广州市建立社会救助主动发现机制研究

社会救助是我国宪法赋予公民的基本权利，陷入生活困境的公民可以依法享受政府和社会提供的物质或精神帮扶。目前，社会救助一般是通过个人申请和部门受理而发起的。在特殊情形下，困难群众可能受到健康状况、文化水平、紧急状况、生活环境等因素的影响和约束而无法提出社会救助申请。

2014年10月，国务院印发《关于全面建立临时救助制度的通知》，要求镇人民政府（街道办事处）、村（居）民委员会以及各基层职能部门要做到主动发现受理，及时核查情况，帮助提出申请并助其脱离困境。

基层社会救助力量是实现社会救助主动发现受理的基础和保障。目前，全国各地正处于“救急难”制度的探索期，作为管理体制规范化中的重要突破口，本课题研究的重点是探索主动发现机制。

一、综述

（一）“救急难”工作机制常态化和规范化

临时救助制度是指对遭遇突发性、意外性事件，或生活必需支出急剧增加，在现有社会保障和救助实施后仍然严重超出家庭经济承受能力、基本生活难以为继的困难家庭进行应急和过渡性救助。其中，“救急难”是指对遭受各种急难情形致使基本生活暂时出现严重困难的居民救助和帮扶的工作机制，这标志着我国社会救助体系由应对日常风险开始向兼顾日常和突发风险转型。

“救急难”的基本设计定位是依托于我国现有的临时救助制度的托底保障机制，并通过这项机制整合我国现有救助资源，构建起部门与部门之间衔接和各项制度之间衔接的桥梁纽带，使整个社会救助体系能够快速定位到需要救助的贫困群体，并且启动响应机制，灵活运转，充分调动社会力量参与到社会救助中来。

为解决群众生活中出现的突发性、临时性和紧迫性问题，在全国完成窗口和平台建设的基础上，应逐步将“救急难”工作机制常态化和规范化。在当前我国处于社会转型的关键时期，社会的不确定性和不可预测风险日益加剧，困难群体面临的各种突发性、临时性生存风险问题也在日益增多，针对突发性、紧迫性、临时性基本生活困难的救助依然是社会救助的薄弱环节。常态化和规范化的“救急难”运行机制尚不健全，迫切需要从完善主动发现、快速响应和信息共享三大运行机制上突破，充分发挥其托底保障作用，织密民生保障安全网，构建和完善常态化的救助机制。

（二）主动发现、打通“救急难”“最后一公里”

申请和受理程序的规范是“救急难”工作机制得以建立以及有效运行的基础。根据《关于开展“救急难”工作试点的通知》，“救急难”的受理程序包括依申请和主动发现。针对依申请的受理程序，行政部门应建立“一门受理、协同办理”机制，依托乡镇（街道）政务大厅、办事大厅等，设立统一受理救助申请窗口，方便困难群众“求助有门”;而在现实中有些个人和家庭缺乏提出申请的能力或意识，或者在突发事件中来不及申请的，救助机构获得信息并核实后应主动提供救助。主动发现受理方式的建立，可以大大提升临时救助的托底性功能，进一步强化社会安全网。

实现“早发现、早救助、早干预”，要求建立和完善救助网络，建立共享和对接机制。具体包括以下四个方面：

⒈建立完备和专业化的基层社会救助工作人员队伍，确保群众的救助需求在基层能够得到主动的快速响应，工作人员能够主动提供专业化的政策服务。在管理和服务的方式上，临时救助还应该赋予一线工作人员较大的自由裁量权。临时救助针对的是不确定的风险困境，很难实现将所有情况都事先做出严格的制度规范，并且临时救助往往要求第一时间采取救助行动，因此需要一线工作人员有较大的自由裁量权，能够根据具体情况迅速做出判断和决定。

⒉依托城乡社区党组织、群众性组织等，主动及时了解、掌握辖区居民（包括流动人口）遭遇突发事件、意外事故、罹患重病等特殊情况，建立“救急难”信息档案，帮助有困难群众提出救助申请并协助办理，这就要求社区（村）配备相关专职人员。

