商业银行政策落实跟踪审计实践研究

孙海凤

[摘要]在商业银行内部审计中，独立开展政策落实跟踪审计具有现实必要性和实践紧迫性。本文从实务角度构建政策落实跟踪审计模式，探讨其在商业银行内部审计中的实现路径，旨在为开展相关工作提供通用框架或模式。

[关键词]商业银行 内部審计 政策落实 跟踪审计

政策落实跟踪审计不仅是党和国家赋予国家审

计的职能和任务，在内部审计实践中也由来已久，只是未作为独立的审计方式开展。因此，构建一套符合内部审计特点且能对政策落实跟踪审计实践形成有效指导的框架体系，成为实务界的当务之急。

从内部审计转型需要看，为推动商业银行实现高质量的发展目标，充分履行监督、评价、咨询职能，围绕防范经营风险和审计风险，需要内部审计在工作中提高政治站位，坚持风险导向，发挥预防作用，突出增值服务，加快深化转型，提升审计质效。实施政策落实跟踪审计是内部审计主动适应新变化、新要求，积极转型的重要抓手。

一、政策落实跟踪审计的内涵与特点

政策落实跟踪审计是一种将审计监督、评价、咨询职能嵌入政策落实各环节的动态审计模式，通过看部署、审执行、查履职、评绩效、抓纠偏、重跟踪、严整改，对一项政策的事前、事中、事后全流程进行动态跟踪审计，以推动发现问题向防范问题转变，从事后监督向事中和事前转变，促进传统审计向管理审计转型。

（一）政策落实跟踪审计的内涵

本文所指的政策落实跟踪审计，是指商业银行内部审计部门依据有关法律法规和制度规定，运用相关的审计程序和审计手段，对政策落实过程和结果进行动态持续监督、综合评价、建议咨询和跟踪整改，为政策制定、执行、调整等提供前瞻性或参考性信息。

一般情况下，政策落实跟踪审计的运行机制是：内审部门通过对政策的部署落实、执行过程、执行效果、整改落实情况进行跟踪审计，并对审计中发现的政策不合理或有待完善之处提出建设性意见，及时反馈给政策制定部门进行完善，形成一个政策运行周期的闭环，发挥内部审计咨询评价职能，体现增值价值，促进内部审计转型。运行机制如图1所示。

（二）政策落实跟踪审计的特点

政策落实跟踪审计宏观性强，涉及内容广泛，拓展了审计的高度、深度和广度。与传统审计模式相比较，主要有三个特点：

一是重高度，服务公司治理更直接。政策落实跟踪审计是促进传统审计转型的抓手，能够快速回应外部监管和内部关切，及时反馈政策执行效果，高效传递决策层、执行层的信息。

二是重深度，审计内容更丰富。当前金融改革与实体经济共生共荣，在服务实体经济、防控金融风险和整顿金融乱象等方面，国家及监管部门出台了一系列政策规定，需要金融机构严格贯彻落实。审计中既要反映政策落实情况，又要综合评估政策落实的效果，推动政策落实的整体推进，拓展了审计视野，丰富了审计内容。

三是重时效，介入时机更复杂。政策通常具有较强的时效性，政策落实过程中，为纠偏执行中存在的问题，圆满完成政策目标，需要及时揭示问题和整改。介入时机更复杂，选择介入时点时应慎重，根据政策的重要性、时效性、风险程度等，可以选择全程介入、择机介入、重点介入等方式。

在内部审计层面，政策落实跟踪审计处于探索阶段，制度体系建设尚不完备。规范管理，制度先行，应提前筹划，建立健全政策落实跟踪审计的管理办法、实施细则、评价指标和质量控制等制度建设，使政策落实跟踪审计有章可循，提高审计工作质量，防范审计风险。

二、政策落实跟踪审计的模式

结合实践需要，本文构建了3个维度、5张清单、8个关键环节的政策落实跟踪审计模式（简称“358模式”，如图2所示），探讨了其在商业银行内部审计中的实现路径，推动建立健全政策落实跟踪审计体系，在履行审计职能过程中，间接发挥内部审计的“溢出效应”，从而在更高层面、更广范围保障实现高质量的发展目标。

政策落实跟踪审计与其他审计模式的区别主要在于：一是需要事前或事中提前介入，具有时效性；二是需要动态跟踪检查，持续性强，具有阶段性和递进性；三是更加注重整改，具有预防性；四是立足提供咨询和增值服务，具有建设性。

