应对人口老龄化发展战略研究

老龄化问题既是社会问题，也是底线民生保障问题。近年来，党中央和国务院高度重视我国人口老龄化问题。习近平总书记多次就加强老龄工作作出重要指示。这为有效应对人口老龄化指明了方向。

本课题聚焦人口老龄化发展趋势下的“广州经验”，通过对广州人口老龄化发展现状及面临问题分析研究，就应对人口老龄化发展战略提出建议。

一、广州应对人口老龄化现状分析

（一）广州人口老龄化的特征

老年人口基数大、人口老龄化速度较快、高龄化程度不断加深、非户籍老人近年来增加迅猛、城市空巢和失能老人数量明显增加、老年人的医疗和养老成本高、为老社会服务短缺，构成了广州人口老龄化的基本特征。

广州1992年进入人口老龄化社会，截至2016年底，全市60周岁及以上户籍老年人达到154.61万，占全市户籍总人口的17.76%。预测到2030年，广州60岁以上老年人将达到221万，比2010年翻一番。

虽然广州人口老龄化速度较快，高龄化程度不断加深，但年轻老人（本课题组将70岁以下的老人界定为年轻老人）占到56.53%，以此来判断，广州市老龄化程度尚处于人口老龄化初期。

（二）广州老龄事业发展状况

（1）涉老政策创制不断完善。早在2001年开始，广州就实施了《广州市老年人优待办法》。“十二五”期间，广州市确定了养老服务“9064”发展目标任务。近两年来，广州进一步加强涉老政策的创制，并呈现多角度、无遗漏、体系化的特点

（2）养老保障体系形成多层格局。积极构建老年人基本养老和最低生活保障制度相结合的社会保障体系，“老有所养”得到全面落实。医疗救助标准提高到每人每年最高35万元。“银龄安康行动”覆盖率达100%。社区居家养老服务覆盖全部有需要的特殊群体老年人。广泛资助老人“平安通”服务。

（3）综合性养老服务体系初步形成。深入开展全国养老服务业综合改革试点工作，基本形成以居家为基础、社区为依托、机构为补充的全覆盖、多层次、多支撑、多主体的养老服务体系。成功申报中央财政支持居家和社區养老服务试点，推动社区居家养老服务“3+X”创新试点，助餐配餐服务实现街镇全覆盖。成功举办社会组织为老服务专项公益创投活动，并在全省推广。推进公办养老机构社会化运营。积极引导支持社会力量参与养老服务。实现跨境养老服务政府间合作零的突破。目前，每千名老人拥有养老床位40张，民办养老机构床位数占全市的70%，提前5年完成国家、省确定的目标任务。

（4）医疗卫生保障更加到位。基本公共卫生服务保障到位，财政补助经费达到每年每人50元。建立完善的基层医疗卫生服务网络，实现街道全覆盖。开展家庭医生签约服务，将老年人列入重点服务对象。老年人医疗保险待遇逐步提高。落实独生子女父母奖励和特别扶助制度。探索医养结合联合体新模式。积极落实长期护理险试点工作。

（5）老年人优待落实生活幸福指数较高。长寿保健金及时足额发放。老年人市内公共交通优待金额每年超8亿元。老年宜居环境建设成效明显。老年维权力度持续加大。老年文体活动内容丰富。老年教育、基层老年协会稳步发展。全社会尊老爱老意识不断提升。

二、广州人口老龄化发展趋势分析

基于统计部门2005年1%抽样统计数据、2010年第六次人口普查数据和2015年1%抽样统计数据，经过分析得出2017～2100年间广州人口的总体发展趋势。

（一）广州人口老龄化发展态势预测

从2005、2010和2015年的数据分析，新的计划生育政策对人口老龄化发展起到一定缓解作用，抢回了5-10年的时间，但2010-2050年广州老龄化挑战仍然严峻。21世纪广州人口老龄化进程大致可分为以下三个阶段。

2017-2030年为快速发展阶段。60岁以上老年人口比重将由17%上升到24%，65岁以上老年人口比重将由8%上升到16%。如果加入延迟退休等政策因素的考虑，2030年社会总人口抚养比为30%;如果不考虑延迟退休等政策因素影响，社会总人口抚养比为将达到60%。意味着每100个劳动年龄人口需要负担超过60个非劳动年龄人口，老龄化问题趋向初步恶化。

2031-2059年为急速发展阶段。预测60岁以上老年人口比重将由2031年的24%跃升到2051年38%，达到峰值;65岁以上老年人口比重将于2056年达到31%的峰值，比2031年增加约15个百分点。达到峰值后，社会总人口抚养将比超过80%，开始进入重度老龄化社会，高峰期将持续3-5年，是应对人口老龄化的特殊困难期。