⒊在民政部门开通全国统一的“12349”社会救助热线，畅通急难群众求助及知情人士报告急难情况的渠道。

⒋在部门联动的基础上建立信息共享网络，将有潜在需求的人士登记备案，建立主动通报和沟通制度，从而确保尽可能多的群众得到及时有效的救助。

（三）推进社会救助基层能力的建设

主动发现是指救助机构在获得救助者信息并核实后应主动提供救助。根据以上定义，主动发现主要依赖于四种途径：一是社会救助基层工作人员队伍，包括区、镇（街）和居（村）委三级;二是社区党组织和群众性组织;三是部门联动;四是“12349”社会救助热线。

其中，社会救助基层能力薄弱，已成为社会救助管理的“中梗阻”问题。在目前社会救助实施中，“一门受理”平台建设在全国已基本完成，但主动发现机制还未能够有效形成。基层社会救助工作人员人力、物力、财力保障不足问题突出，导致社会救助精细化管理难以有效推进，影响了社会救助服务的有效供给。基层社会救助经办服务能力薄弱，导致审核把关不严。因此，从社会救助托底能力建设的路径出发，今后一段时间，应当围绕社会救助托底能力建设的供给侧改革，推进我国社会救助基层能力的建设。这也是本课题研究关注的重点。

二、广州市建立社会救助主动发现工作机制的探索

“社会救助主动发现”是社会救助事业发展进程中提出的新概念，与“依申请”救助相区别，要求主动为有困难群众提供救助服务。这是《社会救助暂行办法》（中华人民共和国国务院令第649号）《国务院关于全面建立临时救助制度的通知》（国发〔2014〕47号）和《广东省临时救助暂行办法》（粤府办〔2015〕3号）提出的新要求。

主动发现工作机制的建立是我国“救急难”工作开展的突破口，完善的主动发现机制至少应该包括三个基本要素：专业化的基层社会救助工作人員队伍、有效的部门信息对接机制和完善的信息共享平台，实现“早发现、早救助、早干预”。

在主动发现困难群众、积极解决群众困难方面，广州市出台的相关政策有《广州市城市网格化服务管理办法》《流浪乞讨人员救助管理实施细则》（穗民〔2005〕113号）《关于加强生活无着流浪乞讨人员身份查询和照料安置工作的意见》（穗民〔2015〕317号），目前已基本建成了以最低生活保障为基础的综合生活保障体系，基本覆盖了全市常住居民及外来人员，并在建立和健全主动发现工作机制方面进行了有益的尝试。

海珠区、番禺区作为“救急难”试点工作地区，广泛整合社会力量，充实基层社会救助力量，取得了初步的成效和经验。

一是通过采购服务项目的形式充实了基层社会救助工作队伍，让承接政府购买服务的机构人员直接参与部分社会救助工作。

二是鼓励社工介入社会救助业务，将社会救助推进到社区日常的政策宣传与解释、案例发现、个案转介及真实家庭情况的了解及掌握等方面。

三是充分利用社區党组织、社区志愿者、退休干部等群体，积极向村居委会及社会救助管理部门反映辖区内居民的困难情况，以及协助村（居）委开展社会救助工作。

越秀区、荔湾区积极利用网格化管理助力社会救助主动发现。2015年3月开始，民政类事务逐步纳入城市社区网格化管理当中，社会救助业务成为网格化管理的重要内容之一。社区网格员肩负着巡查、发现及告知的工作职责，发掘群众生活中的困难，协助其申请社会救助或将情况告知社会救助部门，实现社会救助主动发现机制的功能。调查显示，不少社区网格员是由社区居委委员、辅警、社区社工等工作人员兼任，他们对社区常住居民的生活情况相对了解，也受到社区群众的信赖。因此，社区网格员能较好地深入基层、联系群众，发挥社会救助主动发现的功能。

（一）主动发现工作机制顶层设计

⒈指导思想

（1）坚持以人为本

把改善民生、凝聚民心作为社会救助的出发点和落脚点，建立健全社会救助主动发现机制，实现对困难群众的无缝救助。

（2）做好兜底保障

搭建“纵向衔接、横向贯通、整体联动、立体覆盖”的救助格局，提升社会救助综合效益，确保社会救助安全网网底不破，实现社会救助“全覆盖、无盲区、不漏户、不漏人”的工作目标，真正做到救群众之所急，解群众之所难。

⒉基本原则

（1）坚持社会救助主动发现与应救尽救相结合

把保障困难群众基本生活放到更加突出的位置，落实政府责任，加强部门协作，变被动申请登记为主动发现救助，确保做到“早发现、早干预、早救助”，争取把困难群众、急难对象全部纳入社会救助保障范围。

