广州市社会组织参与流浪乞讨人员救助研究

一、社会组织参与流浪乞讨

人员救助工作的总体情况

广州是一个非常热心公益的城市，有非常多的组织和个人关注到流浪乞讨人员这一弱势群体的存在，并且愿意为他们提供服务和帮助。引入社会组织参与流浪乞讨人员救助工作，是提高救助效率的有效方式。它可以降低政府在城市流浪乞讨人员救助方面的劣势，防止政府失灵，同时也可以刺激社会组织发展。截至2017年12月底，广州市共登记注册社会组织7594家，社会组织的发展呈现制度化、社会化、品牌化、专业化、生态化等特点，广州市社会组织的发展态势良好，作用发挥日益明显。据访谈，广州市目前正在参与流浪乞讨人员的救助工作的社会组织有17个。广州市社会组织参与流浪乞讨人员救助工作总体情况是：

（一）社会组织参与流浪乞讨人员工作有制度保障

《社会救助暂行条例》《民政部促进社会力量参流浪乞讨人员救助服务指导意见的通知》将流浪乞讨人员救助纳入了购买服务的范畴，政府为流浪乞讨人员购买服务已是大势所趋，这也为社会组织参与流浪乞讨人员救助工作提供政策支持。政府部门不再垄断地使用财政资金来向街头流浪乞讨人员提供服务，而是出现了越来越多的政府用财政资金向社会组织购买公共服务的现象，打破了以前由政府垄断供应服务的局面。

（二）社会组织类型主要是社工机构和志愿者团体

民政部《关于促进社会力量参与流浪乞讨人员救助服务的指导意见》指出，各地民政部门和救助管理机构可以通过购买服务、项目委托等方式，由爱心家庭和依法登记的福利机构、护理机构为特殊救助对象提供生活照料服务，可以通过与社会工作机构、心理咨询机构、康复治疗机构、教育培训机构和社会组织开展项目合作的方式为流浪乞讨人员提供心理疏导、教育矫治、行为干预、康复训练和技能培训等专业救助服务。在广州，主要是公益志愿者团体和政府购买救助服务的社工机构开展流浪乞讨人员救助服务工作，《指导意见》提及的其他社会组织比如心理咨询机构、康复治疗机构、教育培训机构、就业技能培训机构基本没有参与流浪乞讨人员救助服务工作。

（三）服务内容以提供物质帮助为主，多样化服务并存

广州的社会组织特别是志愿者团体主要为露宿街头的流浪乞讨人员提供爱心派餐、御寒衣物等物质帮助多，同时辅以提供情绪辅导、心理咨询、就业指导等专业性服务。如暖加公益在提供爱心派餐的同时，强调食物以干净卫生为主，并倡导流浪乞讨人员要注意个人健康卫生;鼎和社工中心开展街头流浪乞讨人员劝离、劝返和劝助工作，强调流浪乞讨人员特殊性，为每个流浪乞讨人员建档，并根据他们需要综合审查提供就业岗位;还有一些社会组织提供义剪、协助急病救治等服务。在政府购买服务方面，主要购买街面流浪乞讨人员介入的社工服务和救助管理站内社工服务。

（四）资金来源是政府财政资金和企业捐助

针对广州市流浪乞讨人员的救助服务需求，广州市救助管理站市区分站通过政府购买服务的形式，引入市流浪乞讨人员社会工作服务，承接此项目的是广州市鼎和社会工作服务中心（以下简称鼎和社工中心）。该组织每年能获得100万购买服务资金，这笔资金包含了活动、培训经费和社工团队的薪资支出等。此外，鼎和社工中心还通过广州市第三届公益创投立项“简爱·街友关怀爱心超市”总共筹得资金20余万，其中8万是政府拨款，其余资金是社会爱心捐助。今年海珠区民政局以35万每年购买流浪乞讨社工介入项目。除此之外如啟智关怀露宿者队伍、尚丙辉关爱外来人员工作室等各类公益团体在内的多家义工团队的救助服务资金基本上依靠团队内部自筹或众筹资金和社会企业的物资捐赠。