但需要明确的是，虽然政策落实跟踪审计与其他审计模式的审计惯性有所不同，但是与其他审计模式不可能完全割裂，实施过程中仍需采取非现场和现场审计结合等组织方式，与其他审计模式具有一定的融合性。

三、政策落实跟踪审计的目标与内容

（一）政策落实跟踪审计的目标

总体上，政策落实跟踪审计的目标是以管理审计为核心，强化风险导向和效果导向。具体分为以下三个层次：

一是查清底数，重视执行。要发挥好政策效应，应以政策的充分有效执行为前提。将突出效果导向作为政策落实跟踪审计的首要目标，通过对政策执行中的各环节进行动态持续监督，确保政策措施能按照既定规划和路径以及时间节点稳步实施，并取得预期效果。重点关注不执行、执行不到位、不正确执行、执行不畅四种情况。

二是发现问题，评价履职。在政策落实跟踪审计中，应突出风险导向，通过监督检查政策落实执行中存在的问题，挖掘问题背后存在的体制机制和履职管理等深层次原因。对于领导干部在政策落实中的履职情况，通过“多走一步，再深一层”“横纵结合”等方法进行履职评价。

三是完善治理，跟踪整改。为政策措施的制定、调整提供前瞻性或参考性信息，及时督促跟踪整改。将政策落实跟踪审计作为内部审计转型的重要抓手，发挥增值作用，完善公司治理，保障全行高质量发展目标的实现。

（二）政策落实跟踪审计的内容

结合工作实际，通过对单位内部的重大方针政策进行分领域梳理，编制一段时期内政策落实跟踪审计的重点任务清单，主要分为五大领域：一是支持国家和区域发展战略，包括京津冀协同发展、一带一路建设、绿色金融、房地产金融调控等；二是提升薄弱领域金融服务水平，补齐金融短板，包括普惠金融、消费者权益保护、精准扶贫等；三是重点业务领域风险防控，包括资产质量、银监会“三三四十”专项治理、进一步深化整治市场乱象等；四是响应国家战略和地区发展新规划、积极融入当地主流经济，包括支持雄安新区建设、首都文化产业金融业务政策等；五是其他重大发展战略，包括金融科技创新等。

囿于内部审计层面开展政策落实跟踪审计尚在探索阶段，在审计资源有限的条件下，可根据政策的重要性和时效性，选择影响范围广且已实施一定时间并具有可操作性的政策措施，有步骤分阶段地进行跟踪审计。具体到审计项目，应注重“内外结合”“上下联动”，制定詳细的审计指导方案，重点关注总行各部门、各专业条线及分支机构各层级落实政策的具体内容、时间表、路线图和执行进度、制定的目标任务细化方案、责任主体、保障机制等。

四、政策落实跟踪审计的计划与组织

（一）政策落实跟踪审计的计划

政策落实跟踪审计，因其宏观性和政策性较强，审计内容广泛，需要加强审计计划管理。可探索审计规划、政策清单、审计计划“三位一体”，统筹推进政策落实跟踪审计计划管理工作。一是注重顶层设计，将政策落实跟踪审计纳入部门发展规划；二是编制政策任务清单，分阶段、分步骤、有重点地选取、实施；三是统筹年度计划和项目实施，在制定年度计划时，注意结合金融监管部门要求和机构面临的发展态势，与部门规划和具体项目“三位一体”统筹考虑，贯彻风险导向审计理念，准确把握审计重点，恰当选择介入时点，避免重复审计，提高审计的边际效用。同时，将政策落实跟踪审计项目与其他审计项目计划统筹安排、统筹实施，节约审计资源，提高审计质效。

（二）政策落实跟踪审计的组织管理

在组织管理方式上，探索独立实施政策落实跟踪审计以及与经济责任审计、内部控制审计等项目相融合，交叉结合运用，提高审计工作质效。

1.“1+N”。一是深化统筹审计项目和审计资源，可以采取项目独立实施与“1+N”相结合的组织方式。实施中，不局限于单独实施政策落实跟踪审计项目，可以考虑与经济责任审计和业务内控审计等项目结合开展。具体可采取以下3种结合方式：

（1）1个审计组+N个审计项目。可以探索通过一个审计组、一次进点，将政策落实跟踪审计与经济责任审计、业务内控审计等项目结合开展，有效避免审计资源不足，提高审计工作效率。

