公共财政支持军民融合发展的理论分析

王哲 祁智宏 徐楠

一、公共财政支持军民融合发展面临的形势

随着军民融合上升为国家战略，经济社会发展与战斗力的耦合关联更加紧密。公共财政作为推动武警部队军民融合发展的重要“主动轮”，开支的规模结构和方式方法都对军民融合产生直接影响。公共财政支持军民融合发展，必须适应国家财政经济发展的形势任务和改革要求。

（一）经济新常态促使军民融合重视内涵集约式发展

当前国家经济发展进入转动能、调结构、稳增长的新常态。供给侧结构性改革推动经济发展从原来数量规模型向内涵集约式转变。供给侧结构性改革注重从有效需求和有效供给相衔接的角度同时发力，在扩大优质增量供给的过程中实现经济供需动态均衡。适应供给侧结构性改革要求，当前公共财政在促进经济社会发展过程中不再简单寻求短平快、“摊大饼”式的短期财政刺激政策，而是更加注重财政支出的结构匹配、集约高效，激发市场主体的长期内生动力。基于此，公共财政支持武警部队军民融合发展，一方面在军民融合规划牵引下，进一步促进军地广泛合作，稳定扩大军民融合需求侧市场，有效激发民口领域各类微观主体活力；另一方面则适应经济新常态对军民融合的影响，以市场经济为基础，更加注重提升既定财政支出的匹配性、集约性、有效性，通过创新支出方式提高财政资金投入的边际生产率，以公共财政供给侧改革带动实现经费供需动态均衡，推动武警部队军民融合走好内涵式、集约式发展道路。

（二）经济模式转变推动军民融合寻求更深厚的基础

供给侧结构性改革催生了以开放、共享、融合为特征的新经济发展模式。公共财政支持武警部队军民融合发展，需要在资金来源渠道、军民融合市场和军地合作模式等方面寻求更深厚的基础。一是基于开放特征，公共财政要着力促进军民融合领域各类要素特别是金融资本充分流动和有效配置。财政资金要统筹优化政策性资金的规模和结构，建立适应性的军地协作治理模式，鼓励和支持多層次多元化的商业资本在武警部队军民融合领域发挥更重要的主体作用，拓宽军民融合的资金来源渠道、提升资本供给质量。二是基于共享特征，财政资金着力促进各类资源流转共用、各类主体协同创新、各种产业链条培育共建，实现资源共享、市场共育、治理模式共用，通过借力市场更好发挥引导、主导、支撑和补充作用。三是基于融合特征，公共财政需要通过资金融通，促进军政银学企等主体融合协作，特别是引进和创立适应性的治理模式，促进政策性资金与多元化多层次产业资本、金融资本融合，促进军民融合产业发展、科技创新、训练保障等领域与现代财政金融服务的有效融合，使各主体基于比较优势更好地参与到武警部队军民融合中来。

（三）财政投融资体制改革要求财政作用更加精准有效

在适应经济新常态和经济发展模式转变过程中，公共财政工具具有很强的灵活性和广泛适用性。公共财政可以综合运用专项支出、税收优惠、财政信用、财政补贴等杠杆以及财政参股、控股等方式，利用政府与社会资本合作等创新模式，把各类经济资源以市场化方式引入军民融合领域。基于公共财政投融资体制改革，产业金融资本已成为社会投资的主力军，要实现军民融合深度发展，军地资本的融合不可或缺。对于中央财政，充分发挥导向和杠杆作用撬动社会资本参与军民融合建设，有助于减轻财政支出压力，加快政府职能转变；对于武警部队建设，军民融合作为一种创新的公共服务供给管理模式，资本融合采取利益共享、风险共担、全程合作的方式，既减轻公共财政负担，也能够统筹实现军事效益和经济效益；对于社会资本，通过放宽市场准入，与财政资金共同参与军事设施等项目建设，能够稳定社会的政策预期，增强社会资本信心，更好地激发各类社会主体的活力。

二、公共财政支持军民融合发展的任务要求

武警部队军民融合发展还存在与公共财政协同方式滞后、资源统筹使用不够、自我保障包袱太重等问题。适应财政经济改革的形势任务要求，公共财政支持武警部队军民融合发展需要结合融合的内外部条件，分析军民融合的依托基础，综合制定适应性支持措施。

