部门的工作，怎会因为几个懒政惰政的公务员的退出就停摆呢！

参考文献：

[1] 胡军.周强痛批“拿了好处不办事”告诫了谁[EB/OL].（2012-12-28）[2018-05-20].http：//cpc.people.com.cn/n/2012/1228/

c241220-20046184.html.

[2] 佟明增.为官不为也是一种腐败[J].共产党员，2015（11）：27.

[3] 习近平在庆祝中国共产党成立九十五周年大会上的讲话[N].人民日报，2016-07-02（2）.

[4] 习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编[C].北京：中央文献出版社，2016.

[5] 在全国组织工作会议上的讲话[C]//十八大以来重要文献选编：上.北京：中央文献出版社，2014：337-338.

[6] “戒烟致内分泌失调”是个奇葩借口[EB/OL].（2014-01-02）[2018-05-20]. http：//www.chinanews.com/sh/2014/01-02/

5690112.shtml.

[7] 韩强.解决干部为官不为问题的有益探索[J].观察与思考，2016（7）：97-105.

[8] 治官员懒惰，“蜗牛奖”有用吗[J].协商论坛，2016（1）：53.

责任编校 王学青