西汉刺史制度的形成及其特征

2018-09-10张文渊

北方论丛 2018年5期

张文渊

[摘要]西汉刺史制度是中央政府对地方官员进行监察的主要手段之一，是中国古代监察史上的一大创举，是中国古代监察制度中的重要组成部分。它在维护中央权威、加强中央对地方政府的领导和监督方面发挥了积极的作用。就形成过程而言，西汉刺史制度大致经历了这几个阶段：孕育阶段——高祖到惠帝时期；确立阶段——文帝到景帝时期；成熟阶段——武帝时期；异化阶段——成帝到哀帝时期。刺史制度的建立对中国古代监察制度产生了极为重要的影响。

[关键词]汉代；监察；刺史制度

[中图分类号]K234 [文献标识码]A [文章编号]1000-3541（2018）05-0110-04

中华民族在数千年悠久的历史长河中，创造了极为完备与丰富的政治制度和国家治理方式，形成了一整套规范严密的地方巡视监察管理体系，在维护中央政府权威，加强对地方政府的领导和监督方面都发挥了重要作用。刺史作为中国古代政治制度中独具特色的一部分，是监察制度的一种重要形式。所谓刺，是检核问事之意即监察，刺史制度就是中央对地方进行巡视监察的一種制度。

刺史制度是西汉统治者在总结秦御史监郡、汉初丞相史出刺基础上建立起来的，经历了孕育、确立、成熟和变异几个阶段，与西汉的政治休戚相关。研究西汉刺史制度的形成及其特点，不仅可以厘清中国监察制度的历史演变，而且对当代社也能提供一定的历史借鉴意义。

一、刺史制度的孕育阶段：高祖到惠帝时期

中国是世界上最早建立和完善监察制度的国家之一，早在尧舜时期，就有了巡守制，据《尚书》记载，天子每过几年都要率领百官巡视四方，“五载一巡狩，群后四朝，敷奏以言，明试以功，车服以庸”[1]（pp.50-51）。《礼记》的记载更详细：“天子五年一巡守。岁二月，东巡守，至于岱宗。……五月南巡守，至于南岳。……八月西巡守，至于西岳。……十有一月北巡守，至于北岳。”[2]（pp.360-363）对于什么是“巡狩”，先秦著名思想家孟子对此作了这样的解释：“天子适诸侯曰巡狩。巡狩者，巡守也。”[3]（p.31）夏、商、周继承了尧舜时期的天子巡狩制度，《史记》中就有关于周武王巡狩的记载：“（武王）乃罢兵西归。行狩，记政事，作《武成》。”[4]（p.126）殷周时期除了天子的巡狩之外，还设置了“受命于王”的“方伯”，“千里之外设方伯”[2]（p.348），用以对“外服诸侯”的监管。

公元前221年，秦始皇完成了统一中国的大业，建立起中国历史上第一个中央集权的封建制国家，实现了中华民族历史上第一次大一统。帝国统一之后，为了避免出现周朝分封制所产生的“后属疏远，相攻击如仇雠，诸侯更相诛伐”[4]（p.239）等弊端，秦始皇实行了“废封建，立郡县”的制度，把天下分为36郡，郡守出镇地方。为防止地方坐大，出现尾大不掉的局面，秦始皇创立了御史监郡制度，“监御史，秦官，掌监郡”[5]（p.741），在全国范围内设置了以御史大夫为首的监察机构，御史大夫“银印青绶，掌副丞相”，由御史大夫派遣御史监察地方官员。

汉帝国建立初期，百废待兴的社会现状，让高祖刘邦一度取消了监御史制度。史书记载：“汉兴，接秦之弊，诸侯并起，民失作业，而大饥馑。”[5]（p.1127）乃至“人相食，死者过半”[5]（p.1127）。皇帝在全国范围内竟然找不到相同颜色的四匹马：“天下既定，民亡盖藏，自天子不能具醇驷，而将相或乘牛车。”[5]（p.1127）为了恢复经济，汉统治者在黄老道家思想的指导下，实行休养生息的政策，减少对地方事务的干预，以增强地方的积极性和主动性。此外，汉初地方官员的特殊出身，也是刘邦取消监御史制度的重要原因，刘邦相信他能够驾驭手下这批兄弟，因此，汉高祖取消了秦国的御史监察制度。