（一）着眼部队任务属性推进军民融合发展

武警部队与经济社会接触极为广泛，除常态化执勤任务外，处突维稳任务也相当频繁，能为武警部队军民融合发展提供广阔空间。武警部队的任务形态与能力建设内容决定了推进武警部队军民融合发展具备天然的有利条件，其中经济社会保障力量一直是武警部队发展不可或缺的部分。例如交通部队在各类大型抢险救灾中走在前列，一个因素就是有效依托地方交通、装备、饮食保障开展救援。因此公共财政政策需要支持武警部队在用好军地优势资源中加强融合，充分借助军地优势资源补齐短板弱项，从整体提升部队融合发展质量。

（二）紧跟现代多元化资本市场发展趋势

在军民融合市场环境中，在财政资金之外，产业资本、金融资本等各类投融资主体也为武警部队军民融合发展提供了多元化的资金来源。公共财政需要将政策性资金与多元化社会资本相结合，并由此创新军民融合项目治理结构。适应国家投融资改革要求，公共财政资金在军民融合领域并非都要全程发挥主导甚至唯一的作用。包括天使资本、风险资本、创投资本以及其他金融资本在内的商业性资金，在数量规模、项目治理、市场运营方面往往具有专业优势。因此财政资金通过适当的分工合作方式，吸引和支持各类社会资本参与到武警部队军民融合发展过程中成为必然要求。

（三）适应和支持现代社会治理方式方法

十九大报告提出创新社会治理方式。当前开放互联技术使公共治理日趋扁平化，以信息网络为载体和依据，开放共享理念正在重塑包括军民融合在内的公共治理的模式。具体而言，众包、创客、项目孵化等方式使得军民融合协同创新和项目合作更加扁平化、开放式和灵活多样，特别是中小微创新企业和团队日趋成为军民融合创新的重要主体。与军民融合治理模式创新相适应，公共财政需要发展对应的投资方式，在推动建立军民融合产业园区、成立产业联盟和产业投资基金、引导私募股权基金、促进资金链与产业链一体化的产融结合模式等方面发挥引导和杠杆作用。

（四）根据经济体制改革协调计划与市场关系

当前军民融合领域两种机制、多类要素、多元主体的协调问题愈发凸显。公共财政是实施计划调控机制的重要工具，而包括社会资本方在内的各类市场微观主体，则根据市场机制参与军民融合。根据需求牵引、政府主导、市场运作原则，公共财政需要协调好两种机制，激发和保护多元主体的积极性。一方面要更好地发挥财政调控作用，通过优化内部支出结构、确定支出重点项目和重点环节，为军民融合发展确定方向。另一方面公共财政要通过先期引导、配套支持、杠杆撬动、保险支撑等方式更加有力有效地吸引、支持市场机制在武警部队军民融合市场中发挥资源配置的决定性作用。

三、公共财政支持军民融合发展的原则、职能和方法分析

（一）公共财政支持的原则分析

一是合理划分财权、权责对等。在中央财政和地方财政之间，结合公共财政支出在投融资领域改革以及中央和地方财政推进划分财权与事权改革的进程，需要建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。同时武警部队需要借力和融入军队已有的军民融合项目体系，完善项目出资、付费和管理责任划分，能够通用的就不重复投入，能转变为通过正常经费预算予以保障的项目，就应当积极挖掘经费分配和使用潜力，不再申请新的经费项目，集约使用既定规模的经费投入。

二是体现配套衔接、精准支持。要善于借力和整合已有资源，统筹利用好计划与市场两只手，加强军队、武警部队、不同层级政府主管部门（如国防科工局、工信部）、行业企业的合作，更好激发市场和企业的活力，在军地不同投资主体之间探索形成配套衔接、精准投资、有效激励的投资管理体系。在此过程中确保经费支出与规划计划相结合，为了使财政支出有明确的目标引领、规划制定有稳定的经济支撑，需要在军民融合项目管理中建立健全中期财政规划管理制度。

三是注重长期合作、互利共赢。公共财政支持武警部队军民融合深度发展，关键是要促进形成军地不同微观主体之间长期稳定、互利共赢的合作机制。这种合作机制一定是以市场经济为根本运行机制，促进军地之间形成长远、稳定、互利共赢的合作关系。例如在装备科研生产融合领域，武警部队可以探索以主题突出的军民融合产业基地建设为载体，逐步建立形成包括支柱产业、数个装备制造产业集群、多个特色产业科研孵化与培育中心在内的军民融合产业体系。