（2）1个审计单位+N个审计项目。在对某一审计单位开展全面审计过程中，可提前统筹，安排政策落实跟踪审计等多个关联度较高的审计项目同步实施，各项目之间可以资源共享，确保查深审透。

（3）1个审计项目+N个审计成果。高度重视审计成果的转化和开发利用，审计项目完成后，根据需要和提交对象的不同，分别形成审计通报、重大事项提示、专题报告、综合报告等多项审计成果。

2.“四个统一”。政策落实跟踪审计应作为全行性项目管理，实行“四个统一”的组织管理方式，即统一组织管理、统一审计方案、统一非现场分析和统一成果运用。

3.“五张清单”和“一个平台”。加强进场前、现场、离场后、后评估等环节全流程精细化管理，实行重点任务清单、质量控制和组织进度清单、发现问题清单、整改结果清单以及整改结果检查与对账销号清单“五张清单”制管理。项目结束后，将相关审计资料统一在审计平台进行分类存档电子化管理。

五、审计评价与指标

相对于传统审计模式，政策落实跟踪审计的特点、目标和内容都有所不同，为确保审计质效，需探索适合其实施的审计评价与方法。

（一）审计评价的三个维度

借鉴审计署关于公共政策跟踪审计的三维审计视角，通过形式、事实和价值三个维度，对政策落实执行进行监督评价，逻辑上比较清晰、实施中易于操作。

1.形式维度，政策形式的合法性。形式维度是评价政策的建立及贯彻部署情况，审计内容包括政策制定、部署落实、组织领导、措施跟进、任务分解、运行保障机制、考核机制等。

2.事实维度，政策结果的有效性。事实维度是评价政策的实施过程，审计内容包括执行落实进度、落实措施、履职情况、重要任务完成的真实性等。

3.价值维度，政策价值的合理性。价值维度是评价政策的绩效情况，审计内容包括资金绩效、政策目标实现、社会价值实现、相关方满意度等。

政策落实跟踪审计中，应把握好履职评价的主线，通过“点面结合、横纵结合”的审计思路，加强对各级管理人员进行履职评价，由“面”到“点”，把握总体，风险导向抓重点；由“点”到“面”，延伸检查，效果导向查履职。纵向上，向操作及管理前后延伸；横向上，围绕政策落实、交易关系等向周边延伸，准确界定责任，全面客观评价。

（二）定性与定量评价指标的把握

定性与定量两类评价指标体系，体现了行为监督和审慎监督并重的评价理念。行为监督更注重经营行为、履职行为的真实性、有效性。审慎监督更注重指标、数据分析。对于不同的政策，评价指标会有所不同。审计项目实施前，根据政策性质、审计内容等确立相应的定性与定量评价指标，并具体化、清单化。

要对政策执行情况进行全面的持续监督评价，推动政策按既定目标贯彻落实并不断完善，需要审计抽样达到必要的覆盖面。因此，应进一步加强数字化审计转型力度，充分利用大数据技术，加强数据挖掘分析，建立动态的审计疑点线索库和模型库，提高模型精准度。

（三）责任界定

根据政策贯彻落实情况，通过上述三个维度和两类指标，准确客观地界定责任，作出评价。从技术层面看，由于国家相关评价指引或评价体系尚未建立，亦没有现成的法律法规作为评价依据，要深入了解政策出台背景，科学衡量审计结论与领导干部履职的相关性，提升责任界定的客观性、科学性和准确性。

准确把握“三个区分”。即审慎区分无意过失与明知故犯、区分工作失误与失职渎职以及区分探索实践与以权谋私。

客观界定“三种责任”。在进行有关责任界定时，应依法依规、准确客观认定有关人员应当承担的直接责任、主管责任和领导责任。一是直接责任。在政策落实过程中，如果有关人员直接违反或默许下属违反国家法律法规、内部管理规定，落实政策不力，如不执行政策、执行不到位、不正确执行、执行不畅等，应当承担直接责任。二是主管责任。除直接责任外，有关人员在组织政策落实过程中，对其直接主管、分管或牵头负责的工作，未按政策要求落实或不正确履行职责等，应承担主管责任。三是领导责任。除直接责任和主管责任外，因疏于管理、未尽责履职，致使对政策落实进度或落实效果有较严重影响，应承担领导责任。

六、审计质量控制与审计报告

审计判断贯穿于政策落实跟踪审计始终，包括编制指导方案、实施方案、确定审计重点、审计抽样、编制底稿、审计评价、责任认定等各个环节，交织耦合于项目实施的具体环境。在审计判断中，应跳出定势思维，克服认识的“锚定效应”，从政策的高度和层次，在确凿审计证据的基础上，审慎做出审计判断。