刘邦之后，随着时间的推移，地方政府的权限越来越大，已经严重影响到了中央对地方的统治。文帝时期，中央政府开始着手解决这一问题，《汉官六种》：“惠帝三年，相国奏遣御史监三辅、郡。”[6]（p.88）武帝初元年，左内史为左冯翊，主爵都尉；右内史为右扶风、京兆尹，治京师，以为“三辅”，而“郡”则是指地方政府。据据史料记载，御史的权限，涉及司法、民事纠纷、税收、政绩等各个方面，共有九条，“词讼、盗贼，铸伪钱、狱不直、摇赋不平、吏不廉、苛刻、逾侈及弩力十石以上，作非所当服，凡九条”[7]（p.1231）。由于御史权限过宽，容易干预地方政务，于是朝廷制定了具有针对性的法令，如“监者二岁更，常以中月奏事”[6]（p.88），即御史不是终身制，而是每两年轮换一次的更替制度，并且还规定御史必须在固定的时间，向汉中央详细陈述工作情况。

然而，在实践中还是出现了一些问题，比如，御史与郡守相互勾结、共同犯法，鱼肉百姓，“吏不奉法，乘公就私，凌暴百姓，行权相放，治不平正，处官不良，细民不通，下失其职”[6]（p.40）。除此之外，就监察制度本身来说，当时的“御史监郡”制度还存在一个缺陷，即遣史所监察的对象主要是京师及地方政府的官员，各诸侯王却不在监察范围之内。就当时的现实政治环境而言，对中央威胁最大的却是这些诸侯王国，在这种形势之下，一种新的监察形式呼之欲出。

二、刺史制度确立阶段：文帝到景帝时期

文帝时期，除了监御史与郡守官员相互勾结作奸犯科外，诸侯王国因缺乏监督进而坐大则是更大的政治难题。对于诸侯王国的问题，其实西汉初年朝廷在分封诸侯时，即对诸侯的权力采取了一些相应的限制措施，“帝子为王，王国置太傅、相、中尉各一人，秩二千石，以辅王……相、中尉、傅不得与国政、辅王而已”[6]（p.80）。由于设置傅、相的主要目的是辅佐诸侯王，所以，这种手段不仅没有对诸侯王形成有效监督，反而激发了朝廷与王国之间的矛盾。比如，有些诸侯不把太傅、丞相放在眼里，并通过各种办法排挤他们，对于这种情况，做过太傅的贾谊说：“大国之王幼弱未壮，汉之所置傅相方握其事。数年之后，诸侯之王大抵皆冠，血气方刚，汉之傅相称病而赐罢，彼自丞尉以上偏置私人。”[5]（p.2233）为了摆脱汉中央的控制，他们在王国内安插亲信，培养自己的政治势力，其后果是“此时而欲为治安，虽尧舜不治”[5]（p.2233）。有些诸侯还诬陷甚至杀害太傅、丞相，据史书记载：“王戊稍淫暴……景帝之三年也，削书到，遂应吴王反。其相张尚、太傅赵夷吾谏，不听。遂杀尚、夷吾，起兵会吴西攻梁。”[5]（p.1924）严重影响了朝廷的权威。

汉中央为了加强对地方的监管，文帝和他的大臣们创建了刺史制度，“文帝十三年以御史不奉法，下失其职，乃遣丞相史出刺并督监察御史”[8]（p.884）。对此，有些学者认为，这是刺史制度正式创立的证据[9]（p.10）。从材料中可以看出，与惠帝时期的监御史制度相比，文帝时期的刺史制度有两大优点：一是朝廷从制度上加大了对监察官员的掌控，此时的刺史不仅仅可以对郡国进行监察，同时还对监御史进行监督，虽然权限很大，然他们只是中央临时委派的监察官员，“丞相遣使分刺州，不常置”[5]（p.741）。只在固定的时间去部州巡检问事，“刺史常以秋分行部，御史为驾四封乘传”[6]（p.36）。这在很大程度了有力地避免了监察官员与地方官僚相互勾结的可能。此外，汉中央为了防止刺史的权力过大，就把刺史的秩级设为六百石，“丞相初置员吏十五人，皆六百石”[6]（p.36）。二是划分区域进行监察。为了便于对郡国的统一监察，汉文帝把天下分为九州，郡国都属于九州的范围，实行郡国同刺，“东曹九人，出督州为刺史”[6]（p.36）。这种把刺史秩级设为六百石，郡国并刺的制度一直延续至西汉末年。