二、社会组织参与流浪乞讨人员

救助工作面临的主要问题

（一）参与救助工作的社会组织少

参与流浪乞讨人员救助工作社会组织存量不足，承接流浪乞讨人员救助工作的能力有限，目前仍较难满足够买方需求。参与流浪乞讨人员救助工作的社会组织只有社工机构和志愿者团队，其他专业社会组织比如心理咨询机构、康复治疗机构、教育培训机构、护理机构、就业技能培训机构参与流浪乞讨人员救助服务工作的比较缺乏，无法满足流浪乞讨人员心理咨询、情绪辅导、行为干预、康复训练和技能培训等方面的专业救助需要。

（二）社会组织资金来源渠道少

目前广州市社会组织的资金来源主要有三个渠道：一是政府购买，包括招投标、公益创投、定向购买等形式;二是社会捐赠，捐赠人包括企业、个人等;三是服务收入。我市购买流浪乞讨人员救助服务投入与其他老年人、精神病人专项服务相比尚有差距。自发开展流浪乞讨人员救助服务的志愿者团体，他们更多是从社会募捐、组织内部成员自筹以及义卖等方面获得的支持，缺乏政府的扶持和帮助，资金来源十分有限。

（三）社会倡导不够

流浪乞讨人员救助工作是全社会的共同行为，需要发动社会公众的公共参与。但从实践层面看，其结果并不理想，公众参与流浪乞讨人员救助的积极性和热情度不高。社会组织面对社会公众、社区居民的宣传倡导比较欠缺，在广州还有很多人不理解救助管理站或者社会组织做了什么工作，或者应该怎么去救助流浪乞讨人员，他们不了解就难以支持政府或者社会组织开展救助工作，救助工作的效果未能更好发挥出来。另外，有一部分街面流浪乞讨人员因为对救助管理站停留在旧思维，不愿接受救助管理站提供的救助。

三、社会组织参与流浪乞讨人员

救助工作的建议

（一）加强对社会组织的培养和支持力度

加大政府对社会组织的培育和支持力度，优化社会组织发展环境，拓展社会组织的发展空间。一是拓宽资金来源渠道。社会组织要积极主动的在政府部门面前展现救助工作能力、通过优质的服务获取政府的信任，从而赢得更多的财政支持。积极采取多种方式寻求更多地社会捐赠，运用更多的筹资方式来扩大资金来源，如利用义卖、义演、广告劝募、上街劝募等方式来吸引社会公众参与。同时，必须严格管理资金的使用，让流浪乞讨人员救助资金得到规范、有序、有效地运用。二是加大对社会组织的培养孵化。通过整合政府、社会有关方面的力量，有针对性地为初创期的社会组织提供支持和帮助，进一步激发和释放社会活力以期更好地服务流浪乞讨人员。

（二）加大救助服务的政府购买力度

社会组织能够有效并及时地满足日益增长的多样化的流浪乞讨人员救助需求，因此有必要构建政府购买机制，加大购买服务力度提供更多样性的救助服务，如提供情绪疏导、心理辅导、街头救助、电话热线服务、法律援助等服务。通过购买服务，可以解决救助管理机构没有时间做、没有能力做、没有人员做的工作，进一步提升流浪乞讨人员救助工作的专业化水平、救助服务效率和流浪乞讨人员满意度。一方面社会组织专业程度高、服务类型广，可以为流浪乞讨人员提供专业化、多样化的服务。比如说，就业培训机构可以为其提供职业培训、心理机构可以提供心理矫正、人才市场可以为流浪乞讨人员介绍工作等等，从而解决了政府救助内容单一的问题。另一方面，政府购买服务使得社会组织有改变流浪乞讨人员现实生活的外在动力，促使他们不断提高专业能力和竞争能力，更好地提供满足流浪乞讨人员需求的人性化服务。再次，社会组织把公益性作为工作的首要目标，坚持保持民間立场，秉承利他主义和助人自助理念，开展更具有亲和力的救助服务，让流浪乞讨人员感受到更多的关爱和尊重。