2060-2100年为稳定发展阶段。到2060年后，人口结构整体趋向稳定，少儿、劳动年龄和老年人口共同减少，老龄化程度略有减轻。

（二）广州人口老龄化时间节点分析

2030-2035年人口机会窗口期将关闭。如果以14-64岁人口比例变化为标准测算，广州人口机会窗口最早将于2030年关闭，最晚延长至2035年。广州的人口红利窗口关闭时间预计比全国平均晚3-5年，但依然要未雨绸缪，提早准备。

2028年左右达到老少人口平衡点。从2028年开始，老年人口数量与少年儿童人口数量持平，并开始超过少年儿童人口，二者差距逐渐拉大。

2051年将达到老年人口峰值点。届时广州60岁以上老年人口数量达到峰值370万，65岁以上老年人口比重将由2030年的15%跃升到35%。

15-65岁劳动年龄人口数量拐点。根据2010年数据测算，广州15～64岁劳动年龄人口数量已达到最大值，即1039.25万。以此为界，之前劳动力资源不断扩大，2010年之后开始下降，直到2100年，预测劳动人口降至300万。

综上，广州人口老龄化虽然发展很快，但未来10年特别是“十三五”时期，广州劳动年龄人口仍较为充足，社会抚养负担较轻，同时经济保持在合理运行区间，结构调整取得积极进展，为应对人口老龄化行动提供了重要的战略机遇期。

三、构建应对人口老龄化支撑体系的建议

应对人口老龄化的工作，具有战略性、综合性、社会性和长期性等特征，是广州当前和今后一个时期经济与社会发展的重大影响因素，必须组织全社会的资源，充分调动各方面的积极性，建立与健全应对人口老龄化工作的综合支撑体系。

（一）政策管理体系

1.加强老龄工作体制机制建设

注重顶层设计方面体制机制的完善，从市委市政府层面进一步认识到人口老龄化发展战略的重要意义，切实增强应对人口老龄化的紧迫感、责任感，把应对人口老龄化作为广州一项重大的社会民生工作，纳入广州经济和社会发展规划，制定应对人口老龄化的总体战略和专项规划，并纳入绩效考核体系和督查工作重点。加快养老服务地方性立法步伐，建立健全广州养老机构准入、管理、奖惩、退出等质量建设机制，将养老机构质量建设全面纳入法制化发展轨道。加强对老龄事业工作的调查研究，建立老龄统计调查系统和数据分析平台，做好监测和分析预警。立足长期應对需要，尽快探索实施逐步延长退休年龄，在2035年人口老龄化高峰到来之前，提高社会劳动人口数量，降低社会抚养比。

2.强化涉老部门分工与协作

应对人口老龄化工作是一个系统工程，涉及政府工作的方方面面，需要各部门协同合作，共同推进这项工作。民政部门要进一步提升老年福利，整体提升广州敬老孝亲社会文化氛围，积极营造老年社会参与支持系统。国土与规划部门要加强社区规划，加快涉老单位和配套设施的规划建设，同步规划建设涉老公共服务设施，增强广州老年人日常生活的便利性。医疗卫生部门要推进基层老年医疗卫生服务网点建设，积极推进基层医疗卫生机构和医务人员与社区、居家养老结合。消防和住建部门要积极推进广州老年人住宅适老化改造，对特困老年人家庭的改造给予适当补助。对广州开发老年公寓、老少同居的新社区和有适老功能的新型住宅提供相应政策扶持。基建和交通部门要强化城市的无障碍通行，加强老年人住宅公共设施无障碍改造。教育部门要持续改善基层社区老年人的学习环境，不断完善老年人社区学习网络。宣传部门要加大宣传工作力度，让广大民众意识到人口老龄化发展战略的重要意义，营造全社会关心关爱老人的良好氛围。

3.积极推进落实和完善各项涉老政策

加快编制广州养老服务设施供地计划，将养老服务设施用地供应纳入广州国有建设用地供应计划，有效配置养老资源，保障必需的养老机构建设用地、社区养老服务设施建设用房及场所。建立广州公办与民办、城区和农村养老机构之间对口支援和合作机制。放宽养老市场主体准入，参照商事制度改革，取消非营利性养老机构的前置审批，实行先照后证，加强事中事后监管。对养老机构提供的养护服务免征营业税，城市维护建设税、教育费附加和地方教育附加随主税减免而同时减免。鼓励保险机构开发长期护理险以及与健康管理、养老等相关的健康保险产品，积极试点老年人住房反向抵押养老保险，全面推行养老机构意外责任保险。落实养老护理员免费培训政策，对符合条件的参加养老护理职业培训和职业技能鉴定的从业人员给予补贴。