三、刺史制度成熟阶段：武帝到宣帝时期

武帝时期是刺史制度的成熟阶段，以武帝废除监御史为标志。汉帝国自高祖实行休养生息的政策以来，经过几十年的发展，整个国家已经非常富裕，“民则人给家足，都鄙廪庚皆满，而府库余货财。”“太仓之粟陈陈相因，充溢露积于外，至腐败不可食”[4]（p.1420）。这为汉武帝进行大刀阔斧的政治改革奠定了坚实的物质基础。政治上，自汉武帝实行“推恩令”等措施后，虽然消除了诸侯王国对中央政府的威胁，但是，并没有解决地方官员作奸犯科的问题，“天下郡太守多为奸利”[4]（p.2781），“吏民益轻犯法，盗贼滋起”[5]（p.3662）。为了加强中央对郡国的有效监察，元封元年（公元前110年），汉武帝刘彻废除了实施近百年的御史监郡制度，“御史止不复监”[6]（p.72），并对全国的州部重新进行了划分，将汉文帝时期的九个州增加至十三个，“元封五年，初分刺史部十三州”[6]（p.38）。每州派部刺史一个，负责这一州的监察事务，“孝武元封四年始，御史丞相之迁部刺史十三人，乘驿奏事”[6]（p.150）。无论是郡县，还是诸侯国，都在这十三个州部范围内，统统由刺史监察。

武帝时期的刺史制度与文帝时期监、刺并行的监察制度相比，有其明显优势。比如，监察的对象与范围非常明确，文帝时期九条比较宽泛，而武帝时期就变成了更有针对性的六条：“刺史班宣，周行郡国。省察治状，黜陟能否，断治冤狱，以六条问事。”[5]（p.742）正如范文澜先生所说：“汉武帝又设刺史官，按六条考察政事，第一条考察豪强，其余五条考察郡守。六条外还有不成文的一条，就是考察国王。有罪状便奏闻，不法的国王因此受到惩罚。”[10]（p.45）此外，武帝改进了刺史属于临委派官员的性质，设置了固定的场所，“有常治所”[5]（p.38）。“交州刺史，汉武帝元鼎六年，开百越，交趾刺史治龙编，苍梧广信县”[11]（p.1204）。对于文帝时期刺史秩级为“六百石”但可以监察“二千石”官员的优点，武帝不仅很好继承，还在此基础上予以发展。如武帝专门设置了丞相司直一职，“御史中丞督司隶，司隶督司直，司直督刺史二千石以下至墨緩”[6]（p.73）。丞相司直这一职务除了辅佐丞相纠察不法官员之外，也便于对刺史的管治。

昭、宣帝时期，由于朝廷承袭武帝时期的刺史制度，这一时期的地方政府得到了有效治理，涌现出一批有名的刺史，如扬州刺史黄霸，在任职刺史的几年中，政绩斐然，受到宣帝称赞，“三岁，宣帝下诏曰：‘制诏御史，其以贤良高第扬州刺史霸为颖川太守，秩比二千石，居官赐车盖，特高一丈，别驾主簿车，堤油屏泥于轼前，以彰有德”[5]（p.3629）。后来此人位列三公。据此可以推断，这种刺史制度对昭、宣时期的国家治理有积极作用。四、刺史制度异化阶段：成帝到哀帝时期