（2）坚持社会救助全覆盖与救助重点相结合

正确处理全面救助与专项救助的关系，既要保障困难群众、急难对象在基本生活、医疗、教育等方面的帮扶，又要结合救助对象实际需求，因地制宜，有针对性地开展专项救助。

（3）坚持社会救助政府主导与多方参与相结合

按照“党委领导、政府主导、民政牵头、部门配合、社会参与、精准到户、救助到人”的思路，推动社会救助由“被动式”向“主动式”转变，多方通力合作，各司其职，避免出现重复救助、多头救助和遗漏救助等现象。

⒊制度目标

以广州市开展社会救助主动发现机制调研工作为基础，通过组建“社会救助专干”队伍、整合基层社会救助力量，落实工作及人员经费，以主动发现为工作重点，变“被动申请登记”为“主动发现救助”。

对遭遇突发事件等意外原因导致基本生活陷入困境（其他社会救助制度暂时无法覆盖）的家庭或个人，主动发现并积极给予应急性、过渡性救助，努力实现对困难群众、急难对象的精准识别、精准救助、精细管理，引导各类救助资源优化配置，确保救助到户到人，逐步构建社会救助主动发现长效机制，为科学救助奠定坚实基础。

（二）主动发现工作机制构建的实施路径

⒈构建高效运转的社会救助管理体系

（1）三级联动

按照民政部的要求，制定相关落实方案，在市一级层面组建社会救助专项工作领导小组，由市领导担任组长，加强统筹协调力度。领导小组办公室设立在民政局，具体负责加强指导和督促检查工作。通过市、区、街（镇）三级联动构建主动发现机制工作网络，层层压实责任，能够及时实现对有需要的困难群众瞄准定位与积极救助。

（2）狠抓落实

市局指导各区民政局、各街镇落实主体责任，攻城拔寨，狠抓落实主动发现工作，研究相关措施办法，制定工作方案，及时向领导小组办公室反馈进展情况。

（3）密织网络

将主动发现工作机制延伸到基层，探索建立由区、街（镇）、居（村）委会三级组成的社会救助主动发现网络。市、区及时主动收集各类媒体、企事业单位、社会组织、慈善机构等发布的急难群众等相关信息，做好救助资源的统筹调配，在发现或接到有关救助报告、线索后，快速有效响应。

（4）评估入户

成立由街（镇）社会救助工作人员、居（村）委会委员、家庭综合服务中心社工、社会志愿者等组成的“困难对象评估帮扶小组”，定期对高风险家庭进行入户评估，掌握其生活现状和变化情况，采取主动介入、积极干预的措施，对陷入生活困境的困难群众及时实施救助。

⒉组建一支“社会救助专干”队伍

（1）尽快组建一支由市民政局指导，区、街（镇）、居（村）委会三级联动的专职、专业、实干的“社会救助专干”队伍。其中，市民政局承担政策设计职能，负责制定全市统一的社会救助专干队伍工作规范和实务操作流程;各区民政局是本地区社会救助专干队伍的业务主管部门，主要负责人事管理和绩效考核;各街（镇）是救助专干队伍日常管理部门。

（2）采取“政府购买服务”的形式聘用社会救助专职工作人员。按照《社会救助暂行办法》规定，综合考虑辖区内社会救助服务事项、服务范围、服务对象数量以及本区经济社会发展水平等因素，合理确定社会救助服务所需的专职工作人员。根据民政部有关文件精神，应按照“2000：1：1”的比例，即每2000名困难对象至少配备1名社会救助专职工作人员，每个街（镇）至少配备1名社会救助专职工作人员，每个居（村）委会至少配备1名社会救助专职工作人员的标准配备社会救助专职工作人员。

（3）社会救助专干主要负责社会救助政策宣传、救助业务指引;对困难群众情况进行摸查，及时了解、汇总上报困难群众的诉求，主动发现帮扶;开展社会救助申请受理或转办服务，承担救助申请家庭入户调查、经济状况核对、信息化管理、定期入户复核等具体事务;建立社会救助人员及家庭档案、统计、信息汇总和更新等工作。

⒊搭建主动发现信息共享平台

（1）发挥广州网格化管理优势，充分调动网格员力量，在各网格员开展日常网格巡查、采集基础信息同时，主动发现收集困难群众、急难对象信息，交由各街（镇）社会救助专干汇集处置，积极主动救助，实现社区网格化服务管理与社会救助主动发现机制无缝对接。