4.加大财政支持力度做好养老资金预算

将老年事业发展经费纳入财政预算，建立与人口老龄化和养老服务发展需求相适应的财政投入增长机制，不断加大财政支持力度。做好养老资金的统筹安排、年度使用计划和中长期预算。这里的养老资金不只是养老金，还包括涉老事业的“大养老”资金;要把资金落实到年度，还需要做好中长期财政预算。对于各类养老机构的投入费用，政府不仅要考虑机构本身的场地租金、基本器械等硬件支出，还应对养老机构投入正常运营的运营与管理费用给予支持。

（二）社会支持体系

1.完善家庭养老支持政策

实施有利于家庭养老的税收和住房政策，鼓励家庭成员赡养老人。积极探索子女照料失能老年父母的支持政策，在假期和用工制度方面，适当向照料老年父母的子女倾斜，探索建立带薪护理假制度。完善户籍政策，适当放宽父母投靠子女的落户条件，为老年人随子女迁移提供便利。

2.鼓励社会力量广泛参与养老服务

着力培育社会服务专业化机构，积极引导和鼓励广州企事业单位、社会组织、医疗机构、文化单位、家政服务公司等社会力量参与居家和社区养老服务，兴办或运营机构养老、居家养老、日间托老、康复护理、医疗保健、助餐配餐、文化娱乐等形式多样的养老服务项目，鼓励其区域化布局、连锁化发展、标准化服务、产业化经营，形成广州居家和社区养老服务的多样化、规模化、市场化和专业化局面。

3.加强老年人心灵关怀和慰藉

提倡和鼓励采取多位相对健康的老人合住（租）的方式，最大限度满足老年人之间的正常交流需求。鼓励在老人的居住空间实现一定程度的“混杂”和“同居”，比如，让养老机构和大中专院校毗邻而建，让老人公寓可以出租一定比例的铺位给年轻人，通过志愿者、不同年龄层人士的合住（租）等人口多样化的策略，实现老人精神生活的丰富和社交网络的活力。

4.着力推进老年宜居环境建设

从政策友好、设施友好、服务友好、人文友好等方面谋划我市老年宜居环境建设。结合我市实际，当前着力加快推进特殊困难老年人家庭和居住区公共设施无障碍改造。同步研究制订我市老年宜居环境建设整体计划，分步推进适老居住环境、出行环境、健康支持环境、生活服务环境、社会文化环境建设。增强代际文化融合，弘扬尊老、敬老、助老的美德，在全社会树立尊重、关心、帮助老年人的良好社会风尚。可将重阳节定为法定“老年节”，动员各类影剧院向老人免费开放，让老年人享受节日文化和优待措施。

（三）综合服务体系

1.提升养老服务信息化水平

积极发展“互联网+养老”行业，推进养老服务的信息化水平。运用现代信息网络技术与服务有机结合的模式，构建智能监控、自动求助、智能社区医疗与远程医疗监护等一体化的养老服务体系。完善老年人基本信息和服务信息数据库，促进养老服务与社区服务、健康服务、家政服务以及其他公共服务信息资源共享。全面推广社区居家老年人智能终端救急系统，为老年人提供紧急援助、医疗保健、健康咨询、家政预约、物品代购、电子商务、服务缴费等一站式便捷服务。开发为老服务信息平台和手机APP，整合各部门、服务企业、机构的为老服务管理系统，为广州全市老年人建立健康档案和老年人才档案。鼓励和支持广州各类企业、单位、组织运用互联网和物联网等技术手段发展老年电子商务，逐步实现居家、社区、机构养老产业化、市场化和社会化发展。

2.适当发展养老金融

养老服务金融旨在满足老年人各方面金融消费需求，除了传统的储蓄、保险等业务外，还包括针对养老理财、反向按揭养老、遗嘱信托等新业态，能够提升服务针对性，增加老年人福利和效用。建议通过相关财税政策优惠，监管政策差异化引导，鼓励广州金融机构发展养老服务金融。进一步发展相关政策性金融工具，对涉老产业的投融资活动，政府给予税收减免优惠等政策激励。

（四）人才保障体系

1.加强养老技能培训

支持广州高等院校、中等职业学校和职业培训机构设置养老服务管理、老年医学、康复、护理、营养、心理和社会工作等相关专业或培训项目，将养老护理、社会工作等专业纳入中等职业教育免学费政策扶持专业目录范围，加速培养广州养老服务专业人才。鼓励广州各类养老服务机构与设置相关专业的高等院校、中等职业学校和职业培训机构合作，开辟养老服务实训基地，开展养老护理员和管理人员继续教育和远程学历教育培训试点，吸纳就读相关专业毕业的学生就业。

