基于政府托底和社会服务的儿童福利体系建构

黎楚君

未成年人是祖國未来的花朵，是未来建设国家的栋梁。党中央、国务院高度重视少年儿童的健康成长，习近平总书记对做好青少年工作作出一系列重要论述。他明确要求，“全社会都要关心少年儿童成长，支持少年儿童工作。对损害少年儿童权益、破坏少年儿童身心健康的言行，要坚决防止和依法打击。” 2014年以来，民政部和广东省民政厅高度重视，分别在全国和全省范围内开展未成年人社会保护工作试点和广东省适度普惠型儿童福利制度建设工作试点，广州市番禺区均被选为试点地区。

一、番禺区儿童救助工作的

基本情况

据统计，目前番禺区共有困境儿童1177人，其中：孤儿189人，残疾儿童487人，重病儿童47人，监护人无力监护或者监护人无法监护的儿童30人，单亲家庭儿童134人，低保、低收入家庭儿童290人。

（一）儿童服务组织种类、数量及发展情况

番禺区为儿童提供服务的政府部门主要有公安局、民政局、教育局、卫生局、法院、检察院、司法局、妇联、团委、残联、关工委等。从2011年起，番禺区各镇街陆续以政府购买社会工作专业服务的形式，成立家庭综合服务中心，其职责之一就是为辖区内的未成年人提供基础服务和特色服务。目前全区共有16个镇街18个家庭综合服务中心。全区共有86家登记注册的社会团体及社会服务机构为困境儿童及其家庭提供康复治疗、心理辅导、法律援助及社会工作等多元服务。

（二）儿童保护宣传工作力度加大

番禺区各部门及社会团体一直致力于运用社会工作专业方法支援、促进儿童健康成长，在辖区内营造保护儿童的良好氛围，通过举办公益讲座、读书会等活动，宣传反家暴、防性侵、儿童交通安全知识等等，增强社区居民的儿童保护意识。

（三）投入人员数、服务个案数不断增加

根据《广州市街道社区综合服务中心青少年服务质量标准》的要求，家庭综合服务中心需要对社区青少年开展个案服务。由于政府对儿童保护工作越来越重视，家庭综合服务中心对儿童服务的投入人数逐年增加，2011年跟进儿童保护工作的人数只有4人，而2018年人数增加到60人以上，是2011年的15倍，服务的个案数也呈现逐年增长，2011年-2018年个案总数达1000多个。

（四）群众关爱儿童意识增强，参与儿童保护工作的志愿者数量快速增长

随着政府对儿童保护工作的投入不断加大，媒体对于儿童受虐待、受家暴等事件的持续报道，公众对困境儿童的生存状况表现出极大的关注。在全社会倡导关爱困境儿童，保护未成年人的氛围下，越来越多的群众投入到关爱儿童的志愿者队伍中，为困境儿童提供物质、心理、医疗以及教育等方面的帮助。

二、番禺区儿童福利体系建设的

实践经验

番禺区实施困境儿童救助保障的对象主要有两类：一是本区户籍的困境儿童;二是父母一方（或监护人）在番禺区居住满5年（需提供由区来穗人员服务管理局出具的有效居住证明）及工作满3年（需提供购买相关社会保险的证明）的非本区户籍随迁未成年子女。符合救助条件的共有六大类困境儿童：一是孤儿;二是残疾等级为一、二级的重度残疾儿童;三是患有白血病、先心病、尿毒症、恶性肿瘤等重大疾病的儿童;四是监护人无力监护的儿童;五是监护人无法监护的儿童;六是其他需要帮助的儿童（包括流浪儿童、受侵害或虐待儿童、单亲家庭儿童、失足儿童、低保低收入家庭中的儿童以及其他处于困境中的儿童等）。

两项试点工作开展以来，番禺区大力推进“政府托底+社会服务”模式，以“当前儿童福利工作面临什么样的形势？存在什么问题？采取何种措施保障儿童福利和基本权利？”这些问题为导向，不断拓展政府和社会工作平台。

（一）政府工作平台

1.打造“区—镇街—村居—网格”模式四级工作网络

在区级层面，成立领导小组并建立领导小组联席会议制度，领导小组下设儿童福利工作办公室，专门负责统筹开展全区儿童福利工作。同时，成立儿童保护中心，着重开展流浪儿童、受侵害儿童的救助工作;建设模拟家庭，着重对监护人无力或无法监护的儿童实施照料。在镇街级层面，成立儿童福利工作站，由民政局统一为各镇街配备1名专干，负责对辖区内困境儿童信息进行收集、建档、汇总、上报等工作，并协调各部门和镇街落实儿童福利政策及各项帮扶措施。在村居层面，成立儿童福利工作室，并安排1名儿童福利主任跟进具体工作，负责辖区内困境儿童的家庭入户调查、定期巡访和政策宣传等工作。在网格层面，调动全区网格员，组建网格员队伍深入一线及时发现儿童保护案件。