四是注重优势互补、军地协作。公共财政作为“看得见的手”要与市场“看不见的手”相互配合。一方面作为军民融合市场投资者，要注重既有财政资金的挖潜增效，同时作为市场融资者，要注重充分吸引和利用各类社会资本。对于公共财政应当发挥关键乃至主导作用的军民融合领域，财政资金不能缺位，必须通过优化支出结构持续加大财政投入，但同时在市场资本能够参与乃至主导的军民融合项目中，财政应当发挥有限之手作用，主动予以让位。

（二）公共财政支持的职能定位

根据政府主导、市场运作要求，公共财政在基础支撑作用之外，要更有效地发挥进入示范、先期引导；杠杆撬动、有效支持；市场补偿、必要补充；项目扶持、市场激励职能。

（1）示范引导。在军民融合发展过程中，武警部队需要着力提升按市场经济规律参与合作的能力。当前军民融合发展呈现出前所未有的深度和广度，军民融合的实施都需要在市场经济这个根本前提下运行。为此，公共财政要积极发挥引导作用，既支持武警部队作为独立的微观主体参与市场经济条件下的各类军民融合项目的运营管理，也为其他社会主体特别是各类社会资本提供示范引导和进入支持，这是军民融合“市场运行”的原则所在，也是财政资金“有限之手”的定位要求。

（2）杠杆撬动。在多元化多层次的现代资本市场中，公共财政资金需要积极发挥杠杆放大、支撑保障、有效支持的作用，撬动包括企业资本、金融创投资本（VC、PE等）在内多层次多元化社会资金参与到武警部队军民融合项目中特别是装备科研生产、服务保障等项目中，不断厚实资金来源，提高军民融合项目治理效能。

（3）必要补偿。公共财政着眼市场失灵的军民融合领域，由政府“看得见的手”弥补和纠正市场机制的不足。例如在已有的民用设施设备和应用系统中接入和拓展军事功能，需要对民口主体给予合适的补偿，用于基础設施改扩建（例如部队装备出入高速路口的专项改造）。此外在军地数据信息系统共享、民口企业应急能力储备等方面，机会成本的补偿都需要财政资金予以支持。对此，应当在年度预算中通过财政资金给予专项补助明确。

（4）项目扶持。扶持作用包括必要的托底和和保障作用，是指财政支出通过设立各类风险补偿基金，支持部队在后勤保障、协同创新等方面采用市场化的外包、租赁等方式，更好地鼓励和支持社会主体参与到军民融合过程中。例如在推进武警部队装备科研生产领域军民融合发展过程中，面对进入风险和退出风险，应当针对科研生产资金流动慢、回报周期长和创新型中小微企业“轻资产”的特点，通过公共财政资金建立风险保障基金，逐步完善中小微军民融合企业孵化和创新创业平台，扶持军民融合项目存续和发展壮大。

（5）有效激励。在组织体系和市场机制不够健全的情况下，武警部队军民融合发展长期面临愿意“融”别人而不愿意被别人“融”问题，反映的深层次难题是缺乏持续有效的激励机制。公共财政支持武警部队军民融合发展需要解决因信息不对称等造成的市场发展不充分、准公共产品等问题，我们需要借助现代治理模式，通过分工合作、收益共享、有序退出等有效的利益协调和经济激励机制，促进军民融合的有效实施。

（三）创新公共财政支持的方式分析

一是财政供给和经费需求管理相衔接。从供给角度看，从上而下要以经费分配为主线，加强包括规划论证、项目库等的管理，其重点是改进财政支出方式，由直接投资向引导投资、经费扶持、风险消除等领域拓展，从投资者向投资者与融资者相结合的身份转变，从直接参与转向重视打好基础、完善市场环境、培育合格的微观主体。从需求角度看，从下而上以规划任务为主线，健全包括中长期需求测算、需求论证、滚动预算管理。从供需对接角度看，要做到从上而下与从下而上的结合、供需结合、任务项目和经费资源的结合，包括项目库集中论证、经费资源归口保障、任务规划与资源保障渠道进行整合，不断优化财政支出结构。