西汉末年，外戚专权，皇权式微，加上地方豪强与中央官员相互勾结，作为中央监察地方的刺史制度也慢慢被异化，主要表现在以下方面：

首先，刺史地位变得尊贵。刺史制度创建之初，汉中央为了限制监察官员的权力，故把他们的秩级设得较低。成帝绥和元年（公元前8年），有些官员认为，这种以卑临尊的监察形式不符合古制，需要提高其地位，“《春秋》之义，用贵治贱，不以卑临尊”[5]（p.3406），因为“刺史位下大夫，而临二千石，轻重不相准，失位次之序”[5]（p.3406）。在这种情况下，当时的大司空何武、丞相翟方进：“请求罢刺史，置州牧，以应古制”[5]（p.3406）。请求得到了成帝的批准，于是“罢刺史，更置州牧，秩二千石。”[5]（p.3406）刺史由下大夫摇身变为位次九卿的高官。三年之后，即哀帝建平二年（公元前5年），由于受到朱博等人的强烈反对，皇帝“罢州牧，复刺史”[5]（p.339）。但几年之后，到了哀帝元寿二年（公元前1年），刺史又改为州牧。

其次，刺史权限变大。无论是九条问事，还是六条问事，刺史都严格按照律令规定行事，然而，到了西汉晚期，刺史的权限越来越大。有些刺史不仅监察郡国，而且还对地方的政务指手画脚，“部刺史奉使典州，督察郡国，吏民安宁”[5]（p.3406）；不仅能决定所监察地区官员的升降，“今部刺史，居牧伯之位，乘一州之统，选第大吏，所荐者高至九卿，所恶立退，任职重大”[5]（p.3406）。而且还掌握着地方官员的生杀大权，据史书记载，朱博当刺史的时候，因“老从事教民聚众”[5]（p.3399）之罪而杀之。

刺史制度在西汉晚期已经异化，这种异化是随着刺史地位的提高和权力的扩大而转变的，这一转变过程也是中央派出的监察官向地方官转化的过程[12]（p.115）。五、西汉刺史制度的特征

武帝时期，由于刺史制度的完善，刺史监郡国的模式得以在比较平稳的轨道上运转。成、哀帝以后，虽然刺史制度慢慢异化，但这种以中央派出监察官监督地方官员的模式却为历代统治者所效仿，从政治史的角度来说，是西汉刺史制度的延续。从这个意义上讲，西汉刺史制度是成功的，与其他监察制度相比，有以下几个主要特征。

首先，治所从无到有。所谓的治所，“刺史所止理事处”[5]（p.3399）。文帝到武帝初期，刺史是没有固定治所的，所以，采取“秋分行部”。到了武帝元封五年（公元前106年），“刺史假印缓，有常治所”。“欲言二千石墨绶长吏者，使者行部还，诣治所”[5]（p.3399）。“永迁凉州刺史，奏事京师讫，当之部”[5]（p.3458）。这样，刺史就由临时派出的监察官，变为常住性的中央监察派出机构[9]（p.12）。

其次，监察范围明确。汉初监御史采用的是“察辞诏凡九条”，到了武帝“御史止不复监”的时候，监察范围则变为六条[5]（p.742）。刺史在监察官员的时候，只能质询六条所规定的内容，不能超出其范围。如朱博任刺史时，有人向他揭发当地承尉有问题，而他则以丞尉不在自己的管辖权限之内为由，拒绝办理这个案子，并让百姓去找别的部门来解决这个丞尉的问题，“民欲言丞尉者，刺史不察黄缓，各自诣郡[5]（p.3399）。

最后，监察方式以轻御重。从文帝“遣丞相史出刺”，到成帝“罢刺史，更置州牧”前，刺史都是六百石的官员，但权限很大，能监察“二千石以下至墨缓”的官员。这种以轻御重的特點，既有利于中央对刺史的控制，又可以对地方官员形成有力的震慑，是一套非常有效的监察制度。难怪顾炎武读到这段历史时，给予“夫秩卑而命之尊，官小而权之重，此小大相制，内外相维之意也”[13]（p.529）的评价；钱穆在《中国历代政治得失》中也指出：“（刺史）惟其官小，所以敢说敢讲，无所避忌”[14]（p.10）。总之，无论历史如何变迁，无论朝代怎么更替，以西汉刺史制度为核心的监察制度一直被后世所沿用。

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