（一）审计质量控制

目前在内部审计层面，开展政策落实跟踪审计尚处于探索阶段，相关制度规定、实施细则和评价指标等质量控制体系建设相对滞后。对政策的评价，选取审计样本的广度、跨度是否合理有效，审计程序执行是否严格，质量控制是否到位，责任定性是否准确客观等问题，更多地取决于审计人员的专业和经验判断。因此，加强审计质量控制手段和体系建设，既有客观性，又有现实紧迫性。

强化质量控制可从以下三方面着手：一是着力加强审计业务全过程精细化管理，建立质量控制和组织进度清单（如表1所示），推行审计业务全程留痕，通过三个维度和两类指标进行审计评价，坚持重要事项集体研究，完善审计业务会议机制，强化审计组会议制度等；二是不断加强对政策背景和政策本身的掌握，要在深入了解政策出台背景及政策实施前后变化的基础上，科学衡量审计结论与政策落实过程的相关性、与有关管理人员履职的相关性，提升审计评价的准确性；三是把握好政策方向和定性标准的关口，可采取“请进来、走出去”的方式，邀请相关部门业务骨干开展专题讲座，解读各项政策；四是提前筹划，建立健全政策落实跟踪审计质量控制制度。

（二）审计报告

包括审计通报、重大事项提示、专项报告、综合报告等，统称审计报告。审计组应围绕政策落实跟踪审计的目标，分别从形式维度、事实维度和价值维度，着重反映政策的具体部署、执行进度和实际效果等，对政策落实中的管理履职和执行情况作出审计评價。

审计报告的内容要与报告的需求相契合，要根据提交对象的不同，形成相应的审计报告；对审计发现问题，要综合分析深层次原因，提出完善政策的具体和可操作性建议。报告体例主要分为四部分：推进政策落实的基本情况、政策执行效果、主要问题和审计建议。审计报告应避免“两多两少”现象，即现象型问题反映多、机制性问题反映少；碎片化问题反映多、系统性问题反映少。

七、整改跟踪与成果运用

（一）审计整改跟踪检查

开展审计整改跟踪检查，实行“问题清单”“整改清单”“销号清单”对接机制。出具审计报告时，应分领域提出审计发现问题清单，并对问题的风险程度给予分类；在被审计单位报送整改报告时，应对整改情况进行梳理，报送审计整改清单；应将问题清单和整改清单对接，实行对账销号，对已经完成整改的审计发现问题予以销号，未完成整改的，继续督促被审计单位采取有效措施进行整改，并深入分析未落实整改的原因，提出整改建议。

（二）审计成果运用

审计成果运用对发挥审计效用至关重要。如果对审计报告缺乏横向比较和纵向剖析，可能会导致审计成果分散化，造成审计后续监督不足，某些问题“屡审屡犯”“屡犯屡审”，审计成果得不到有效转化和利用。

为更好地运用审计成果，一是可以探索建立“纵横结合”的审计成果运用机制。纵向上，针对同一政策落实跟踪审计项目的不同跟踪阶段，将审计发现问题进行综合汇总分析；横向上，把具有关联性的不同项目审计发现问题进行综合汇总分析，提升审计反映内容的宏观性、完整性，某些政策落实中相互关联、相互嵌套，结合起来分析，结论会更严谨、更有效。二是避免局限于具体的、单一的审计项目，要加大对审计成果的提炼，勤于总结、综合分析，把行之有效的做法上升为理论或制度规范，以更好地服务和指导审计项目实践。

（作者单位：华夏银行股份有限公司，邮政编码：100005，电子邮箱：2008ccshf@163.com）

主要参考文献

陈尘肇.关于加强转变经济发展方式相关政策执行情况审计监督的思考[J].审计研究， 2011（4）：14-18

刘家义.认真履行审计监督职责，促进经济发展方式转变[J].审计研究， 2010（5）：3-5

秦荣生.政府审计新领域-经济政策执行效果审计[J].当代财经， 2011（11）：112-118

谭志武.政策执行情况跟踪审计若干问题的认识-基于汶川地震灾后恢复重建跟踪审计的实践[J].审计研究， 2012（6）：19-23

张润泽.形式、事实和价值：公共政策评估标准的三个维度[J].湖南社会科学， 2010（3）：31-34