二是直接支出和间接支出相结合。公共财政间接支出是针对军民融合各类社会主体给予财政支持，鼓励和支持进入装备科研生产、后勤保障、人才培養等领域；直接支出是指通过加大财政投入力度、优化预算项目结构，对武警部队军民融合项目形成有力有效的财力支持。着眼直接与间接支出的结合，公共财政要适应国家投融资体制和军民融合深度发展趋势，支持和推动武警部队设立健全的投资基金储备、投资和管理体系，探索武警部队多层次、多元化、分类化、市场化的军民融合基金投资和管理体系，投向应急救援力量建设、装备科研生产、训练服务、后勤和装备保障社会化等主要领域。

三是计划管理和市场化运作相结合。不同于传统的“点对点”直接扶持和行政性分配，财政投资引导基金要兼顾政府主导与市场化运作原则，通过发挥杠杆撬动作用，与社会资本联合共同组建母基金和子基金，进而通过母、子基金传导放大，引导和聚集金融资金和产业资本，构建起市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度的运行机制。在新的投融资管理方式中，公共财政资金由拨改投、由一次使用改循环投入。财政引导基金除了设有产业投资基金，还可以设立针对军转民的军用技术再研发专项资金、产业并购引导基金等，用于推动军工技术成果再研发后转民用项目，支持军工科技成果向民用领域的转化。在市场化手段之外，财政资金还需要积极发挥有为之手作为必要补充，设立包括贷款贴息、投资补助和风险补贴等。对于企业，财政资金可以利用设立的民参军企业贷款贴息专项资金，对民参军企业的银行贷款予以一定比例的利息补贴；对于金融机构，财政部门可以积极与国家开发银行等金融机构合作，筹建军民融合产业基地的担保和再担保机构，设立银行贷款风险补偿基金，为中小企业贷款提供担保，缓解民参军企业融资难题。

四是分散保障和集约保障相结合。从经费来源方面看，中央财政需要发挥龙头牵引作用，与国防科工局、工信部等主管部门进行协调，在中央各部门之间整合与归并资金保障渠道，形成资金保障合力，杜绝多头财政的弊端。从经费支出方面看，统筹中央财政支出与地方财政支出，提高公共财政保障军民融合发展的层次性和针对性。中央财政要积极联合地方各级政府设立的军民融合专项资金，在军民融合产业基地、产业投资平台建设等领域共同发挥作用。在投资基金的职能定位上，需要推动发挥地方财政资金的主体地位和主观能动性，中央财政作为必要补充，吸纳更多的社会金融资本参与到军民融合项目之中。在军民融合项目选择上，中央财政资金可以采取参股地方政府牵头成立的军民融合产业母基金等灵活方式，选择具有区域影响的龙头产业项目、军民融合产业示范基地予以专项支持。

五是政策调控和金融方式相结合。公共财政通过设立专项补助经费，对可以依托军民融合方式实施的公共服务项目进行专项保障，同时设立投资基金，进而联合各级财政和社会资本优化现有资金用途。一是财政资金杠杆化，即财政资金与PPP、股权投资基金、政策性保险、融资担保、风险补偿等金融工具紧密结合，进行多轮持续放大。二是财政政策金融化，即充分发挥市场配置资源的决定性作用和政府作用，财政资金从直接投资项目变为依托项目基金及其子基金进行投资，结合国家产业政策、军民融合产业布局，对于金融机构贷款投资为主的项目，公共财政可以采用贷款贴息的方式对军民融合企业给予专项支持，并通过转让、上市、并购等不同方式退出。

六是当期支出与延期支出相结合。借鉴国家在公共服务领域推行PPP模式的理念和方法，公共财政资金需要支持武警部队通过军地合作的方式购买服务。当前国家在基础设施和各类公共服务领域广泛采用PPP等公私合作模式进行提供。一般而言，PPP服务项目采取公共财政付费和使用者付费两种使用模式。随着PPP模式推广，武警部队在与地方政府部门和各类企业寻求合作的过程中，也需要积极适应PPP项目管理要求，比如探索军、警、民多部门共建共用的训练基地、飞行训练中心等设施。此外在这方面可以探索由交通水电部队等应急力量在大型工程机械、大型机电设备等方面采取融资租赁方式。