2.提高养老服务人员待遇

通过订单式培养、劳务派遣及内部转岗等方式，探索养老服务职业经理人制度，稳步提升养老服务人员待遇，建立养老护理员薪酬指导价发布制度，完善养老服务从业人员补贴制度和积分制入户制度，公租房政策向养老服务业专业社工、养老护理员倾斜。加大对编外护理人员的培养使用力度，积极扩展护理人员的职业发展路径，努力解决护理人员流动性大的问题。民办养老服务机构内设医疗机构聘用医护人员在注册考核、职称评审、岗位津贴、课题申报、业务培训、技能鉴定、推荐评优等方面与公办医疗机构同类人员享受同等待遇。

3.开发养老服务岗位

扩大广州养老服务人才选拔视野，将养老服务人才队伍建设与大学生就业、留学归国人员就业、经济转型下岗人员就业、进城务工人员就业、城镇失业人员就业相结合，积极开发养老服务岗位，采取全职、兼职、钟点、网约等各种灵活用工方式，鼓励市内外、省内外优秀人才投身广州养老服务业。

（五）老年发展体系

1.加强老年教育，提升老年人素质

促进各级各类学校开展老年教育，加快推动广州各级各类学校向区域内老年人开放场地、图书馆和设施设备等资源，为老龄人口便利化学习提供全方位支持。推动广州开放大学和广播电视大学举办“老年开放大学”或“网上老年大学”，并延伸至街镇、城乡社区，建立老年学习网点。探索广州相关院校利用自身教育资源举办老年教育（学校），推动广州普通高校和职业院校面向老年人提供课程资源，开发老年教育课程，为社区、老年教育机构及养老服务机构等积极提供支持服务，共享课程与教学资源。加快推动广州老年大学面向社会办学，将老年大学集聚的教育资源向基层和社区辐射。

2.鼓励老龄人自立互助，发挥余热

鼓励有时间、有精力、有经验、身体较健康的低龄老人加入志愿者行列，建立形式多样的“长者服务队”、“老龄协会”、“老人代表大会”。推动开展邻里间互帮互助、结伴助老等活动，建立由亲属、邻里、社区、单位共同参与的志愿者队伍，采用“一对一”、“一对二”等照顾方式，开展陪聊、陪购、陪医、助洁、助餐和助急等服务。通过倡议、发动、引导和建立“养老服务储蓄”、“时间银行”等方式，动员广州各类人群参与为老服务。

3.促进老年人再就业，提升老年人力资源利用率

建立老年人再就业激励基金，纳入政府财政预算，对再就业的老年人分年龄段给予适当的职位津贴，对雇用退休人员的单位给予岗位补贴，为开发利用老年人力资源创造良好的经济环境。建立和完善老年人才市场，完善离退休人才培训市场开发机制，盘活离退休人才存量资源。可以推行返聘计划，加大对广州“银发人才”的二次开发力度。

（六）产业发展体系

1.引导发展老年产品制造产业

目前国内老年产品市场的矛盾不仅体现在产品供给与需求方面，各种老年产品质量跟不上老年人对生活品质追求的矛盾也越发突出。这方面的市场空白需要较高的设计和生产能力，而广州在文化创意、信息软件以及先进制造业方面具有优势，若政府加以积极引导，未来在老年产品制造业领域具有巨大的发展空间。

2.专业开发老年生活和护理服務产业

老年人长期照料护理不同于一般的为老社会服务，专业性较强，涉及到医疗、康复、护理，心理以及管理等多学科内容，如此庞大人群的长期照料服务需求仅靠家庭是不够的，老年人长期照料和护理市场亟待发展。

3.加快发展老年休闲服务业

随着老年人对物质和精神追求的不断提升，市场对老年人休闭娱乐产品和服务的供求矛盾日渐突出，老年休闲服务业仍有巨大的市场空间。一方面是广州市百万老年人的休闲娱乐市场亟待开发，另一方面是围绕珠三角以及全国上亿老年人的休闲娱乐市场前景广阔，尤其是围绕旅游、购物、文化、疗养等方面的老年休闭市场空间巨大。

4.积极推进老年金融保险业

根据目前广州养老金市场的规模以及未来的发展预期，如果老年人将一定比例的养老金用于购买金融和保险类理财产品，那么未来老年金融保险业市场将超过数百亿元。此外，由于老年金融和保险市场具有集聚效应，加上广州金融市场的吸引力，未来老年金融保险业务完全可以辐射到珠三角甚至是全国范围。