（2）街（镇）政务办事大厅，设立统一的社会救助服务窗口，实施精准救助，将救助对象的需求和政府的救助资源、慈善组织的救助项目，社会各界的爱心捐赠、志愿服务等资源有效对接。对给予救助后仍不能解决实际困难的急难对象，街（镇）可转介给有救助意愿的公益慈善组织、社会工作服务机构等，通过慈善项目、发动社会募捐、提供专业服务、志愿服务等形式进行帮扶。评估帮扶小组定期对尚不满足救助条件，在观察名单内的困难家庭进行回访，一旦发现困难家庭满足救助条件，立即采取救助响应措施，对其进行主动救助。

（3）依托广州市居民家庭经济状况核对系统，加强民政系统内部业务信息共享，加强与卫生计生、教育、住房、人力资源和社会保障、残联、总工会等社会救助相关部门的信息共享，及时了解掌握专项救助和慈善救助开展情况，为主动发现急难对象和准确判断急难情形提供依据。

⒋完善主动发现工作流程

（1）依托家庭综合服务中心，在家综的必选服务对象中，增加“低保低收入人员、急难对象、边缘群体”选项，将低保等社会困难人群纳入家庭综合服务中心的长期跟进观察中。

（2）将最低生活保障和特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、临时救助等民政救助与教育救助、住房救助、就业救助、司法救助等专项救助整合在一起，破解救助方式“碎片化”难题，形成社会救助合力。

（3）由评估帮扶小组组织相关力量对辖区内的家庭进行困难情况摸排，建立摸排对象家庭情况台账并及时汇总分析。对发现已经陷入生活困境的困难家庭，应及时帮助其申请相应救助，并上报街（镇）、区相关救助部门;对经济救助后仍不能解决实际困难的家庭，街（镇）有关部门可转介给有救助意愿的社会组织和志愿服务团体给予综合帮扶;对暂未陷入困境，尚不满足救助条件的困难边缘家庭，应将其视为重点观察对象，列入困难家庭观察名单，定期对此类高风险家庭进行回访，并做好资料信息归档，并及时更新相关内容。

（4）建立急难救助“首问负责制”和“转介”工作制度，明确部门职责及分办、转办流程和办理时限，建立发现与救助问题的“绿色通道”。对于身处困境的未成年人、精神病人等无民事行为能力人或限制民事行为能力人，以及失去主动求助能力的危重病人等，居（村）委会工作人员、社区网格员、社区社工和志愿者、公安及城管等部门的执法人员将群众困难的情况转告有关社会救助部门，并协助其申请社会救助。

⒌创新推动主动发现工作形式

（1）探索社工服务“立项承包”模式，充分发挥专业社会工作服务机构和社会工作者在建立“救急难”机制方面的优势，加大对民办社会工作服务机构扶持力度，充实基层社会救助工作队伍。将社会工作专业理念、方法技巧引入主动发现工作机制，探索多元化、专业化的主动发现模式，鼓励社工介入社會救助业务。

（2）对遭遇急难的居民，保障其基本生活的同时，由社会工作者有针对性开展生活帮扶、心理疏导、精神慰藉、资源链接、能力提升、社会融入等多样化、个性化服务。加强慈善衔接，全面掌握本地区慈善会、基金会等社会组织设立慈善项目，开展救济工作情况，搭建政府部门救助资源、社会组织救济项目、公民个人帮扶意愿与急难对象救助需求对接的信息平台，在确保政府救助公平、公正实施的同时，充分发挥慈善救助方法灵活、形式多样、一案一策的特点，鼓励、引导、支持社会组织、企事业单位和爱心人士等针对急难个案开展慈善救助，形成“救急难”合力。动员、引导本地具有影响力的社会组织、驻地大中型企业等设立“救急难”公益基金，在民政部门的统筹协调下有序开展“救急难”活动。

（3）推广邻里互动优势，积极培育和践行社会主义核心价值观，营造亲情关爱和邻里互救的良好氛围。加强和谐家庭建设，发挥亲情救助和邻里互助的力量，及时发现并报告社会救助隐患性苗头，使困难群众的家庭亲情关爱和邻里帮助成为主动发现机制的重要环节。同时，还可以充分利用社区党组织、社区志愿者、退休干部等群体，积极向居（镇）委会及社会救助管理部门反映辖区内居民的困难情况，协助居（镇）委会开展社会救助工作。