2.通过“互联网+儿童保护”模式促进信息资源共享

番禺区公安、司法、教育、卫生、来穗人员管理、残联、妇联、共青团等多个部门对于儿童保护有各自独立的政策措施和帮扶资源，为使各部门的救助资源得到有效整合，避免重复救助，番禺区民政局依托番禺区城市管理服务运行指挥中心和群众诉求系统，建立困境儿童信息子系统，并设立全区统一的儿童救助服务热线（34612319）。群众可通过拨打该热线电话反映、举报身边的儿童问题，由番禺区指挥中心统一调度资源，各部门同时介入，形成多部门联动、介入及时、覆盖全面的儿童救助模式。在日常工作中，借助全区网格化工作，为网格员配备掌上电脑，使其能及时把日常巡查辖区工作时遇到的新的困境儿童对象信息录入数据库。困境儿童信息子系统以“互联网+儿童保护”模式创新打造大数据平台，在全区各部门之间形成数据汇聚共享，有效提升了困境儿童保护的现代化、信息化、智能化水平。

3.五大保障提高困境儿童生活质量

（1）生活保障。一是为重度残疾儿童、重病儿童、监护人无力监护或无法监护的儿童发放每月生活补助;二是为低保、低收入困难家庭在幼儿园上学的儿童发放一次性助学资助款。

（2）医疗保障。对造成刚性支出远远超过其家庭承受能力范围外的患有癌症的全体保障对象，启动“一事一议”的办法给予一次性1000-3000元的临时医疗救助款。

（3）教育保障。在区内设特教班，提供特别设计的教育方案和服务，满足特殊儿童的普通受教育需要，帮助残疾儿童社会性的培养。

（4）就业保障。与区公安、法院、司法等部门共同设立未成年人观护基地，依托区内企业，为犯罪情节较轻的涉罪未成年人提供劳动技能培训，帮助他们回归社会、顺利就业。

（5）司法保障。以政府购买服务社工服务的形式，形成稳定、高效、专业的合适成年人队伍，使合适成年人参与未成年人刑事诉讼的工作机制常态化开展。

（二）社会服务平台

1.聘请机构提供专业社工服务，建立儿童福利保障顧问团队。番禺区以政府购买服务的方式聘请了专业社工机构，开展困境儿童需求调研、转介帮扶、个案跟进等相关工作，为困境儿童提供个性化服务。除专业社工人员外，番禺区还充分利用政府和社会资源，从法律、医学、教育、心理等专业领域挖掘人才，组建困境儿童专家评估队伍，推动社会各界积极参与儿童福利保障事业。

2.发挥社会组织及群团组织的主观能动作用。鼓励村（社区）居民自发成立基层儿童保护组织，并由辖区内热心居民担任日常管理专员，定期举办讲座、沙龙及读书会，宣扬反家暴、关爱儿童等正面管教的教育理念。同时，番禺区民政局依托妇女儿童之家，与区妇联共同引导辖区内的社会组织、志愿者及有志于儿童保护的热心群众共同打造村（社区）一级的关爱儿童中心。

3.引进商业机构，加大儿童保障力度。与中国人寿广州分公司合作，为困境儿童（残疾儿童、重病儿童、监护人无力监护或监护人无法监护儿童）购买意外保险，提供意外伤害残疾、意外伤害医疗及住院津贴，提高困境儿童及其家庭遭受意外伤害风险的抵御水平，减轻其发生意外伤害后的经济负担，体现政府和企业的关爱。

番禺区通过政府兜底+社会服务两大平台，初步建立起包括工作指导体系、服务体系和支撑体系在内的三大儿童福利保障体系。工作指导体系即通过各职能部门联动配合，切实解决困境儿童生活、学习问题;服务体系主要通过政府服务、社会服务和志愿者服务，利用专业社工和义工队伍，为困境儿童提供预防服务和干预服务;支撑体系包括院舍支援、社区照顾、应急支援、信息支援、媒体支援和风险评估支援，为困境儿童及其家庭提供多元资源供给和多元服务运行。

三、儿童福利制度建设工作启示

（一）更新新时期的儿童福利工作理念

在确定未成年人帮扶方案时，始终遵循以下三大原则：一是稳定保障优先原则。当发现未成年人受困苗头时，要及时采取措施做好事前干预;当未成年人遭遇困境时，在保障人身安全的前提下，尽可能采取对未成年人最为稳定的解决方案，避免未成年人的生活、就学、社交环境发生变化，此时政府要为困境儿童保障托底。二是家庭照料优先原则。当未成年人需要带离家庭时，优先选择近亲家属临时监护，其次选择交由区福利院的“模拟家庭”照料，尽可能地使未成年人在家庭环境中成长。处理困境未成年人个案时，要从未成年人权益视角和家庭养育最优原则来设计保护政策，强调家庭及监护人的责任，尽可能地帮助未成年人回归家庭。三是统筹救助原则。各部门在儿童救助方面的政策都是从自身职能出发，难以为情况复杂的困境未成年人提供全面的救助。由一个部门统筹各项救助资源，全方位提供救助，能避免出现帮扶空挡，利于整合碎片化的救助方式。

（二）通过“供给侧”改革创新，提高儿童福利水平，尤其是困境儿童的福利水平

习近平总书记指出，在当前经济下行压力加大、社会问题矛盾增多的情况下，尤其要履行好保基本、保底线、保民生的兜底责任。目前，我国正处于供给侧改革的关键时期，我国普惠型儿童福利工作也面临高效公共服务供给不足和低效公共服务供给过剩的矛盾。儿童福利保障要坚持精准帮扶，瞄准困境儿童，加大资金、政策、工作等投入力度，真抓实干，提高帮扶质量。支持社会组织和商业机构加入困境儿童帮扶队伍，创新救助方式，从困境儿童及其家庭反映最强烈、最突出、最紧迫的问题着手，扩大有效供给，增强救助工作的针对性、实效性、可持续性。