（三）加强社会组织专业性培养

一是重视社会组织的人才培养。加强社会组织成员和志愿者的责任感，构建社会组织独特的文化，提升社会组织创新流浪乞讨人员救助服务的人才储备;通过引进优秀人才，优化社会组织队伍结构，不断提高队伍的整体素质。二是提高救助服务的能力。在为流浪乞讨人员提供服务的时候，也是社会组织工作人员经验积累、专业服务水平提升和发现需求增加服务内容的机会;同时建立救助工作培训长效机制，组织社会组织负责人和工作人员开展专业救助能力、专业理念、项目策划等方面的培训。三是提高主动合作能力。主要是与政府、企业和其他社会组织的合作，社会组织要积极参与到流浪乞讨人员救助工作中，并利用自己的专业性和民间立场为他们提供多样化和高质量的服务，同时为政府的救助管理工作建言献策，不断实现社会组织自身的价值和社会的共同价值。四是创建服务品牌。在服务流浪乞讨人员过程中不断总结好的经验和做法，创新服务的内容和形式，探索出一个社会组织服务流浪乞讨人员的模式和品牌非常必要。比如鼎和社工中心提出建立的“街友关怀巴士”，可以发挥类似流动救助管理站功能。如果流浪乞讨人员不愿进救助管理站，可以来巴士洗澡、理发、聊天，在巴士里面可进行救助管理站情况宣传，从而搭起救助管理站和服务对象之间的桥梁。

（四）加强社会组织的协调配合

一是健全流浪乞讨人员救助网络。为了更好地帮助流浪乞讨人员，我们不能只停留在单单满足于政府救助管理站的救助水平上，应当采用公共产品理论、有限政府理论和福利多元主义的理论来指导实践，借助社会组织的力量，构建多方位的救助体系。针对流浪乞讨人员救助工作的特点，认真分析每项救助工作，政府应该做什么、由哪个部门来做，社会应该做什么，由谁来做，研究各主体工作的职责，形成统一的整合协调机制，引导社会组织积极参与救助工作。为了更好地整合各有关方面力量，帮助流浪乞讨人员早日回归家庭，救助管理站作为救助流浪乞讨人员的核心力量，可以主动搭建流浪乞讨人员救助平台，利用这个平台汇聚社工机构、志愿者团队以及社区救助的力量，构建一个整合社会力量和各方面资源的救助网络系统，让流浪乞讨人员获得多样化、全方位、多层次的救助服务。同时救助管理站还应加强宣传引导，让广大市民群众参与流浪人员救助工作，特别是鼓励爱心志愿者、环卫工人、出租车司机等参与救助流浪乞讨人员。

二是建立社会组织的动态联盟。比如成立“志愿者总队”，出台社会组织救助服务细则和规程，统筹广州市志愿者团队开展流浪乞讨人员救助工作。根据志愿者团队不同特点，安排部分志愿者团队分时间段专门做爱心派餐，部分志愿者团队专门做就业推荐，部分志愿者团队专门协助救助管理站开展寻亲工作，部分志愿者团队专门开展卫生理念宣导等等。负责派餐的团队在派发食物过程中，如果遇到特殊复杂案例，也要做好记录和跟进，并告知下一个派餐队伍，便于个案的持续性跟进和发挥服务的效果，避免资源浪费和人力浪费。志愿者总队要根据实际情况，做好志愿者的培训和指导工作，如救助政策法规培训、情绪疏导培训、理念宣导培训、寻亲工作培训、医疗救助培训、就业推荐培训等等，为不同类型和需求流浪乞讨人员提供个性化、专业化服务，增强志愿者服务的力量，提高服务的专业化水平。

（五）加大社会宣传和倡导力度

政府和社会组织要大力提高流浪乞讨人员救助工作的宣传力度，在公交站、地铁、公交车等人员集中的地方要设立指引性广告牌，播报有吸引力的内容，营造关心流浪乞讨人员的良好氛围，提升社会公众的支持和参与热情;还可以充分利用现代信息技术手段，通过报纸、杂志、广播、电视、网络等新闻媒体，向公众充分地展示流浪乞讨人员救助工作的宗旨、和工作内容，告知救助管理站基本情况和如何开展流浪乞讨人员救助工作等，及时发布救助、寻亲等信息，引导社会公众参与到流浪乞讨人员救助服务的队伍中来。流浪乞讨人员救助工作应该重视公民参与，通过宣传引导更多社会民众参与到流浪乞讨人员救助工作，将公益、志愿、服务的精神渗透到社会中。